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Nouvelle «doctrine» et nouveau «conseil» pour la paix et la sécurité en Afrique

Emad Awwad

Nul doute que l'acte constitutif de l'Union africaine représentait un tournant important dans l'histoire de l'Afrique. N'avait-il pas annoncé de nouvelles institutions chargées de remédier aux racines profondes des confits ? En effet, le protocole relatif à l'établissement d'un conseil de paix et de sécurité semblait incarner une nouvelle « doctrine » dans les domaines politiques, sociaux et sécuritaires. Or, les évolutions sur le terrain ont révélé un certain décalage entre les « bonnes intentions » et les « actes tangibles ».

LA CRÉATION DE L'UNION AFRICAINE

En 1999, le président libyen lançait l'idée ambitieuse d'établir ce qu'il avait appelé « Les États-Unis d'Afrique ». Selon le projet initial, présenté lors d'un Sommet extraordinaire à Syrte, en Libye, il s'agissait de la mise en place d'une fédération rassemblant tous les pays africains. Cette nouvelle entité gigantesque aurait la tâche non seulement de mobiliser les ressources de l'Afrique pour assurer son développement, mais également de veiller sur la bonne gouvernance et l'instauration de la paix et la stabilité en son sein.

Beitrag erschienen in: Défense Nationale 12/2003

Théoriquement, le projet ne manquait pas d'attraits. Le simple fait d'établir la nouvelle fédération signifierait un engagement formel de la part de ses composants à respecter sa Constitution stipulant le respect de droits de l'homme et des minorités, les principes démocratiques et la bonne gouvernance. Partant, il serait difficile désormais de parler des conflits ou de coups d'États. Les « troubles » qui pourraient survenir seraient plutôt une « affaire intérieure » relevant des compétences des autorités fédérales chargées d'« établir l'ordre », et non plus des « conflits » appelant des « interventions étrangères » ou des opérations de « maintien de la paix » onusiennes. L'accumulation des expériences requises par les « États » dans le domaine du maintien de la paix pourrait assurer l'efficacité et le bon déroulement des opérations, tandis que la fédération, dans son ensemble, serait à même de fournir le soutien logistique et le financement nécessaires. La réalisation d'un tel projet étant hors de portée, la diplomatie libyenne pré­sentait, lors du même sommet, une alternative moins ambitieuse mais plus réaliste. Il s'agissait de la création d'une Union plus dynamique et mieux outillée que l'Organisation de l'unité africaine (OUA)[1].

En dépit du fait que l'objectif maximaliste s'avérait difficile à atteindre, l'acte constitutif de l'Union africaine[2],adopté lors du Sommet de Syrte II, en 2000, représentait untournant important. En effet, avec cette création un nouveau chapitre allait s'ouvrir dans l'histoire de l'Afrique. Si la Charte de l'Organisation de l'unité africaine, qui assumait jusqu'alors l'action collective continentale, avait mis en relief la question de la décolonisation et la souveraineté, l'acte constitutif de son successeur accordait la priorité au développement et à la stabilité. La proclamation de l'Union africaine n'avait-elle pas annoncé de nouvelles institutions chargées de remédier aux raisons profondes des conflits, tant économiques que politiques et sociales ? Si le nouveau «partenariat économique» connu sous le nom de Nepad[3]s'occupait de l'aspect du développement, la mise sur pied d’un conseil de paix et de sécurité semblait incarner une nouvelle « doctrine » dans les domaines politiques, sociaux et sécuritaires.

Devant cette évolution, beaucoup d'interrogations se présentent à l'esprit : Assistons-nous à une véritable mutation au sein de l'Afrique ? Les dispositions annoncées reflètent-elles une volonté réelle de la part de ses dirigeants pour éradiquer la violence et l'instabilité qui avaient parsemé son histoire ? De quelle manière le nouveau «conseil de paix et de sécurité» se distingue-t-il de l'organe qui l'a précédé, en particulier sur le mécanisme de la prévention, la gestion et le règlement des conflits ? Quelles leçons pouvons-nous tirer de l'expérience vécue depuis l'avènement de l'Union africaine en ce qui concerne la mise en œuvre de sa «doctrine» relative aux conflits ?

LA PROMOTION DES PRATIQUES DÉMOCRATIQUES

 

Les principes

Conscient du fait que de nombreux conflits internes, dans des formes différentes, avaient surgi contre des régimes jugés autoritaires, l'acte constitutif fixait, à la fois comme principe et objectif de l'Union, la promotion et l'encouragement des pratiques démocratiques, la bonne gouvernance et l'état de droit, la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales. le respect du caractère sacré de la vie humaine, ainsi que du droit international humanitaire, dans le cadre des efforts de prévention des conflits[4].Ce faisant les dirigeants africains affichaient, apparemment, une détermination à remédier à l'une des causes profondes des conflits en vue de les prévenir. Repris dans le protocole relatif à l'établissement du conseil de paix et de sécurité, ce principe[5] allait également devenir l'un des critères pour qu'un État soit éligible en son sein[6]. Par ailleurs, le conseil s'était vu accordé le « droit de regard » sur l'évolution démocratique dans les États membres. En effet, et afin de s'acquitter de sa tâche en matière de prévention des conflits, le nouvel organe aura le pouvoir de « suivre » les progrès réalisés dans ces domaines[7].

Les structures

Conçu pour être en mesure d'exercer ses fonctions en permanence[8], le Conseil bénéficiera non seulement de la collaboration du président de la Commission, mais également de l'appui du « groupe des sages », regroupant cinq personnalités africaines, hautement respectées, venant des diverses couches de la société et qui ont apporté une contribution exceptionnelle à la cause de la paix, de la sécurité et du développement sur le continent. Il aura à sa disposition «un système continental d'alerte rapide composé d'un centre d'observation et de contrôle situé à la Direction de la gestion des conflits de l'Union, ainsi que des unités d'observation et de contrôle des mécanismes régionaux, qui seront directement liées par des moyens de communication au centre d'observation au siège de l'Union. En outre, il établira une collaboration étroite avec les organisations sous-régionales africaines ainsi que les Nations unies, leurs agences et d'autres organisations internationales compétentes, les centres de recherche, les institutions universitaires et les ONG.

Le Conseil de paix et de sécurité africain

Si la promotion des pratiques démocratiques représentait l'un des objectifs visant à prévenir les conflits, il n'était nullement question de tolérer des changements anticonstitutionnels. À ce sujet, l'Union prenait à son compte le contenu de la Déclaration de Lomé en juillet 2000. Par conséquent, le Conseil de paix et de sécurité africain se voyait doté du pouvoir d'imposer des sanctions chaque fois qu'un changement anticonstitutionnel de gouvernement se produirait. Par ailleurs, la consécration du droit des États membres de «solliciter l'intervention de l'Union pour restaurer la paix et la stabilité» venait ajouter une nouvelle composante à la nouvelle doctrine.

LE DROIT D'INTERVENIR DANS UN ÉTAT MEMBRE

Souveraineté et intégrité territoriale

 

Comme ce fut le cas pour l'OUA, l'Union africaine et son Conseil de paix et de sécurité adhérent aux principes relatifs au « respect de la souveraineté et de l'intégrité territoriale des États membres», à « la non-ingérence d'un État membre dans les affaires intérieures d'un autre État membre » et au « respect des frontières existant au moment de l'accession à l'indépendance ». En revanche, de nouveaux principes apparaissent pour la première fois tels que « la réaction rapide pour maîtriser les situations de crise avant qu'elles ne se transforment en conflits ouverts » ; le « respect de l'état de droit, des droits fondamentaux de l'homme et des libertés, le caractère sacré de la vie humaine, ainsi que le droit international humanitaire ». En conséquence, l'Union s'attribue le droit d'intervenir dans un État membre «dans certaines circonstances graves, à savoir les crimes de guerre, le génocide, les crimes contre l'humanité ».

La force d'intervention rapide

En approuvant l'idée d'« intervention » militaire, que ce soit à l'instigation de la Conférence ou à la demande d'un État membre, il devenait indispensable que l'Union jouissît des moyens nécessaires et adéquats. Partant, une force d'intervention rapide était, finalement, officiellement prévue. À ce sujet, on se souvient qu'en 1992, lorsqu'il avait proposé l'établissement d'un mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits, le secrétaire général de l'OUA de l'époque, M. Salim Ahmed Salim, avait déjà introduit l'idée de la création d'une aile militaire composée des forces africaines pré-positionnées. Bien que cette option n'ait pas été retenue, elle était régulièrement remise sur le tapis par des puissances extérieures[9]. Ces initiatives ayant pris corps, il devenait impératif que l'Union africaine les accompagnât, voire les canalisât au service de ses nouvelles orientations.

Selon le protocole relatif à l'établissement d'un conseil de paix et de sécurité, la force africaine pré-positionnée sera composée de contingents multidisciplinaires en attente, avec des composantes civiles et militaires, stationnés dans leurs pays d'origine et prêts à être déployés rapidement, aussitôt que requis. Cette force serait appelée à assumer, entre autres, des fonctions dans divers domaines : missions d'observation et de contrôle ; missions d'appui à la paix ; intervention dans un État membre dans certaines circonstances graves ; déploiement préventif afin d'éviter qu'un différend ou un conflit ne s'aggrave ou qu'un conflit violent en cours ne s'étende à des zones ou États voisins, ou encore la résurgence de la violence après que des parties à un confit seraient parvenues à un accord. Par ailleurs, elle assumera des trissions de consolidation de la paix, d'assistance humanitaire pour atténuer les souffrances des populations civiles dans les zones de conflit ainsi que des actions visant à faire face aux catastrophes naturelles.

Décalage entre les intentions et les actes

Au-delà du texte qui représentait un saut qualificatif par rap­port à la Déclaration du Caire datant de 1993, force est de constater que la réalité et les évolutions sur le terrain ont révélé un certain décalage entre les « bonnes intentions » et les « actes tangibles ». Mis à part le cas de la Côte d'Ivoire qui a entraîné l'intervention française. Celui du Libéria et de la Guinée-Bissau ont donné à réfléchir sur la manière dont l'Union africaine entendait mettre en œuvre ses principes et réaliser ses objectifs. Non seulement le protocole relatif à l'établissement du Conseil de paix et de sécurité n'est pas entré en vigueur, mais l'on peut distinguer aussi une tendance à éviter des actions décisives en conformité avec l'acte constitutif.

LE RETARD ENREGISTRÉ DANS LA MISE EN PLACE DU CONSEIL

Après la tenue de deux sessions extraordinaires à Syrte, le 37^e et dernier Sommet de l'OUA, tenu à Lusaka, Zambie, en juillet 2001, consacrait la naissance de l'Union africaine. Si les questions relatives à la paix et à la sécurité étaient longuement évoquées dans l'acte constitutif, aucune allusion n'était faite ni au mécanisme de l'OUA, ni à un autre organe qui devrait lui succéder. En réalité, la nouvelle « doctrine » décelée dans l'acte constitutif concentrait tous les pouvoirs entre les mains de la Conférence des chefs d'État et de gouvernement. Il a fallu attendre la décision AHG/Dec. 160 (XXXVII), adoptée par le dernier Sommet de l'OUA, pour incorporer l'Organe central du mécanisme de l'OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits en tant qu'organe de l'Union. La même décision chargeait le secrétariat général de procéder à la révision des structures, procédures et méthodes de travail de cet organe, y compris la possibilité de changer son appellation. S'agissait-il d'un simple oubli ? Entendait-on se donner le temps pour obtenir un compromis entre un courant « maximaliste » et un autre « conservateur »

L'ONU comme modèle

La révision demandée aboutissait à la rédaction d'un protocole compréhensif qui prenait le Conseil de sécurité de l'ONU pour modèle. La nouvelle institution portera à peu près la même appellation, elle sera composée de quinze membres ayant des représentations permanentes et elle aura la responsabilité de veiller sur la paix et la sécurité continentales. En revanche, le principe de la rotation et de l'égalité de voix était retenu en vue d'éviter des disputes inutiles sur les critères à suivre pour accorder le statut de membres permanents avec un droit de veto. Or, plus d'un an après l'adoption de ce document lors de 1resession ordinaire de l'Union tenue à Durban, en Afrique du Sud le 9 juillet 2002, on relève que l'hésitation restait de mise. Malgré la signature du protocole par 44 États dès son adoption, les informations officielles publiées par la commission de l'Union, ont démontré que cet organe était encore loin de voir le jour. En effet, neuf États n'avaient pas signé le protocole et seulement quinze avaient déposé, mi-août 2003, les instruments de ratification. En d'autres termes, le quorum de la simple majorité requis pour l'entrée en vigueur du protocole était encore hors de portée[10].

LA BONNE GOUVERNANCE ET LES CHANGEMENTS ANTICONSTITUTIONNELS

Si la promotion de la démocratie et la bonne gouvernance représentaient un pas sur la bonne voie, il était normal de ne pas tolé­rer les changements anticonstitutionnels. Toutefois, les choses ne se présentaient pas aussi clairement sur le terrain. En effet, l'Union afri­caine, comme toute autre organisation régionale ou internationale, ne dispose pas d'une baguette magique pour l'instauration immédiate de la démocratisation et la bonne gouvernance aux quatre coins du conti­nent. Il s'agit plutôt d'une démarche à la fois lente et délicate ayant pour objectif de modifier les données existantes et cultiver une culture d'ouverture et de la tolérance. Or, dans l'immédiat un changement dit inconstitutionnel pourrait, dans certains cas, être considéré comme l'équivalant d'un changement forcé devant la faillite d'un système politique. Le coup d'État survenu récemment en Guinée-Bissau n'a-t-il pas fourni un exemple éclatant d'un changement anticonstitutionnel acclamé par le peuple! L'intervention diplomatique de la Commission économique des États de l'Afrique de l'Ouest, et l'an­nonce faite par le Président, démocratiquement élu, qu'il quittait le pouvoir ont épargné à l'Union africaine d'avoir à faire face à une situation hautement paradoxale où la condamnation formelle d'un coup d'État serait allé à l'encontre d'un peuple qui réclamait juste­ment la «bonne gouvernance» ! Toutefois, la réalité reste inchangée, un président démocratiquement élu a été démis de facto de ses fonctions par une junte militaire, et rien ne peut empêcher la réédition d'un tel cas en attendant l'avènement de la bonne gouvernance réclamée.

LA MISE À L'EPREUVE DU DROIT D'INTERVENIR DANS UN ÉTAT MEMBRE

La répression, les exactions et les atteintes aux droits de l'homme qui ont caractérisé la situation au Libéria, notamment pendant les deux dernières années, ont nourri les doutes en ce qui concerne l'éventualité de voir l'Union africaine intervenir dans un État membre au nom du droit international humanitaire. Les informations en provenance des ONG, mais aussi de l'ONU n'ont-elles pour­tant pas mis en relief l'ampleur du problème ?

Dans un rapport présenté au Conseil de sécurité, le 2 juin 2003, le secrétaire général de l'ONU décrit l'état des lieux au Libéra comme suit : « La détérioration de la situation en matière de sécurité s'est traduite par la généralisation des violations des droits de l'homme et du droit humanitaire international, par toutes les parties. Des rapports dignes de foi signalent des cas d'exécutions sommaires, de torture, d'attaques délibérées de civils, d'enlèvements, de mutilations, et l'emploi de civils à des travaux forcés, ainsi que la conscription forcée d'enfants et des déplacés pour le service armé ». Pour sa part, Amnesty internationaldresse, dans son rapport annuel paru fin mai 2003, un tableau sombre de la situation humanitaire dans ce pays. En plus des atrocités commises, le rapport fait état d'une aggravation « de façon alarmante » du sort de la population civile, qu'il s'agisse des déplacés ou des réfugiés[11].

Si l'acte constitutif de l'Union africaine a eu soin de limiter le droit d'intervention en introduisant la notion de « conséquences graves », il reste à savoir quels seront les critères pour distinguer ce qui devrait être considéré comme « grave » de ce qui ne le serait pas. En attendant, l'on ne peut ignorer le fait que l'Union s'est prononcée pour « le respect du caractère sacré de la vie humaine ainsi que du droit international humanitaire » !

LA QUESTION DE L'« IMPUNITÉ POLITIQUE »

Le 7 mars 2003 le Tribunal spécial pour les crimes de guerre en Sierra Leone à Freetown[12], prononçait un réquisitoire et délivrait un mandat d'arrêt international contre Charles Ghankay Taylor, alors président de la république du Libéria. Celui-ci était désigné comme l'un de ceux « qui portent la responsabilité la plus lourde » pour les crimes commis pendant la guerre civile en Sierra Leone entre 1996 et 2000. Le gouvernement libérien, quant à lui, se réfugiait derrière des arguments juridiques qui s'articulaient essentiellement autour de « l'immunité de juridiction pénale et l'inviolabilité dont jouit le prési­dent en exercice du Libéria en vertu du droit international ». Toute­fois, le mandat délivré par le tribunal spécial, d'une part, et la poursuite des atrocités commises par les appareils de sécurité dépen­dant de l'État libérien, d'autre part, allaient focaliser la lumière sur la question de l'impunité des auteurs de crimes de guerres en violation du droit international humanitaire.

Un mandat d'arrêt envoyé par le même tribunal, le 30 juin 2003, au gouvernement du Ghana, où le président Taylor assistait à un sommet de paix consacré à la crise dans son pays, restait sans suite. Le ministre des Affaires étrangères ghanéen déclarait alors que le président libérien avait déjà quitté le territoire ghanéen. Dès lors, l'idée d'abandonner le pouvoir « dans l'intérêt de la paix dans le pays » était évoquée par le président libérien. Toutefois, il émettait des conditions pour qu'un « asile politique » lui soit offert par son homologue nigérien ; à la tête de celles-ci figuraient des « garanties » pour qu'il ne soit pas poursuivi devant la justice !

La pression américaine

À ce stade, il est important de souligner le fait que la question de l'arrestation du président libérien ou encore sa poursuite juridique ne figurait guère à l'ordre de jour de l'Union africaine. En revanche, elle occupait une place importante dans les discours officiels américains. Le président George W. Bush n'avait-il pas fait du départ du président libérien une condition préalable pour une éventuelle participation de son pays à une force de maintien de la paix au Libéria ? Par ailleurs, l'Administration manifestait une attention particulière à la nécessité de le poursuivre, même après son départ au Nigeria le 7 août dernier. Washington allait même jusqu'à demander à Abuja de livrer l'ex-président libérien à la justice pour répondre aux accusations de crimes de guerre. Cette demande ayant été repoussée par les autorités nigériennes[13]il importe d'analyser la situation du point de vue des principes annoncés par l'acte constitutif de l'Union africaine.

L'action de la Cedeao

Nul doute que la Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (Cedeao), en général, et le Nigeria, en particulier, ont joué un rôle important dans la gestion de la crise libérienne. Non seule­ment la Cedeao a supervisé des pourparlers de paix entre le gouvernement et les rebelles, mais aussi les troupes nigérianes sont arrivées les premières dans le pays, dès l'adoption d'une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU. Quant au président nigérian, il s'est impliqué en personne pour obtenir le retrait de son homologue libérien. Toute­fois, la question reste posée : en accordant l'asile politique à une personnalité accusée de crimes contre l'humanité, ne risque-t-on pas de porter préjudice au principe du refus de l' «impunité politique» ? Cette attitude n'est-elle pas en contradiction avec celle des autorités étrangères qui se conforment à la décision du Tribunal spécial pour la Sierra Leone [14]? Serait-il possible de sacrifier les principes au profit d'un arrangement provisoire entouré de dangers ? La violence et la violation de droit de l'homme ont-elles pris définitivement fin avec le départ de Charles Taylor[15]? S'agit-il d'une exception à la règle ou plutôt d'un précédent qui risque de se répéter, offrant l'impunité au mépris des principes annoncés?

CONCLUSION

Avec l'avènement de la nouvelle union, l'Afrique semblait avoir pris conscience que c'était avant tout à elle de forger son propre avenir. Dans ce cadre, l'acte constitutif de l'Union rassemble une série de principes et objectifs ayant traits aux racines profondes des conflits. En plus du développement économique, figurent la bonne gouvernance, la promotion de la démocratie, le respect des droits de l'homme ainsi que le droit international humanitaire. Des organes sont prévus pour veiller à la mise en œuvre de ce que l'on peut considérer comme une « nouvelle doctrine ».

Dans un souci d'efficacité, un protocole établissant un Conseil de paix et de sécurité a été rédigé, désignant des organisations relatives à la prévention, la gestion et l'établissement de la paix. Or, ce Conseil ne représente, en réalité, qu'une continuation du mécanisme de l'OUA pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits. Bien que les dispositifs et les prérogatives, dont fait état le protocole, semblent désigner un organe imposant, force est de constater qu'il s agit, en réalité, non pas d'une nouveauté, mais plutôt d'une mise à jour du mécanisme précédent. Même l'idée de sa création trouvait ses racines au début des années 80 dans une proposition officielle alors présentée par la Sierra Leone.

Si l'adoption de ces textes représentait, en soi, un pas en avant, il faut bien admettre que les réalisations sur le terrain demeurent le seul critère pour juger de leur portée réelle. Le Libéria de Charles Taylor et la Guinée-Bissau de Kumba Yala n'étaient-ils pas parmi les signataires de l'Acte constitutif de l'Union africaine ? En réalité, l'existence d'une volonté politique réelle demeure la condition sine qua non de tout progrès dans le domaine du règlement des conflits en Afrique. Loin de se décharger tantôt sur les pays occidentaux, en vertu de ses « obligations morales », tantôt sur le Conseil de sécurité de l'ONU, les dirigeants africains sont appelés à prouver leur sincérité et leur détermination à mettre en œuvre la « nouvelle doctrine » telle qu'elle a été conçue par eux-mêmes. À cet effet, il serait opportun de citer les propos tenus par le Secrétaire général de l'ONU, lors de la séance d'ouverture du deuxième Sommet de l'Union tenu à Maputo. au Mozambique, en juillet 2003: « L'Organisation des Nations unies et le reste de la communauté internationale auront beau nommer des envoyés, demander l'ouverture de négociations et dépenser des mil­liards de dollars pour financer des missions de maintien de la paix, tout cela restera vain s'il n'existe pas ici même, en Afrique, la volonté politique et les capacités nécessaires. C'est pourquoi les membres de l'Union africaine doivent impérativement mettre au point une stratégie Commune de règlement pacifique des conflits ».

Habilité à diriger les recherches en sciences politiques. M. Emad Awwad est un spécialiste des questions proche-orientales et africaines. Auteur de plusieurs ouvrages et articles, il collabore avec la revue Défense Nationale depuis une quinzaine d'années.

Mit freundlicher Genehmigung von: Défense Nationale 12/2003

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