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Fortsetzung: Die Wirtschaftsbeziehungen zwischen China und USA

Anneke Maleh

2. Welchen Einfluss hat der unterbewertete Yuan auf die US-Wirtschaft?

Neben chinesischen Importen in die USA wird von Seiten der USA auch die chinesische Währungspolitik als schädlich für die heimische Wirtschaft empfunden. Im nachfolgenden Teil wird diskutiert, ob diese Annahme als zutreffend einzuordnen ist.

Derzeit hat China offiziell einen gelenkten freien Wechselkurs (managed float), der aber durch die Dollarbindung de facto einen festen Wechselkurs (peg) darstellt.[23] Die US Regierung geht davon aus, dass der chinesische Yuan gegenüber dem Dollar deutlich unterbewertet ist und chinesische Exporte dadurch subventioniert werden. Aufgrund von Arbeitsplatzsorgen und Problemen mit dem Leistungsbilanzdefizit verstärkt die USA daher den Druck auf die chinesische Regierung, ihre Währung freizugeben.

2.1 Vorwürfe der NAM und FCA

Vorwürfe gegen Chinas Währungspolitik werden von Seiten der Politik und Wissenschaft sowie von Gewerkschaften gemacht. Obwohl die Bush Regierung sich klar gegen die Währungspolitik Chinas ausspricht, will sie das Problem auf diplomatischem Weg lösen und nicht von Handelsinstrumenten wie der Section 301 Gebrauch machen.[24] In der Diskussion zwischen Wissenschaftlern und Ökonomen wird das Thema kontrovers diskutiert. Im folgenden soll die Argumentation der „National Association of Manufacturers“ (NAM) und der „Fair Currency Alliance“ (FCA) untersucht werden. Beide Institutionen werfen China vor, dass sich das Land mit der Unterbewertung des Yuan einen unfairen Wettbewerbsvorteil verschafft, der zu einem Anstieg der chinesischen Importe in die USA führt. Diese schaden ihrer Meinung nach den amerikanischen Arbeitnehmern, da die Nachfrage nach amerikanischen Produkten sinkt.

NAM und FCA argumentieren weiterhin, dass China durch seine Währungsmanipulation gegen die Regeln des Internationalen Währungfonds (IWF) und der Welthandelsorganisation (WTO) verstößt, da der unterbewertete Yuan eine indirekte Exportsubvention darstellt, die gegen das „Subsidies and Countervailing Measure Agreement“ (SCM) und das „General Agreement of Tariffs and Trade“ (GATT) verstößt. In Artikel 16 des GATT-Vertrages werden Exportsubventionen ausdrücklich verboten. Des weiteren wird im Artikel 15 des GATT-Vertrages vereinbart, dass das Regelwerk des IWF eingehalten werden muss, das u.a. Währungsmanipulation untersagt (Artikel 4 IWF).

Zusätzlich kritisieren sie, dass der Wechselkurs durch die Verzerrung keine Marktkonditionen wieder spiegelt. Auch seien Unternehmen gänzlich von Währungsänderungsrisiken befreit, da sie durch die Dollarbindung nicht mit Währungsschwankungen rechnen müssten. NAM und die FCA gehen davon aus, dass es nicht nur zu starker Inflation, sondern auch zu einer weiteren asiatischen Währungskrise kommen könnte, wenn China sein Währungsregime nicht ändert. Beide Institutionen fordern daher, dass China seine Währung freigibt.[25]

2.1.1 Ist der Yuan unterbewertet?

Abgesehen von einigen Ausnahmen geht die Mehrzahl der Ökonomen davon aus, dass der Yuan unterbewertet ist. Es besteht jedoch keine Einigkeit darüber, welches Ausmaß die Unterbewertung hat. Das Ausmaß der geforderten Aufwertung der chinesischen Währung schwankt zwischen 5 und 40 Prozent. Während Barry Eichengreen eine Aufwertung des Yuan von 5 bis 10 Prozent für sinnvoll hält, [26] spricht sich Morris Goldstein vom Institute for International Economics für eine Aufwertung von 15 bis 25 Prozent aus. [27] Ernest Preeg von der „Manufacturers Alliance“ und des Hudson Institutes nimmt sogar eine Unterbewertung von 40 Prozent an. Preeg berechnet den Wert, den der Yuan in einem System flexibler Wechselkurse hätte, wenn China keine Dollar akkumulieren würde.[28] Das extreme Ergebnis, dass zu den meist zitiertesten gehört, kann darauf zurückgeführt werden, dass spekulative Kapitalzuflüsse außer acht gelassen werden. Zusätzlich werden in Preegs Analyse Kapitalverkehrskontrollen, die Kapitalabflüsse verhindern, nicht in Betracht gezogen.[29]

2.1.2 Führt eine Freigabe des Yuan zur einer Aufwertung der Währung?

Eine wenig debattierte Frage ist, ob eine Freigabe der chinesischen Währung zwangsläufig zu einer Aufwertung und damit zu einem Rückgang der chinesischen Importe führen würde. Wenn die Freigabe der Währung mit einem Abbau von Kapitalverkehrskontrollen einherginge, könnte es zu starken Kapitalabflüssen kommen, da es aufgrund des maroden Bankensystems für chinesische Anleger attraktiver wäre, ihr Geld aus China abzuziehen und in ausländischen Banken anzulegen. Zusätzlich hängt der derzeitige Aufwertungsdruck teilweise mit spekulativen Kapitalzuflüssen zusammen. Nach einer Freigabe der Währung könnten diese Zuflüsse wegfallen und den Wert des Yuan drücken.[30]

Dies war 1998 in Südostasien der Fall. Hier führte die Währungsfreigabe zu einer dramatischen Abwertung der Währungen. Obwohl sich die wirtschaftlichen Bedingungen der beiden Regionen nur schwer vergleichen lassen, weisen sie doch einigeParallelen auf. Zum einen haben beide Regionen ein schlecht ausgebautes und mangelhaft reguliertes Bankensystem, welches sich durch ein hohes Maß an faulen Krediten auszeichnet. Zum anderen sind die Kapitalmärkte in China und in Südostasien rudimentär ausgebaut. Ein ähnliches Szenario ist somit im Falle Chinas nicht auszuschließen. Dementsprechend ist eine mögliche Abwertung des Yuan als Folge einer Freigabe der Währung nicht von der Hand zu weisen.[31]

2.1.3 Verletzt chinesische Währungspolitik internationales Regelwerk?

NAM und FCA werfen China vor, dass sie mit ihrer Währungspolitik gegen internationales Regelwerk verstoßen. Gary Hufbauer vom Institute for International Economics bezweifelt jedoch, dass Währungsmanipulationen in den Zuständigkeitsbereich der WTO fallen. Auch ist unklar, ob das SCM-Agreement verletzt wird: Hiernach muss eine Subvention eine spezielle und finanzielle Unterstützung einer Regierung darstellen, die der eigenen Wirtschaft zu Gute kommt. Eine Unterbewertung der eigenen Währung stellt jedoch keinen finanziellen Zuschuss dar, sonder vielmehr eine Verschiebung von Ausgaben und Einnahmen.

Hufbauer und Goldstein stimmen jedoch mit NAM und FCA in der Annahme überein, dass China durch seine Währungspolitik IWF-Regelwerk verletzt.[32] Obwohl der IWF die freie Wahl des Währungsregimes erlaubt und ein fester Wechselkurs zwangläufig Interventionen erfordert, legt er ausdrücklich fest, dass der Wechselkurs nicht auf einem verzerrten Niveau gehalten werden soll. In seinem Jahresbericht wies der IWF China ausdrücklich darauf hin, die Bindung des Yuan an den Dollar zu lockern.[33] Trotz des offensichtlichen Verstoßes hält Goldstein es jedoch für sehr unwahrscheinlich, dass der IWF im Falle Chinas intervenieren wird, da er nur in zwei Fällen gegen die Währungspolitik einzelner Länder vorging: in Schweden 1982 und in Südkorea 1987.[34]

2.1.4 Würde eine Aufwertung des Yuan das Handelsdefizit der USA senken?

Das bilaterale Handelsdefizit zwischen den USA und China macht 21 Prozent des weltweiten Handelsdefizits der USA aus und ist bis zum Jahr 2004 auf 162 Milliarden Dollar angestiegen. In der letzten Dekade sind die Importe aus China stark gestiegen und Importe aus anderen asiatischen Ländern fast im gleichen Maße gefallen. Folglich hat sich der Gesamtimport aus asiatischen Ländern wenig verändert. Die divergierende Importentwicklung von Japan und China, veranschaulicht den Sachverhalt (siehe Abb.1). Eine Reduzierung der Importe aus China würde daher nach Ansicht von Stephen Roach, Chefökonom von Morgan Stanley, eine Erhöhung der Importe aus anderen asiatischen Länder zur Folge haben, so dass sich das Handelsdefizit wenig verändern würde.[35]

Quelle: http://www.ita.doc.gov/td/industry/otea/usfth/aggregate/H03T06.html

Ferner wird argumentiert, dass der gegenüber dem US-Dollar unterbewertete Yuan nicht der Motor für den steigenden Handel Chinas ist, da chinesische Exporte aber auch Importe weltweit in den letzten Jahren gewachsen sind. Besonders seit dem WTO-Beitritt weist China steigende Importzahlen und mit den meisten Ländern nur ein geringen Handelsüberschuss oder sogar ein Defizit auf.[36] Ein weiterer Grund, der dagegen spricht, dass der unterbewertete Yuan der Auslöser für die steigenden Importe in die USA ist, ist die Tatsache, dass in den 90iger Jahren die Importe chinesischer Güter in die USA trotz einer Überbewertung des Yuan stark angestiegen sind.

Hufbauer geht davon aus, dass eine Aufwertung des Yuan eine moderate Reduzierung des Handelsdefizits zur Folge haben würde. Grund hierfür ist vor allem die Tatsache, dass andere asiatische Länder auch am Dollar orientiert sind und ihre Währung ebenfalls auf einem überbewerteten Niveau halten, um einem Wettbewerbsnachteil gegenüber China entgegen zu wirken. Unter der Annahme, dass andere asiatische Länder der Aufwertung folgen, schätzt Hufbauer, dass eine Aufwertung des Yuan um 20 Prozent zu einem Nachfragerückgang an asiatischen Importen im Wert von 26 Milliarden Dollar führen würde.[37]

Dem Vorwurf der NAM und FCA, der unterbewertete Yuan hätte einen starken negativen Effekt auf das US-amerikanische Handelsdefizit, ist aus genannten Gründen nur eingeschränkt zuzustimmen. So ist bei Aufwertung des Yuan zwar ein Rückgang des Defizits zu erwarten, da andere Länder ihre Währung auch aufwerten könnten. Sinken die Importe aus China, könnte dies jedoch eine Substitution hin zu anderen asiatischen Importprodukten zur Folge haben.

2.1.5 Wann und wie sollte China seine Währung freigeben?

Der chinesische Yuan ist seit 1995 zu einem Kurs von 8,3 Yuan je Dollar an die US-amerikanische Währung gekoppelt. Dieses System hat Chinas Wachstum im letzen Jahrzehnt unterstützt. Besonders in Entwicklungsländern fördert ein System fester Wechselkurse durch die damit einhergehende Sicherheit Kapitalzuflüsse. Zudem werden Exporte und somit ein exportgetragenes Wachstum begünstigt. Ein flexibler Wechselkurs und weitreichende Kapitalmarktliberalisierung sind langfristig jedoch nötig, um die Entwicklung des Finanzmarktes in China und die Integration in die Weltwirtschaft zu sichern.[38] Das derzeitige Wechselkurssystem erfordert starke Interventionen. So muss die chinesische Zentralbank, wenn ausländisches Kapital nach China fließt, Dollar kaufen und Yuan verkaufen bzw. „Bonds“ ausschreiben, um den Wechselkurs stabil zu halten. Dies führt wiederum zu erhöhter Liquidität im Bankensystem und zu verstärkter Vergabe von Krediten. Um die stark diskutierte Überhitzung der Wirtschaft zu lindern, hat die Regierung eine restriktivere Vergabe von Baugenehmigungen eingeführt. Weiterhin hat die Zentralbank im vergangenem Jahr erstmals den Leitzins erhöht, um den Inflationsdruck zu lindern und einem anhaltenden Investitionsboom entgegen zu wirken. Wenn China zu einem System flexibler Wechselkurse übergehen würde, konnte es durch eine autonome Geldpolitik besser auf Inflation reagieren.

Der Ökonom Barry Eichengreen vertritt die These, dass China seine Währung freigeben und langsam seine Kapitalverkehrkontrollen abbauen sollte, um eine flexiblere Geldpolitik verfolgen zu können. Er rät von einer schrittweisen Aufwertung des Yuan ab, da dies Währungsspekulationen anziehen würde.[39] Der Ökonom Morris Goldstein plädiert hingegen für einen Zwei-Stufen-Plan zur Freigabe des Yuan. Zuerst sollte eine Aufwertung des Yuan von 15 bis 25 Prozent vorgenommen werden, die mit einer Stabilisierung und Reformierung des Finanzsystems einhergehen sollte. Erst in der zweiten Phase seines Planes sollte zu einem System flexibler Wechselkurse übergegangen werden.[40] Der US-amerikanische Notenbankchef Allan Greenspan[41] und der Ökonom Robert Mundell[42] sind hingegen der Ansicht, dass China seine Währung nicht freigeben sollte, da sich bei vollständig flexiblen Wechselkursen (pure float) keine Kapitalverkehrskontrollen aufrechterhalten ließen. Wenn das Finanzsystem liberalisiert werden würde, würde aufgrund des maroden Bankensystems viel inländisches Kapital ins Ausland fließen und das Wirtschaftssystem dadurch destabilisiert werden.

Aus den verschiedenen Positionen geht hervor, dass die Frage ob, wann und wie China sein Währungsregime ändern sollte, ein strittiges Thema ist. Gegen eine sofortige, vollständige Freigabe spricht insbesondere das marode Bankensystem. Die chinesische Regierung sollte Maßnahmen gegen die Vergabe von faulen Krediten intensivieren und das Bakensystem insgesamt stärken. Langfristig wäre ein Übergang zu flexiblen Wechselkursen und Kapitalmarktliberalisierung ratsam, da dies eine autonome Geldpolitik ermöglicht. Die chinesische Regierung sieht eine Freigabe der Währung vor, will sich aber bezüglich des Zeitpunktes nicht festlegen lassen.

[23] Vgl. Daniel Hui, China, the Choice of Exchange Rate Regime, and Capital Account Convertibility, China’s International Economic Relations and Domestic Reforms, April 2003, http://www.heehorse.com/heehorse_content/scribblings/ China%20-%20ERR%20CAC.pdf.
[24] Bush Administration Will Not Investigate China Currency Policy, 09.09.04, http://usinfo.state.gov/eap/Archive/2004/Sep/10-619955.html.
[25] Vgl. FCA (Fair Currency Alliance), Chinese Currency Manipulation, Fact Sheet, 2004, http://www.ssci.org/GovtAffairs/CurrencyFiles/ chinese_curr_manip_fact_sheet.pdf; FCA, China’s Currency is Undervalued: Second Report from the Fair Currency Alliance, 2004, http://www.ssci.org/GovtAffairs/CurrencyFiles/ fca_press_rel_no2.pdf.
[26] Vgl. Barry Eichengreen, Chinese Currency Controversies, CEPR Discussion Paper No. 4375, May 2004.
[27] Vgl. Morris Goldstein, Two Stage Currency Reform for China, in: Asian Wall Street Journal, 12 September 2003.
[28] Vgl. Ernest H. Preeg, Exchange Rate Manipulation to Gain an Unfair Competitive Advantage: The Case Against Japan and China, in: C. Fred Bergstan and John Williamson, (eds.), Dollar Overvaluation and the World Economy, 2003, http://www.iie.com/publications/chapters_ preview/360/13iie3519.pdf.
[29] Hotz-Eakin, a.a.O. (Anm. 5), S. 3.
[30] Brauer, a.a.O. (Anm. 14), S. 5.
[31] Hotz-Eakin, a.a.O. (Anm. 5), S. 3.
[32] Hufbauer, a.a.O. (Anm. 11), S. 4, http://www.iie.com/publications/pb/pb04-5.pdf.
[33] Vgl. Internationaler Währungsfonds, Jahresbericht des Exekutivdirektoriums für das am 30. April 2004 abgelaufene Geschäftsjahr, http://www.imf.org/external/pubs/ft/ar/2004/deu/.
[34] Vgl. Morris Goldstein, Adjusting China’s Exchange Rate Policies, Paper presented at the International Monetary Fund’s seminar on China’s Foreign Exchange System, 26-27 May 2004, http://www.iie.com/publications/wp/2004/wp04-1.pdf.
[35] Stephen Roach, Getting China Right, Statement before the Commission on U.S.–China Economics and Security Review, September 2003, http://www.uscc.gov/hearings/2003hearings/ written_testimonies/03_09_25/roach.htm.
[36] Lau, a.a.O. (Anm. 21), S. 6.
[37] Hufbauer, a.a.O. (Anm. 11), S. 4.
[38] Vgl. Bennett T. McCallum,China’s Exchange Rate and Monetary Policy, Shadow Open Market Committee, 2 May 2004, http://www.somc.rochester.edu/May04/McCallum.pdf; Jian-Guang Shen,China’s Exchange Rate System after WTO Accession: Some Considerations, Bank of Finland Institute for Economies in Transition (BOFIT), No. 17, 2001, http://www.suomenpankki.fi/bofit/eng/ 7online/abs/pdf/bon1701.pdf.
[39] Eichengreen, a.a.O. (Anm. 24), S. 9.
[40] Goldstein, a.a.O. (Anm. 23), S. 10.
[41]Greenspan: Yuan's free floatation could be risky, 4 March 2003, http://www.china-embassy.org/eng/zt/mgryzdzg/t70837.htm.
[42] Robert Mundell Urges to Maintain Stable Yuan, 15 September 2003, http://www.china.org.cn/english/BAT/75063.htm.