Regionale Kooperation in Südasien: Die South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC)

Christian Wagner

in: "Regionale Kooperation in Südasien: Die South Asian Association for Regional Cooperation", Wirtschaftshandbuch Asien-Pazifik 1999/2000, Ostasiatischer Verein e.V. (Bestellinformationen)

Einleitung

Die Region Südasien mit den Staaten Bangladesch, Bhutan, Indien, den Malediven, Nepal, Pakistan und Sri Lanka wurde nur vergleichsweise gering von der Wirtschafts- und Finanzkrise in Südostasien und ihren Auswirkungen getroffen. Ursache hierfür war weniger die robuste Verfassung der südasiatischen Volkswirtschaften als vielmehr ihre vergleichsweise geringe Integration in die Weltwirtschaft und ihre untergeordnete Bedeutung für die internationale Finanzwelt. Dennoch kommt die Region nicht aus den negativen Schlagzeilen. Die Nukleartests von Indien und Pakistan im Mai 1998, der Test von Mittelstreckenraketen im April 1999 und die militärische Eskalation in Kaschmir im Mai/Juni 1999 schreckten potentielle ausländische Investoren ab und förderten das Bild Südasiens als Region chronischer Instabilität.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach der Rolle der 1985 gegründeten South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC). Welche Erfolge konnte sie unter den besonderen Bedingungen Südasiens erzielen, mit welchen Problemen und Defiziten hat die Organisation zu kämpfen? Hierzu soll zunächst auf die Entstehung und den Wandel der SAARC eingegangen werden. Der zweite Teil befaßt sich kurz mit dem Aufbau der Organisation während im dritten Teil die politische und wirtschaftliche Zusammenarbeit betrachtet werden.

1. Die Ausgangsbedingungen: Heterogenität und Asymmetrie

Südasien verfügte über zahlreiche religiöse, kulturelle, historische und sozio-ökonomische Gemeinsamkeiten und Probleme, die als Ausgangspunkt einer regionalen Zusammenarbeit nach der Unabhängigkeit hätten dienen können. Weltreligionen wie Hinduismus, Islam und Buddhismus haben über Jahrhunderte hinweg zumeist friedlich nebeneinander existiert. Mit den Moghulreichen und der britischen Kolonialherrschaft gab es Ansätze einer gemeinsamen politischen Herrschaft, die weite Teile Südasiens umfaßte.[1] Nach der Unabhängigkeit Indiens und Pakistans 1947 und Sri Lankas 1948 standen die Länder vor ähnlichen wirtschaftlichen und sozialen Problemen zur Überwindung der Massenarmut.

Doch vor allem der indisch-pakistanische Konflikt um Kaschmir, der 1947/48 und 1965 zu zwei von bislang drei Kriegen zwischen beiden Staaten führte, und die zahlreichen bilateralen Konflikte zwischen der Indischen Union und ihren Nachbarn standen der Idee einer regionalen Zusammenarbeit entgegen. Die Vorschläge für eine regionale Organisation von Bangladeschs Staatschef Zia-ur Rahman Ende der siebziger Jahre zielten deshalb zunächst darauf ab, ein Gegengewicht der kleineren Staaten gegenüber der Dominanz der Indischen Union zu schaffen. Ab 1981 fanden Gespräche auf Außenministerebene statt und mit der Delhi-Deklaration 1983 wurden die wichtigsten Prinzipien einer künftigen regionalen Zusammenarbeit festgelegt. Mit dem Beschluß der Einstimmigkeit von Entscheidungen und der Ausklammerung bilateraler und strittiger Themen wurde ein Kompromiß gefunden, der es auch Indien und Pakistan trotz gegenseitiger Vorbehalte ermöglichte, an der Organisation teilzunehmen. Im Dezember 1985 gründeten die Staats- und Regierungschefs Südasiens mit ihrem ersten Gipfeltreffen in Dhaka die SAARC.

Mit der SAARC entstand eine Regionalorganisation, die sich durch Asymmetrie und Heterogenität ihrer Mitglieder auszeichnete. Die Einwohnerzahl der Indischen Union liegt mit gegenwärtig fast einer Mrd. Menschen um das Dreifache über der aller Nachbarstaaten, sie umfaßt 72 Prozent der Gesamtfläche Südasiens und ihr Anteil am Gesamtbruttosozialprodukt der Region liegt bei mehr als 75 Prozent. Der heterogene Charakter der SAARC zeigte sich in verschiedenen Bereichen. Den Demokratien in Indien und Sri Lanka standen autoritäre Regime in Bhutan, Bangladesch, den Malediven, Nepal und Pakistan gegenüber. Außenpolitisch hatten die bilateralen Konflikte divergierende Sicherheitsinteressen und Allianzen zur Folge gehabt. Während Pakistan eng mit den USA und China zusammenarbeitete, verfügte Indien über enge wirtschaftliche und politische Verbindungen zur Sowjetunion. Aufgrund ihrer Schwäche gegenüber dem übermächtigen Nachbarn Indien versuchten die kleineren Staaten auftretende Konflikte zum Mißfallen Indiens zu internationalisieren. Während Indien bis Anfang der neunziger Jahre an seinem staatlich gelenkten Wirtschaftssystem (mixed economy) festhielt, verfolgten Bangladesch, Nepal, Pakistan und Sri Lanka eine eher markt- und exportorientierte Wirtschaftspolitik. Indien hatte nach dem Trauma der Teilung ein weitgehend säkulares Staatswesen errichtet. Pakistan versuchte bis zur Unabhängigkeit Bangladeschs 1971 die Religion zur Grundlage einer gemeinsamen Identität des geographisch geteilten Landes zu machen. Sri Lanka und Bangladesch waren nach ihrer Unabhängigkeit zunächst ebenfalls säkulare Staaten, doch religiöser Nationalismus führte dazu, daß 1972 in Sri Lanka der Buddhismus und 1977 in Bangladesch der Islam in die Verfassungen aufgenommen wurde.[2]

Die internationalen Veränderungen, die mit dem Ende des Ost-West-Konflikts und dem Zerfall der Sowjetunion einhergingen, machten sich auch in Südasien bemerkbar und bewirkten eine teilweise Verringerung der Heterogenität. Nach dem zweiten Übergang zur Demokratie in Pakistan (1988), Nepal und Bangladesch (1990/1991) hatten sich in den größten Staaten formal demokratische Regime etabliert. Mit der Liberalisierung in Indien nach 1991 hatten fast alle Regierungen eine Wirtschaftspolitik eingeleitet, die auf marktwirtschaftliche Reformen und Weltmarktintegration abzielte. Die SAARC-Staaten verfügten somit seit Anfang der neunziger Jahre über mehr politische und wirtschaftliche Gemeinsamkeiten als bei ihrer Gründung, was sich besonders im Bereich wirtschaftliche Zusammenarbeit positiv auf die Entwicklung der SAARC auswirkte.

 2. Aufbau und Struktur der SAARC

Die Organisation der SAARC besteht im wesentlichen aus vier Ebenen. Die jährlichen stattfindenden Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs gelten als höchstes Entscheidungsgremium, das die allgemeinen Richtlinien der Kooperation festlegt. Darunter befindet sich der Rat der Außenminister, der als wichtigstes politisches Gremium der SAARC fungiert. Hier werden die Richtlinien ausgehandelt und konkretisiert, die auf den Gipfeltreffen offiziell verabschiedet werden. Auf der dritten Ebene befindet sich ein ständiger Ausschuß hoher Beamter, der die Aktivitäten der technischen Ausschüsse koordiniert, die für das Integrated Programme of Action (IPA) u.a. in den Bereichen Landwirtschaft, Bekämpfung des Drogenmißbrauchs, Bildung und Erziehung, Gesundheit, Meteorologie, Postverkehr, Ländliche Entwicklung, Wissenschaft und Technologie, Sport, Kunst und Kultur, Telekommunikation, Tourismus, Transport, Frauen zuständig sind.

1987 wurde in Kathmandu das SAARC-Sekretariat unter der Leitung eines Generalsekretärs eingerichtet, der jedoch keine eigenständige Entscheidungsbefugnis hat. Darüber hinaus wurden gemeinsame Einrichtungen, u.a. das SAARC Agricultural Information Centre (SAIC)in Bangladesch, das SAARC Tuberculosis Centre (STC) in Nepal, sowie das SAARC Documentation Centre (SDC) in Indien, geschaffen. Neben dieser offiziellen Hierarchie gibt es eine Reihe von Kommissionen (u.a. Commission on Economic Cooperation, CEC), Arbeitsgruppen (Coalition for Action on South Asian Cooperation, CASAC), regionalen Think Tanks (Regional Centre for Strategic Studies, RCSS) sowie intergovernementalen (Association of SAARC Speakers and Parliamentarians) und transnationalen Gruppierungen (SAARC Chamber of Commerce and Industry, SCCI), die ebenfalls bestrebt sind, die Entwicklung der SAARC zu fördern. Die enge Verzahnung dieser Gruppen und Institutionen mit den politisch-administrativen Strukturen ihrer Länder ermöglicht, vermittelt durch Konferenzen, Tagungen und gemeinsam erarbeiteten Politikempfehlungen, ein Einspeisen von neuen Initiativen in den SAARC-Prozeß.[3] Damit hat sich mittlerweile auch in Südasien ein Netzwerk an inter-personalen Kontakten auf verschiedensten Ebenen etabliert, wenngleich dieses noch nicht die Engmaschigkeit aufweist, die in der ASEAN zu beobachten ist.[4] Gerade die Stärkung solcher Gruppen verdient besonderes Augenmerk, denn dadurch entstehen innenpolitische Interessengruppen, die im außenpolitischen Entscheidungsprozeß langfristig ein wichtiges Gegenstück zu den hardliner im Militär und der Bürokratie sowie gegenüber religiösen und nationalistischen Parteien bilden können.

Vor dem Hintergrund des indisch-pakistanischen Dauerkonflikts und der zahllosen Spannungen zwischen Indien und seinen Nachbarn verwundert es nicht, daß die Erfolge der SAARC eher bescheiden blieben. Die zahlreichen Konferenzen, Seminare und Resolutionen riefen nicht nur von Außenstehenden sondern auch von Beteiligten die Kritik hervor, 'reports not results' zu produzieren. Ursache hierfür waren im wesentlichen die Spannungen zwischen Indien und seinen Nachbarn, vor allem mit Pakistan. Doch trotz der ungünstigen Ausgangssituation zeigten sich im politischen Bereich und nach 1991 auch im wirtschaftlichen Bereich einige bemerkenswerte Entwicklungen.

3. Kooperationsfelder

3.1. Politische Zusammenarbeit

Obwohl die Charta explizit strittige Themen ausklammert, hat sich im Rahmen der SAARC eine nicht zu vernachlässigende politische Kooperation etabliert. Die bis 1998 insgesamt zehn Gipfeltreffen boten den Staats- und Regierungschefs die Möglichkeit zu informellen Begegnungen, bei denen bilaterale Probleme auf höchster politischer Ebene erörtert werden konnten. So brachte der SAARC-Gipfel 1988 in Islamabad das erste Zusammentreffen zwischen dem indischen Premierminister Rajiv Gandhi und der neuen pakistanischen Premierministerin Benazir Bhutto, dem mehr Aufmerksamkeit zuteil wurde als dem offiziellen Programm. Ein Erfolg dieser Gespräche war die Unterzeichnung einer Nichtangriffsvereinbarung der nuklearen Einrichtungen im Kriegsfall. Bei den Gipfeltreffen in Malé 1990 kam es zum ersten Zusammentreffen der neuen Regierungschefs Chandra Shekhar (Indien) und Nawaz Sharif (Pakistan), beim Gipfeltreffen in Colombo 1991 wurden intensive Gespräche zwischen Indien und Pakistan über die Lage in Kaschmir geführt. Das Gipfeltreffen in Malé 1997 ermöglichte die erste Begegnung der neu ins Amt gewählten Premierminister Indiens und Pakistans, I.K.Gujral und Nawaz Sharif. Im Abschlußkommunique wurde zudem erstmals die Bedeutung vertrauensbildender Maßnahmen und informeller politischer Konsultationen für die gut nachbarschaftlichen Beziehungen in der Region anerkannt.[5]

Der zehnte Gipfel in Colombo im Juli 1998 stand ganz im Zeichen der indisch-pakistanischen Nukleartests. Das mit Spannung und Hoffnung erwartete direkte Zusammentreffen von Vajpayee und Sharif brachte jedoch keine Annäherung der Standpunkte.[6] Es wurde erneut deutlich, daß entscheidende Verbesserungen in der regionalen Zusammenarbeit nicht ohne eine politische Annäherung der beiden Kontrahenten erzielt werden können. In Colombo wurden auch die unterschiedlichen Perspektiven hinsichtlich der Rolle der SAARC in diesem Prozeß offenbar. Während Pakistan darauf drängte, die politischen Probleme in die SAARC miteinzubeziehen, bestand Indien strikt auf dem 'unpolitischen' Geist der Charta, der bilaterale Probleme ausklammert. Die anderen Staaten hatten bereits früher auf die Einbeziehung solcher Themen gedrängt, doch ist es fraglich, ob eine solche 'Politisierung' der SAARC, die den nationalen Interessen einzelner Staaten widerspricht, eine wirkliche Verbesserung der Zusammenarbeit mit sich bringt.

Trotz der weiterhin vorhandenen bilateralen Spannungen in Südasien kann konstatiert werden, daß mit der SAARC zumindest ein erstes regionales Gespächsforum entstanden ist, daß den Staats- und Regierungschefs jenseits innenpolitischer Sachzwänge einen direkten Austausch über bilaterale Probleme ermöglicht. Obwohl die politische Kooperation von der Charta ausgenommen wurde, ist gerade die Funktion der SAARC als Gesprächsforum der vielleicht wichtigste Erfolg der regionalen Zusammenarbeit.[7]

Die weiterhin bestehenden unterschiedlichen außen- und wirtschaftspolitischen Interessen verhindern bislang auch ein gemeinsames Auftreten gegenüber Organisationen wie der Europäischen Union (EU) und der World Trade Organization (WTO). Alle Staaten Südasiens weisen gegenüber der EU ein Handelsbilanzdefizit aus, doch ist hieraus noch kein gemeinsames Vorgehen erwachsen. Seit 1993 gibt es Ansätze einer Zusammenarbeit zwischen der SAARC und der EU, die aber noch weit von dem regelmäßigen Dialog wie dem, der zwischen der Association of South-East Asian Nations (ASEAN) und der EU geführt wird, entfernt ist.[8]

Auch gegenüber der WTO gibt es aufgrund unterschiedlicher handelspolitischer Interessen keine gemeinsame Haltung der SAARC-Staaten. Hier ergeben sich auch innerhalb der SAARC unterschiedliche Koalitionen, da Indien und Pakistan gemeinsame Interessen vertreten, wohingegen Bangladesch in der Frage der Textilquoten längere Übergangszeiten fordert. Angesichts der Probleme, die viele Staaten mit internationalen Patentrechten haben, hat sich die SAARC darauf verständigt ein SAARC Intellectual Property Rights Forum einzurichten, um eine gemeinsame Linie zu finden.[9]

3.2. Wirtschaftliche Zusammenarbeit

Einer der wichtigsten Anreize für regionale Kooperation ist die wirtschaftliche Zusammenarbeit und die daraus entstehenden Wachstumsimpulse für die einzelnen Volkswirtschaften. Als Vorbild wird hierbei immer wieder die EU herangezogen, deren intraregionaler Handelsaustausch bis zu 70 Prozent beträgt. Dem steht ein intraregionaler Handel in Südasien gegenüber, der lediglich bei drei bis vier Prozent liegt und dessen Anteil am Außenhandel in den achtziger Jahren sogar rückläufig war. Mit Ausnahme von Ländern wie Bhutan und Nepal, die aufgrund ihrer geographischen Lage einen Großteil ihres Außenhandels über Indien abwickeln müssen, ist die Bedeutung der benachbarten Volkswirtschaften vor allem für die drei größten Staaten Indien, Pakistan und Bangladesch sehr begrenzt. 1992 lagen der Anteil der Importe aus den SAARC-Staaten für Indien unter ein Prozent seiner Gesamtimporte. Für Pakistan betrug der Anteil 1,5 Prozent, für Bangladesch 9,7 Prozent. Der Anteil der Exporte in die SAARC-Region betrug für Indien lediglich 3 Prozent seiner Gesamtexporte, für Pakistan 4,9 Prozent und für Bangladesch 2,2 Prozent. Selbst für Sri Lanka, das seit 1977 eine exportorientierte Wirtschaftspolitik verfolgt, blieben die Nachbarn ökonomisch ohne Bedeutung. Zwar stieg der Anteil der Importe aus der Region von 6,5 Prozent (1980) auf 9,5 Prozent (1992) der Gesamteinfuhren, doch fielen im selben Zeitraum die Ausfuhren in die SAARC-Staaten von 7,1 Prozent auf nur noch 1,9 Prozent der Gesamtexporte.[10]

Neben den genannten politischen Problemen liegt ein weiteres Hindernis für eine engere wirtschaftliche Kooperation in der fehlenden Komplementarität der beteiligten Volkswirtschaften, die bei wichtigen Exportgütern wie Tee, Jute, Textilien als Konkurrenten auf dem Weltmarkt auftreten. Darüber hinaus gibt es eine Reihe nicht-tarifärer Handelshindernisse, einen ausgeprägten Schmuggel und infrastrukturelle Probleme, die einer Ausweitung des Handels im Wege stehen. So verfügen die beiden größten Volkswirtschaften Indien und Pakistan lediglich über einen einzigen gemeinsamen Grenzübergang.[11] Da Indien mit allen Staaten, außer Pakistan, eine positive Handelsbilanz aufweist, gibt es immer wieder Befürchtungen eines 'ökonomischen Imperialismus', da Indien aufgrund seiner ökonomischen Stärke überproportional Vorteile aus der Zusammenarbeit ziehen könnte.[12]

Trotz der Probleme und Vorbehalte wurde 1991 die Commission on Economic Cooperation (CEC) eingerichtet. Neben dem Drängen Sri Lankas waren die neuen außenpolitischen Prioritäten Indiens für diesen Politikwechsel verantwortlich. Zur Unterstützung der Liberalisierung im Innern räumte die indische Regierung wirtschaftlichen Fragen in der Außenpolitik jetzt ein deutlich größeres Gewicht ein.[13] Zum Abbau der Zoll- und Handelsschranken wurde im April 1993 das SAARC Preferential Trade Arrangement (SAPTA) unterzeichnet, das im Dezember 1995, rechtzeitig zum zehnten Jahrestag der SAARC, ratifiziert wurde.[14] In weiteren Verhandlungsrunden wurden seitdem für über 2000 Produkte Zollsenkungen vereinbart. Auf Initiative des indischen Premierministers Gujral wurde beim Gipfel in Malé 1997 die ursprünglich für das Jahr 2005 anvisierte SAARC Free Trade Area (SAFTA) auf das Jahr 2001 vorgezogen. Im Sommer 1998 verkündete Indien anläßlich des SAARC-Gipfels in Colombo einseitige Handelserleichterungen für Waren aus den SAARC-Staaten und im Dezember 1998 unterzeichneten Indien und Sri Lanka ein Freihandelsabkommen.

Diese Anstrengungen verdeutlichen den hohen Stellenwert, den der Ausbau und die Intensivierung der wirtschaftliche Beziehungen mittlerweile in der SAARC genießen. SAPTA mag ökonomisch keine großen Akzente setzen, denn aufgrund der Handelsströme und der Produktpalette werden die OECD-Staaten sowie die Ökonomien Ost- und Südostasiens weiterhin die wichtigsten Handelspartner der Staaten Südasiens sein. Aber das Abkommen hat eine große symbolische Bedeutung, denn erstmals konnten sich alle Staaten trotz nationaler Widerstände, wie im Falle Pakistans, auf ein gemeinsames Wirtschaftsabkommen einigen. 1997 vereinbarten Bangladesch, Bhutan, Indien und Nepal eine stärkere subregionale Zusammenarbeit, um z.B. Probleme bei der Wasserregulierung, Energie und Infrastruktur auf einer unterhalb der SAARC angelegten Ebene anzugehen. Abzuwarten bleibt, inwieweit dieses Vorhaben in den bestehenden SAARC Rahmen eingebettet und die Zusammenarbeit durch gemeinsame Projekte intensiviert werden kann, oder ob sich hieraus neue Institutionen entwickeln.

4. Perspektiven

Regionale Kooperation kann nur so erfolgreich sein, wie es die Interessen der an ihr beteiligten Staaten erlauben. Eine sinnvolle Bewertung der SAARC ist deshalb nur möglich, wenn die Ausgangsbedingungen Südasiens, vor allem der indisch-pakistanische Konflikt, die Asymmetrie Indiens sowie die divergierenden außen- und sicherheitspolitischen Interessen der Mitglieder, berücksichtigt werden. Wo die ASEAN-Staaten gemeinsame sicherheitspolitische Interessen zur Grundlage ihrer Zusammenarbeit machen konnten, fehlte eine solche Klammer in Südasien.

Die Entwicklung der SAARC wird im wesentlichen durch den indisch-pakistanischen Konflikt blockiert. Indiens hegemonialer Anspruch gegenüber seinen Nachbarn lähmte lange Zeit die regionale Zusammenarbeit. Nachdem Indien im Zuge seiner außenpolitischen Neuorientierung wirtschaftlichen Fragen oberste Priorität einräumte, sind es nun eher die Forderungen Pakistans, zuerst das core issue, d.h. Kaschmir, zu lösen, bevor die Kooperation vertieft werden könne, die den Kooperationsprozeß nicht recht vorankommen lassen. Mit Blick auf die ASEAN und die zahlreichen bilateralen Konflikte ihrer Mitglieder zeigt sich, daß regionale Konflikte Kooperation nicht zwangsläufig behindern müssen und daß Kooperation nicht automatisch solche Konflikte beilegt. Mit dieser Strategie wäre auch die ASEAN wohl kaum über die Bangkok-Deklaration von 1967 hinaus gekommen.

Vor diesem Hintergrund sollten trotz aller Mängel und Probleme die Erfolge der SAARC nicht zu gering eingeschätzt werden. Sie schafft auf politischer Ebene ein regionales Gesprächsforum und läßt zugleich die transnationalen Netzwerke entstehen, die langfristig jene nationalen Interessengruppen fördern, die außenpolitisch einer Politik der Kooperation den Vorzug vor einer Politik der Konfrontation geben. Regionale Kooperation war schon immer ein langwieriger Prozeß, selbst unter den vergleichsweise günstigen Bedingungen in Europa und Südostasien. Es ist nicht zu erwarten, daß er unter den ungünstigen Bedingungen Südasiens schneller voranschreiten wird.

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