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Die Wirtschaftsbeziehungen zwischen China und USA

Anneke Maleh

1. Handelsbeziehungen China USA: Schaden chinesische Importe der US-Wirtschaft?

Die wirtschaftliche Verflechtung zwischen China und den USA hat seit den 90iger Jahren zunehmend an Bedeutung gewonnen. In der letzten Dekade erhöhten sich chinesische Importe in die USA von rund 39 Milliarden Dollar (1994) auf rund 197 Milliarden Dollar (2004). China ist mittlerweile nach Kanada der zweitgrößter Importeur der USA (siehe Tab.1). Gleichzeitig gewinnt auch die Rolle Chinas als Absatzmarkt für US-amerikanische Produkte an Bedeutung: Im Zeitraum von 1994 bis 2004 stieg der Wert von U.S. Exporten nach China von rund 9 Milliarden Dollar auf rund 35 Milliarden Dollar und hat sich damit mehr als verdreifacht. Im Jahr 2003 war China sechstgrößtes Exportziel der USA und nach Japan zweitgrößter Exportmarkt in Asien (siehe Abb.1). Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, sind U.S. Exporte nach China jedoch deutlich geringer angestiegen als die Importe aus China; dieser Trend spiegelt sich auch in der Handelsbilanz wieder. So weisen die USA im Handel mit China ein Defizit auf, das von 1994 bis 2004 von rund 29 Milliarden Dollar auf rund 162 Milliarden Dollar angestiegen ist.

Tab. 1: U.S. Importe nach Region 2000 und 2003 (Millionen Dollar)

	2000	2003
Kanada	230 838	224 166
China	100 018	152 379
Mexiko	135 926	138 073
Japan	146 479	118 029

Quelle: http://ita.doc.gov/td/industry/otea/usfth/aggregate/H03T07.html

Quelle: http://www.ita.doc.gov/td/industry/otea/usfth/aggregate/H03T06.html

Tab. 2: Handelsbeziehungen USA-China 1994-2004 (Millionen Dollar)

	US Exporte	US Importe	Handelsbilanz
2004	34 721	196 699	-161 978
2003	28 368	152 436	-124 068
2002	22 128	125 193	-125 193
2001	19 182	102 278	-83 096
2000	16 185	100 018	-83 833
1999	13 111	81 788	-68 677
1998	14 241	71 169	-56 927
1997	12 862	62 557	-49 695
1996	11 992	51 512	-39 520
1995	11 753	45 543	-33 789
1994	9 282	38 787	-29 505

Quelle: http://www.census.gov/foreign-trade/balance/c5700.html#2004

In den USA wurden die steigenden Importe aus China besonders im Wahljahr 2004 als bedrohlich und schädlich für die heimische Wirtschaft empfunden. Es wurde ein positiver Zusammenhang zwischen den steigenden Importen aus China und dem Verlust von Arbeitsplätzen im US-amerikanischen Industriesektor vermutet. Die Befürchtung, amerikanische Arbeitsstellen würden an chinesische Billiglohnarbeiter abgetreten, wurde besonders in der Section 301[1]-Petition des Gewerkschaftsverbandes der „American Federation of Labor - Congress of Industrial Organizations“ (AFL-CIO) deutlich. Diese Petition wurde zwar kurz nach ihrer Einleitung vom US Präsidenten mit der Begründung abgelehnt, die Probleme könnten auf dem diplomatischen Wege gelöst werden. Trotzdem ist sie ein guter Indikator für die derzeit von Politikern, Ökonomen und Verbänden geführte Diskussion um die steigenden Importe aus China. Aus diesem Grund wird im Folgenden untersucht, ob die Vorwürfe der AFL-CIO aus wirtschaftlicher Sicht fundiert sind,oder ob es sich hier um den Versuch handelt, einen Sündenbock für die Verluste von amerikanischen Arbeitsplätzen zu finden.

1.1 AFL-CIO: Verletzung der Arbeitsstandards in China führen zum Anstieg der Arbeitslosigkeit in den USA

In den USA wird häufig argumentiert, dass sich chinesische Importe in die USA negativ auf die Beschäftigung von amerikanischen Industriearbeitern auswirken. Dieser Vorwurf wurde sowohl von Präsidentschaftskandidat John Kerry[2] während des Wahlkampfes als auch von verschiedenen Interessenvertretern wie der „United Automobile Workers“ (UAW)[3] oder den „United Steelworkers of America“ (USWA)[4] gemacht. Am 16. März 2004 leitete der Gewerkschaftsverband AFL-CIO, der mit einer Mitgliederzahl von zwölf Millionen eineder stärksten Lobbys der US-Wirtschaft ist, eine Section 301-Petition gegen China ein. Die AFL-CIO argumentierte, dass die schlechten Arbeitsstandards in China die Löhne der chinesischen Arbeiter niedrig halten und dadurch die Importpreise drücken würden. Dies führe zu steigenden Importen in die USA, die sich negativ auf die Beschäftigung von amerikanischen Industriearbeitern auswirkten. Im Jahr 2000 waren in den USA 17,2 Millionen Arbeiter im Industriesektor beschäftigt und im Jahr 2003 erreichten die Beschäftigungszahlen mit 14,6 Millionen Arbeiternden niedrigsten Stand seit 1958.[5] Die Zahl der Arbeitsplätze, die aufgrund von chinesischen Importen verlorengegangen sind, schätzt die AFL-CIO auf 727 000.[6] Andere Schätzungen gehen von 1,5 Millionen Arbeitsplätzen aus, die zwischen 1989 und 2003 aufgrund von chinesischen Importen eingebüßt worden seien.[7] Zu den Arbeitnehmerrechten, die nach AFL-CIO missachtet werden, gehören die Nichteinhaltung des gesetzlichen Mindestlohns und die schlechten Gesundheits- und Sicherheitsstandards. Zusätzlich sieht die AFL-CIO eine weitere Verletzung in dem Verbot, unabhängige Gewerkschaften zu gründen. In China existiert derzeit nur eine staatlich kontrollierte Gewerkschaft, die „All-China Federation of Trade Unions“ (ACFTU).

In der Petition wird behauptet, dass trotz des Produktivitätsanstiegs die Löhne in China stagnieren oder teilweise auch fallen würden. Die AFL-CIO fordert daher einen Lohnanstieg für chinesischen Arbeiter von 90 bis 595Prozent. Dies würde nach Ansicht des Gewerkschaftsverbandes sowohl den Arbeitern in den USA als auch denen in China zu Gute kommen.[8]

1.1.1 Sind Billiglöhne in China ein unfairer Wettbewerbsvorteil?

Der Vorwurf, China würde durch die Verletzung von internationalen Arbeitsstandards ungerechtfertigt niedrige Entlohnung forcieren, die amerikanischen Arbeitnehmern schadet, wird vielfach angezweifelt. Während die AFL-CIO behauptet, dass chinesische Löhne gesunken oder zumindest stagnieren würden, finden sich in der Literatur gegenläufige Angaben.[9] Auch aus den Arbeitsmarkstatistiken der International Labor Organization (ILO) geht ein steigender Verlauf des Lohnniveaus hervor: Hiernach sind die durchschnittlichen Monatslöhne im Industriesektor im Zeitraum zwischen 1994 und 2002 von ca. 55 Dollar (458,33 Yuan) auf ca. 125 Dollar (1 035,17 Yuan) gestiegen und haben sich somit mehr als verdoppelt.[10] Trotzdem sind siemit 6 Prozent des US-Niveaus (14,96 Dollar Stundenlohn) im Vergleich immer noch sehrniedrig. Zieht man zudem Chinas wirtschaftliche Entwicklung in Betracht, so mag der Lohnanstieg bei einem durchschnittlichen Wirtschaftswachstum von 8 Prozent moderat erscheinen. Jedoch ist dies weniger auf unfaire Praktikenzurückzuführen, sondern vielmehrauf den hohen Grad an Urbanisierung, der ein stetig wachsendes Arbeitsangebot zur Folge hat. Dies wirkt dem Ansteigen der Löhne in den Städten entgegen. Hinsichtlich der Arbeitsstandards muss gesagt werden, dass sie zwar niedrig sind, sich in den letzten Jahren jedoch stark verbessert haben.[11] Der Wettbewerbsvorteil, den die chinesische Industrie aufgrund ihrer relativ niedrigen Löhne hat, ist somit nicht auf unfaire Praktiken, sondern vielmehr auf wirtschaftliche Rahmenbedingungen zurückzuführen. Würde China den geforderten Lohnanstieg durchsetzen, würde dies nicht nur zum Bankrott von vielen chinesischen Firmen führen, sondern auch die Produktivität der chinesischen Arbeitskräfte weit überschreiten. Des weiteren scheint eine solch dramatische Lohnerhöhung nicht umsetzbar und würde in jedem Fall eine hohe Inflation verursachen.[12]

1.1.2 Binnenwirtschaftliche Faktoren als Grund für den Beschäftigungsrückgang?

Ursachenfür den Verlust von Arbeitsstellen im Industriesektor werden oft bei den Importen aus China gesucht, deren Preise angeblich durch unlautere Wettbewerbspraktiken niedrig gehalten werden.[13] Die nachfolgende Abbildung veranschaulicht den Abwärtstrend in der Industriebeschäftigung.

Abb. 2: Industriebeschäftigung in den USA 1950-2004

Quelle: http://www.cbo.gov/showdoc.cfm?index=4666&sequence=0

Der starke Rückgang der Beschäftigungszahlen im amerikanischen Industriesektor ist jedoch in erster Linie auf die Wirtschaftslage in den USA zurückzuführen. So sind in der letzten Rezession im Jahr 2001 besonders viele Arbeitsplätze verloren gegangen, deren Verluste aufgrund von schwacher Nachfrage nach Industriegütern seitdem nicht wieder ausgeglichen werden konnten. Während die Beschäftigungszahlen sanken, stieg die Produktivität enorm an: Nach der Rezession hätten die Verkäufe also noch stärker ansteigen müssen, um die zahlreichen Freisetzungen zu kompensieren.[14] Ferner wird in der steigenden Arbeitslosenzahl des Sektors der Wandel zur Dienstleitungsgesellschaft offensichtlich, der mit einem anhaltenden Abwärtstrend in der Industriebeschäftigung einhergeht.[15] Ein weiterer Grund für die steigenden Arbeitslosenzahlen ist die statistische Erfassung der Arbeiter. Die Beschäftigung von Teilzeitarbeitern, die statistisch nicht erfasst werden, hat sich in den Jahren zwischen 1990 und 2000 von 1,2 Millionen auf 2,6 Millionen Beschäftigte mehr als verdoppelt. Dieser Anstieg lässt die Erwerbslosenstatistiken dramatischer erscheinen.[16] Es wird somit deutlich, dass die Ursache der schlechten Arbeitsmarktsituation des US-amerikanischen Industriesektors nicht ausschließlich auf außenwirtschaftliche Faktoren zurückzuführen ist, sondern dass binnenwirtschaftliche Ursachen eine ausschlaggebende Rolle spielen.

1.1.3 Was für einen Effekt hätte die Anhebung der Arbeitsstandards?

Von der AFL-CIO wird argumentiert, dass eine Verbesserung der Arbeitsstandards in China nicht nur Arbeitsplätze in den USA sichern würde, sondern auch einen positiven Effekt auf die Arbeitsbedingungen in China hätte. Diese Argumentation ist jedoch sehr umstritten. So kann eine Verbesserung der Arbeitsstandards die Arbeitsmarktsituation in Entwicklungsländern wie China verschlimmern. Dies wäre der Fall, wenn Löhne über das Produktivitätsniveau steigen würden. Dann würden Arbeitskräfte vom formellen in den informellen Sektor abwandern, in dem die Standards weitaus schlechter sind. Es muss folglich darauf hingewiesen werden, dass eine Anhebung der Arbeitsstandards in China nicht ausschließlich positive Effekte für die chinesischen Arbeitsnehmer hätte.[17]

1.1.4 Differenzierte Betrachtung der Handelsbilanz

Der dramatische Anstieg chinesischer Importe, der vor allem im bilateralen Handelsdefizit zwischen USA und China offensichtlich wird, wird u.a. von Gewerkschaften als schädlich für die Beschäftigung von amerikanischen Arbeitnehmern eingeschätzt.

Bemerkenswert sind dabei zunächst die Unterschiede in der Handelsbilanz, die zwischen der statistischen Erfassung in den USA und denen in China besteht. Im Jahr 1996 berechnete das „China Ministry of Foreign Trade and Economic Cooperation“ (MOFTEC) einen Überschuss im Handel mit den USA von rund 16 Milliarden Dollar. Im gleichen Jahr erfasste das U.S. Department of Commerce einen Handelsüberschuss, der mit rund 39 Milliarden Dollar mehr als doppelt so hoch lag (siehe Abb.2).

Quelle: Xianquan Xu, Sino-U.S. Economic and Trade Relations, in: Shuxun Chen (eds.), China, the United States, and the Global Economy, Santa Monica, 2001.

Gründe dieser drastischen Unterschiede liegen in der statistischen Erfassung. So werden in der Handelsbilanz der USA Importe aus Hongkong mit einbezogen. Des weiteren treten nach der „rules of origin“-Richtlinie Fertigwaren ausschließlich in der Handelsbilanz des exportierenden Landes auf, unabhängig davon, ob zu ihrer Herstellung Einzelteile importiert wurden. Zusätzlich sind eine Vielzahl von Firmen aus Hongkong, Südkorea und Taiwan nach China umgesiedelt, deren Exporte in der Handelsbilanz als chinesische Exporte erscheinen. Das Handelsdefizit zwischen China und den USA spiegelt somit nicht nur die Importe aus China wieder, sondern indirekt auch die aus anderen Ländern. Aus den genannten Gründen könnte das Handelsdefizit der USA in der amerikanischen Statistik überschätzt sein.[18]

Lawrence Lau von der Stanford University argumentiert, dass chinesische Statistiken das Handelsdefizit wiederum unterschätzen, da Reexporte durch Hongkong oder andere Länder in der Statistik nicht auftauchen.[19] Dieser Ansicht ist auch Robert Feenstra von der University of California. Er führt an, dass zwischen den Jahren 1988 und 1995 durchschnittlich 2/3 der chinesischen Importe über Hongkong in die USA gelangt sind. Im Gegensatz zu den offiziellen Berechnungen, die zwischen 9 und 34 Millionen Dollar liegen, schätzt Feenstra unter Berücksichtigung der Reexporte, dass das Handelsdefizit im Jahr 1995 zwischen 16 und 22 Milliarden Dollar lag.[20]

Unabhängig davon welche Zahlen man als Grundlage nimmt, die alleinige Betrachtung des Handelsdefizits mit China lässt außer acht, dass zwar die Importe aus China, nicht aber die Importe aus asiatischen Ländern insgesamt angestiegen sind. Ein Rückgang der chinesischen Importe hätte somit keine Nachfrageerhöhung nach heimischen Industriegütern zur Folge, sondern würde höchstwahrscheinlich zu einer Substitution hin zu Importen aus anderen Billiglohnländern führen.[21]

1.1.5 Die Rolle ausländischer Unternehmen

Die ausschließliche Betrachtung der chinesischen Importe lässt auch die fortgeschrittene internationale Verflechtung unberücksichtigt. So waren ausländische Tochterunternehmen in China in der letzten Dekade ein dynamischer Exportmotor. Der Anteil von Gütern am gesamten Export, die von ausländischen Unternehmen in China hergestellt wurden,stieg in den Jahren von 1989 bis 2001 von 9 Prozent auf 45 Prozent. Exporte von ausländischen Unternehmen konzentrieren sich vor allem auf den Handel mit Industriegütern. Exportprodukte, die von einheimischen Unternehmen hergestellt und exportiert wurden, sind vor allen Spielzeuge, Reisetaschen, Garn und Stoffe. Dies zeigt zum einen, dass ein Rückgang der Importe nicht nur China, sondern auch Industrieländern schaden würde, die ihre Firmen in China angesiedelt haben.[22] Zum anderen wird deutlich, dass nicht nur chinesische Unternehmen in die USA importieren, sondernvor allem auch ausländische Unternehmen.

Die AFL-CIO argumentiert zudem, dass die Preise chinesischer Importe nur aufgrund von ungenügenden Arbeitsstandards so niedrig sein können. Dies ist nicht überzeugend, wenn man ausländische Unternehmen in China betrachtet: Die von ausländischen Unternehmen in China gezahlten Löhne sind im Durchschnitt 30 Prozent höher als die der chinesischen Firmen. Zudem bieten ausländische Unternehmen eine bessere Sicherheits- und Gesundheitsvorsorgung an und verfügen über weitaus höhere Umweltstandards.

1.2 Zwischenbilanz

Die Beschäftigungszahlen im US-amerikanischen Industriesektor sind auf ein niedriges Niveau gesunken. Ursache dieser Entwicklung sind vor allem dieÄnderung wirtschaftlicher Rahmenbedingungen, eine sinkende Nachfrage nach Industriegütern und statistische Erfassungsmethoden, nicht hauptsächlich das Verbot unabhängiger Gewerkschaftsbildung in China. Ausschließlich chinesische Importe und Billiglöhne für diesen Trend verantwortlich machen zu wollen, scheint aus wirtschaftlicher Sicht unbegründet. Obwohl die Arbeitsstandards in China zweifellos als niedrig und verbesserungswürdig einzustufen sind, lässt sich die Ursache für niedrige Löhne in China insbesondere in einem hohen Arbeitsangebot bei gleichzeitigem Produktivitätsanstieg finden. Ein Rückgang chinesischer Importe hätte höchstwahrscheinlich einen Anstieg von Importen aus anderen Billiglohnländer zur Folge und würde nicht zur Besserung der Situation amerikanischer Industriearbeiter führen. Abschließend soll abermals auf die Rolle von ausländischen Unternehmen in China hingewiesen werden. Diese sind nicht nur ein starker Exportmotor im Bereich von Industriegütern, sondern zahlen zudem höhere Löhne als chinesische Unternehmen. Die Anschuldigungen der AFL-CIO sind aus diesen Gründen im wesentlichen als ungerechtfertig einzustufen.

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Fortsetzung: Die Wirtschaftsbeziehungen zwischen China und USA

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