Terrorismus und Außenpolitik: Afghanistan, Kaschmir und die Folgen für die Außenpolitik Indiens und Pakistans

Christian Wagner

Der Artikel erscheint mit freundlicher Genehmigung des Institut für Asienkunde, Hamburg, Indien-Jahrbuch 2002
Der Beitrag behandelt die Ereignisse bis Ende März 2002.

Die Anschläge vom 11. September 2001 in den USA, die nachfolgende Militärintervention der internationalen Allianz gegen den Terrorismus in Afghanistan, die Anschläge auf das Landesparlament in Srinagar im indischen Jammu und Kaschmir (J&K) am 1. Oktober und auf das indische Parlament am 13. Dezember 2001 sowie der nachfolgende Truppenaufmarsch und die militärischen Drohgebärden zwischen Indien und Pakistan zum Jahreswechsel 2002 haben das Krisenpotenzial der Region Südasien erneut deutlich werden lassen. Neben Afghanistan rückte damit der Konflikt zwischen Indien und Pakistan um die Zugehörigkeit Kaschmirs, der seit 1947 das bilaterale Verhältnis zwischen beiden Staaten prägt, ins Zentrum der Weltöffentlichkeit. Mit den internationalen Veränderungen nach dem 11. September 2001 stellt sich die Frage, inwieweit diese Ereignisse Einfluss auf die Außenpolitik Indiens und Pakistans gehabt haben. Hierzu soll zunächst das wechselvolle Verhältnis zwischen Außenpolitik und Terrorismus in beiden Staaten aufgezeigt werden. Anschließend gilt es, die unterschiedliche Bedeutung des Kaschmirkonflikts für Indien und Pakistan auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene herauszuarbeiten. Vor diesem Hintergrund sollen die innen- und außenpolitischen Veränderungen nach dem 11. September und dem 13. Dezember 2001 erörtert werden.

1 Terrorismus und Außenpolitik in Südasien

Mit den Begriffen "Terrorismus" und "Außenpolitik" lassen sich gemeinhin zwei Sphären unterscheiden. "Außenpolitik" steht für die Dominanz des Staates als Akteur und dessen Gewaltmonopol. Demgegenüber impliziert der Begriff "Terrorismus" zumeist nichtstaatliche, oft transnational organisierte Akteure und nichtlegitime Formen der Gewaltanwendung zur Durchsetzung politischer Ziele. Terrorismus ist als "Kommunikationsstrategie"[1] und als "Theater"[2] beschrieben worden. Doch die unterschiedlichen gewaltsamen Aktionen entziehen sich einer Definition, die als kleinsten gemeinsamen Nenner die Elemente "Gewalt, Zwang" und "politisch" zu beihalten scheint. Dass politische Perspektiven und weniger analytische Kriterien die Auseinandersetzung mit dem Phänomen Terrorismus bestimmen, kommt in der vielzitierten Redewendung "One man's freedom fighter is another man's terrorist" zum Ausdruck.

Neben den spektakulären Anschlägen von Einzeltätern oder kleinen Gruppen zur Durchsetzung politischer Ziele lässt sich seit vielen Jahren auch das Phänomen des Staatsterrorismus beobachten. Hierbei versuchen Staaten durch die Unterstützung terroristischer Gruppen, andere Staaten zu destabilisieren.[3] Als Beispiele hierfür werden seit vielen Jahren Länder wie Kuba, Iran, Irak, Libyen, Nordkorea, Sudan und Syrien genannt, die seit Jahren von den USA solcher Aktivitäten verdächtigt und mit entsprechenden Sanktionen belegt werden.[4]

Aber auch in Südasien und besonders in den indisch-pakistanischen Beziehungen ist die Trennlinie zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren sowie zwischen legitimer und nichtlegitimer Gewalt zur Unterscheidung von staatlicher Herrschaft und terroristischen Aktivitäten sehr durchlässig. Eine Reihe von Beispielen zeigt, dass die Unterstützung terroristischer Gruppen für beide Regierungen wiederholt die Fortsetzung von Außenpolitik mit anderen Mitteln darstellte.

Am deutlichsten wurde diese Politik von Pakistan gegenüber Indien in der Kaschmirfrage praktiziert. Bereits beim ersten Eindringen von Stammeskriegern nach Kaschmir im Herbst 1947, der den Beitritt des bis dahin unabhängigen Königreichs zur Indischen Union zur Folge hatte und den ersten indisch-pakistanischen Krieg auslöste, sollen pakistanische Offiziere beteiligt gewesen sein. Politische Motive für diese Unterstützung waren der geplante Sturz des dortigen Königshauses und der Anschluss Kaschmirs an Pakistan.[5] Dem zweiten indisch-pakistanischen Krieg im September 1965 ging eine ähnliche Operation voraus, als einen Monat zuvor Guerillakämpfer in den indischen Teil Jammu und Kaschmir (J&K) eindrangen, um dort einen Aufstand der Bevölkerung gegen Indien zu provozieren. Andere separatistische Bewegungen in Indien, wie z.B. die in den achtziger Jahren für einen eigenen Staat kämpfenden militanten Sikh-Gruppen im Punjab sollen ebenfalls umfangreiche Unterstützung durch Pakistan erhalten haben. Des weiteren beschuldigte Indien den pakistanischen Gemeindienst Inter-Service Intelligence (ISI), an den Anschlägen in Bombay beteiligt gewesen zu sein, denen 1993 etwa 300 Menschen zum Opfer fielen.

In Kaschmir setzte die pakistanische Militärführung nach 1989 darauf, verschiedene militante Gruppierungen militärisch, logistisch, wirtschaftlich und politisch in ihrem Kampf gegen Indien zu unterstützen.[6] Die oft fließende Trennlinie zwischen militanten Gruppen und Truppenteilen der pakistanischen Armee wurde während der Kargil-Krise vom Sommer 1999 offenbar. Die in die Region Kargil eindringenden muslimischen Freischärler rekrutierten sich z.T. aus Verbänden der pakistanischen Armee, wie die anschließende Untersuchung der indischen Regierung zu den Ereignissen deutlich machte.[7]

Allerdings hat auch die indische Regierung wiederholt militante, d.h. terroristische Gruppen in Nachbarstaaten unterstützt, um außenpolitische Ziele durchzusetzen. So fand die ostpakistanische Awami-Liga in ihrem seit März 1971 bewaffneten Kampf gegen die westpakistanische Armee weit reichende politische, wirtschaftliche und militärische Unterstützung in Indien.[8] Während man sich im Falle Ostpakistans noch über die unterschiedliche Legitimität der beteiligten Akteure streiten kann – schließlich hatte die Awami-Liga 1970 die ersten Parlamentswahlen gewonnen, war aber von der westpakistanischen Elite bei der Regierungsbildung ausgeschlossen worden –, lässt die indische Unterstützung für tamilische Guerillagruppen in Sri Lanka in dieser Hinsicht wenig Interpretationsspielraum zu. Der indische Geheimdienst Research and Analysis Wing (RAW) bildete Anfang der achtziger Jahre verschiedene militante tamilische Gruppen aus, die für einen unabhängigen tamilischen Staat gegen die demokratisch gewählte Regierung Sri Lankas kämpften.[9] Die pakistanische Regierung beschuldigte den RAW, 1993 an Anschlägen im Sindh, Punjab und in Islamabad beteiligt gewesen zu sein.[10]

Diese lange und unheilvolle Verquickung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren sowie zwischen legitimer und nichtlegitimer Gewalt zur Durchsetzung politischer Ziele erklärt die bis in die Gegenwart anhaltenden, wechselseitigen Vorwürfe des Staatsterrorismus zwischen Indien und Pakistan. Während Indien damit die auch von pakistanischen Quellen ausführlich dokumentierte Unterstützung Pakistans für militante Gruppen im indischen Jammu und Kaschmir geißelt, verurteilt Pakistan damit die Übergriffe indischer Sicherheitskräfte auf die muslimische Zivilbevölkerung. Nach dem 11. September 2001 bemühten beide Seiten wiederholt diese Rhetorik, um dadurch ihre Gemeinsamkeiten mit der internationalen Allianz gegen den Terrorismus hervorzuheben und die internationale Staatengemeinschaft für ihre Position in der Kaschmirfrage zu gewinnen.

Im Hinblick auf die Frage, inwieweit die Ereignisse nach dem 11. September Einfluss auf die Außenpolitik beider Staaten hatten, sollen im Folgenden mit Kaschmir der zentrale Konfliktherd im indisch-pakistanischen Verhältnis und die unterschiedliche Bedeutung des Konflikts auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene für beide Staaten betrachtet werden.

2 Der Stellenwert Kaschmirs für Indien und Pakistan

Die Komplexität des Kaschmirkonflikts lässt sich wie folgt umschreiben: "The problem of Kashmir is ethnic, democratic, communal, secular, federal, strategic, international and South Asian regional, all rolled into one."[11] Diese Aufzählung zeigt, dass der Konflikt viele Bereiche in beiden Ländern berührt, dass er aber nicht mit ökonomischen Interessen Indiens und Pakistans an der Region verbunden ist. Im Kern schwelt der Streit um die Frage, inwieweit der Beitritt Kaschmirs zur Indischen Union im Oktober 1947 rechtskräftig war oder nicht. Während Indien auf der Rechtmäßigkeit des Beitritts durch König Hari Singh beharrt, fordert Pakistan die Durchführung eines Referendums, wie es in verschiedenen Resolutionen der Vereinten Nationen (VN) 1948/49 festgelegt wurde. Kaschmir gilt demzufolge als disputed territory, und die von Pakistan kontrollierten Teile zählen offiziell nicht zum pakistanischen Staatsgebiet. Zusätzlich kompliziert wird die rechtliche Situation zwischen beiden Staaten durch den Vertrag von Simla, in dem sich beide Staaten 1972 verpflichteten, offene Fragen nur bilateral, ohne die Einbeziehung Dritter, beizulegen. Indien beharrt auf diesem Vertrag und strebt deshalb bilaterale Verhandlungen an, während Pakistan immer wieder versucht, den Konflikt durch die Einbeziehung dritter Staaten oder internationaler Organisationen zu internationalisieren.[12]

Neben dieser strittigen Rechtslage gibt es eine Reihe weiterer Akteure, deren Interessen bei einer möglichen Konfliktlösung berücksichtigt werden müssen. Erstens hält die Volksrepublik China seit den fünfziger Jahren Teile des früheren Fürstenstaates besetzt, die für China im Hinblick auf eine ganzjährig nutzbare Landverbindung nach Tibet von größter strategischer Bedeutung sind. 1963 trat Pakistan Gebiete des von ihm kontrollierten Teils Kaschmirs an China ab, auf die Indien ebenfalls weiterhin Anspruch erhebt. Kaschmir ist damit das einzige Gebiet, auf das drei Nuklearmächte territoriale Ansprüche erheben, selbst wenn die VR China keine aktive Rolle in dem Konflikt spielt. Zweitens gibt es mit dem nur von Pakistan anerkannten Staat Azad Kaschmir, der nach dem ersten Krieg 1947/48 gegründet wurde, einen weiteren, semistaatlichen Akteur. Drittens gibt es mittlerweile sowohl im indischen J&K als auch in den pakistanischen Northern Areas Gruppierungen, die für die staatliche Unabhängigkeit des früheren Fürstenstaates eintreten und den Anschluss sowohl an Indien als auch an Pakistan ablehnen.

2.1 Die nationale Ebene: Symbolkraft und Integration

Auf nationaler Ebene stellt sich die Frage nach der Symbolkraft des Konflikts sowie der Integration der Landesteile in das jeweilige Staatswesen. Die Intensität des Kaschmirkonflikts ist vielfach mit dem Symbolgehalt der Region erläutert worden. Kaschmir gilt in Indien und Pakistan als Synonym für die Staatsidee, die bei der Unabhängigkeit und Teilung 1947 in beiden Ländern Pate stand. In Indien steht Kaschmir als Symbol für die säkulare Staatsidee von Nehru und Gandhi, mit der Unabhängigkeit 1947 einen Vielvölkerstaat zu gründen, der allen Religionen des Subkontinents eine Heimat bieten sollte. Nicht die religiöse Aufspaltung, sondern die säkulare Trennung von Staat und Religion sollte die Grundlage der Indischen Union bilden. Das Königreich Kaschmir, in dem ein Hinduherrscher über eine muslimische Bevölkerungsmehrheit herrschte, galt deshalb als Gegenpol zu den Vorstellungen der Muslimliga, Britisch-Indien auf der Grundlage der Religionszugehörigkeit zu trennen. Die Attraktivität des säkularen Staatsmodells zeigte sich auch darin, dass bereits bei der Teilung 1947 viele Muslime in Indien blieben, wo sie heute mit ca. 12 Prozent der Bevölkerung die größte Minderheit bilden.

In Pakistan steht Kaschmir ebenfalls als Symbol für die Vollendung der Vorstellungen von Staatsgründer Jinnah, einen eigenen Staat für die Muslime des Subkontinents zu errichten. Der 1947 gegründete und in einen West- und einen Ostteil gespaltene Staat Pakistan war nicht in der Lage, die religiösen Gemeinsamkeiten mit den ethnischen Differenzen zwischen den Landesteilen zu versöhnen. Der Bürgerkrieg 1971 und die nachfolgende militärische Intervention Indiens zugunsten der ostpakistanischen Guerillas führten im Dezember 1971 zur Unabhängigkeit Ostpakistans und zur Entstehung Bangladeschs. Obwohl damit Jinnahs Traum von einem Staat für die Muslime Südasiens an den innerpakistanischen Widersprüchen zerbrochen war, haben die nachfolgenden zivilen und autoritären Regierungen an der Forderung nach einem Referendum in Kaschmir festgehalten. Die große politische und wirtschaftliche Unterstützung für Kaschmir in Pakistan, die z.B. mit dem alljährlich am 5. Februar stattfindenden Kaschmir-Day demonstriert wird, und die nahezu einhellige Berichterstattung der Presse zu dem Thema erlauben den Rückschluss, dass Kaschmir heute neben dem Islam einen zentralen Bestandteil der nationalen Identität Pakistans darstellt.[13] Dies wird durch das Militär gefördert, denn der Verweis auf die ungelöste Kaschmirfrage sowie die damit verbundene potenzielle Bedrohung durch Indien und die Furcht vor einem zweiten "1971" dienen den Streitkräften als Rechtfertigung, jedes Jahr 30 bis 40 Prozent der Regierungsausgaben zu beanspruchen.

Das Argument der Symbolhaftigkeit Kaschmirs sowohl für Indien als auch für Pakistan darf aber nicht überbewertet werden. Die Intensität des Konflikts war in den siebziger und achtziger Jahren deutlich geringer und eskalierte erst Ende der achtziger Jahre. Die gefälschten Landtagswahlen im indischen J&K 1987 förderten die Unzufriedenheit muslimischer Oppositionsgruppen, doch erst die Einschleusung ehemaliger afghanischer Mujahedin durch den pakistanischen Geheimdienst ISI nach J&K hat, ebenso wie die Übergriffe der indischen Sicherheitskräfte auf die Zivilbevölkerung, in den neunziger Jahren zu einer beispiellosen Eskalation der Gewalt geführt. Schätzungen zufolge stieg die Zahl der Opfer von 31 im Jahr 1988 auf 3.288 im Jahr 2000, wobei Vertreibungen und Menschenrechtsverletzungen nicht berücksichtigt sind.[14]

Der zweite Punkt betrifft die Frage der Integration des jetzt weitgehend von Indien und Pakistan de facto kontrollierten Fürstenstaates. Durch seinen späteren Beitritt zur Union erhielt J&K einen besonderen Verfassungsrang in Indien. Diese u.a. in Artikel 370 der Verfassung festgelegten Privilegien waren immer wieder Streitpunkte zwischen der Zentralregierung in New Delhi und der Landesregierung in Srinagar. Aber auch die Sonderregelungen für Kaschmir, wie z.B. das Verbot für indische Staatsbürger aus anderen Bundesstaaten, dort sog. immovable property zu erwerben, oder das Privileg, dass J&K im Gegensatz zu allen anderen Bundesstaaten eine eigene Flagge besitzt, lösten Kontroversen aus. So forderten hindunationalistische Parteien deren Abschaffung und die Eingliederung von J&K als gleichrangiger Bundesstaat in die Union. Da die indischen Regierungen die Resolutionen der VN bezüglich Kaschmir ablehnen, wurde bis heute kein Referendum über die Zugehörigkeit des Gebietes durchgeführt, obwohl dies ursprünglich von Nehru vorgeschlagen worden war. Stattdessen sollten Gremien wie die verfassunggebende Versammlung oder Wahlen zum Landesparlament eine demokratische Legitimation herstellen und wurden von indischer Seite als Ersatz für ein Referendum gesehen.[15] Allerdings haben weit verbreitete Korruption, Vetternwirtschaft und Wahlfälschungen bislang eine demokratische Entwicklung der Region verhindert.[16]

Deutlich schwieriger ist die Frage nach dem Status quo für den von Pakistan kontrollierten Teil Kaschmirs zu beantworten. Während im südwestlichen Teil Kaschmirs der formal unabhängige Staat Azad Kaschmir als Puffer zwischen Indien und Pakistan entstanden ist, wird das übrige Gebiet, die so genannten Northern Areas, von Pakistan aus verwaltet. Durch die strategisch wichtige Lage der Region an der Grenze zu Indien und China hatten die Northern Areas lange einen Sonderstatus, der ihnen die Rechte anderer Provinzen vorenthielt. Mittlerweile wurden auch in den Northern Areas Organisationen wie die All Parties National Alliance (APNA) gegründet, die mehr Rechte von der Zentralregierung fordern. Die Entscheidung des Obersten Gerichtshofs in Pakistan vom Mai 1999, der Region ähnliche Rechte wie den anderen Provinzen zu gewähren, zeigte, dass das Gebiet stärker in den pakistanischen Staat integriert werden sollte. Allerdings gibt es wie im indischen J&K auch dort Gruppierungen, die einen Beitritt zu Pakistan ablehnen und statt dessen die Unabhängigkeit z.T. unter Einbeziehung von J&K fordern.[17] Damit zeigt sich auf beiden Seiten Kaschmirs eine ähnliche Entwicklung, wobei aber weder Indien noch Pakistan bereit sein werden, einen unabhängigen Staat Kaschmir, in welcher Form auch immer, zu akzeptieren.

2.2 Die regionale Ebene: Konflikt und Kooperation

Kaschmir war bislang die Ursache zweier Kriege zwischen Indien und Pakistan (1947/48, 1965). Trotz der Überwachung durch die Vereinten Nationen gehörten Feuergefechte an der Line of Control (LoC) zur Tagesordnung und beide Staaten liefern sich in den Sommermonaten am Siachen-Gletscher, an dem es keine festgelegte Grenzlinie gibt, regelmäßig einen 'heißen' Krieg. Hinzu kamen militärische Drohgebärden durch Manöver und Truppenaufmärsche wie 1984, 1986 und 1990, die die bilateralen Beziehungen belasteten.

Seit den Atomwaffentests vom Mai 1998 ist der Konflikt um eine nukleare Komponente erweitert worden. Die Kargil-Krise im Frühsommer 1999 zeigte, dass Pakistan den nuklearen Schutzschild dazu nutzte, um eine weitere, groß angelegte militärische Infiltration von J&K vorzunehmen. Die indische Regierung hat bei ihren Gegenangriffen darauf geachtet, die LoC nicht zu überschreiten. Ob dies aus Furcht vor einer möglichen nuklearen Eskalation geschah, bleibt offen. Allerdings hat Indien damit die LoC de facto als Grenze anerkannt, was von der internationalen Gemeinschaft begrüßt wurde.[18] Beunruhigend ist allerdings, dass die nukleare Aufrüstung in Südasien bislang nicht wie zu Zeiten des Ost-West-Konflikts zu Abrüstungsbemühungen zwischen den beiden Supermächten USA und UdSSR, sondern eher zu begrenzten Kriegen wie in Kargil geführt hat.[19]

Trotz aller Konflikte und kriegerischer Auseinandersetzungen zwischen Indien und Pakistan gibt es auch eine Reihe von Bereichen, in denen beide Staaten zusammenarbeiten. Der unter der Vermittlung der Weltbank zustande gekommene Induswasservertrag regelte Anfang der sechziger Jahre die sensible Frage der Wasserverteilung im Punjab. Seit 1985 arbeiten beide Staaten in der South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC) zusammen. Das 1995 vereinbarte SAARC Preferential Trading Agreement (SAPTA) intensivierte die wirtschaftliche Zusammenarbeit, wenngleich Pakistan Indien bislang den Most-Favoured-Nation-(MFN-)Status vorenthalten hat. Die Lahore-Erklärung vom Februar 1999 sollte eine Grundlage für das bilaterale Verhältnis nach den Nukleartests von 1998 schaffen, doch wurde sie durch die nachfolgende Militäraktion in Kargil von der pakistanischen Armee torpediert. Neben den zivilen Vereinbarungen gibt es eine Reihe vertrauensbildender Maßnahmen im militärischen Bereich. Die bereits in den achtziger Jahren eingerichtete Hotline zwischen den Truppenkommandeuren an der LoC war bislang aber nur wenig erfolgreich darin, Zwischenfälle zu verhindern.[20] Weitgehend beachtet werden hingegen die Flugverbotszonen entlang der LoC sowie das 1991 in Kraft getretene Abkommen, Nuklearanlagen im Kriegsfall nicht anzugreifen. Hierzu tauschen beide Seiten jedes Jahr Listen der Nuklearanlagen aus, ein Verfahren, dass auch Anfang 2002, als sich die Beziehungen merklich abgekühlt hatten, eingehalten wurde.

2.3 Die internationale Ebene: Bilateralismus versus Multilateralismus

Es ist bereits darauf hingewiesen worden, dass Kaschmir wie kein anderes Thema in Pakistan innenpolitische Einigkeit hervorruft. Damit lässt sich die These aufstellen, dass Kaschmir im Zentrum der pakistanischen Außenpolitik steht. Ob das Motiv dabei die Vollendung der Staatsidee von 1947, die Durchsetzung von Gerechtigkeit für die Muslime des Gebietes im Hinblick auf die VN-Resolutionen oder für die Militärs die Rache für die Niederlage und Teilung des Landes 1971 ist, bleibt zweitrangig. Die Mehrzahl der diplomatischen Aktivitäten der pakistanischen Außenpolitik zielt auf eine Internationalisierung des Konflikts ab, um eine internationale Öffentlichkeit herzustellen und eine Vermittlung von Drittstaaten oder internationalen Organisationen zu erreichen.

Die zentrale Rolle Kaschmirs – obwohl es als disputed territoryoffiziell nicht zum pakistanischen Staatswesen gezählt wird – in der pakistanischen Außenpolitik erklärt sich im Wesentlichen aus der Dominanz der Militärs im außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungsprozess. Diese übermäßige Bedeutung der Kaschmirfrage hat aber auch negative Auswirkungen auf Pakistan, die sich am Beispiel der regionalen Zusammenarbeit aufzeigen lassen. Die bislang nur schleppende Entwicklung der SAARC erklärt sich vor allem mit der Haltung der pakistanischen Regierungen, zuerst das core issue Kaschmir zu lösen, bevor die Zusammenarbeit ausgebaut werden soll. Es ist fraglich, ob eine regionale Zusammenarbeit je zustande gekommen wäre, wenn die beteiligten Staaten zuerst ihre bilateralen Probleme beigelegt hätten. Die wenigen empirischen Beispiele aus Südostasien zeigen ebenso wie die Entwicklung in Europa, dass die Besonderheit regionaler Kooperation gerade darin liegt, die bestehenden Konflikte zu umgehen und durch die wachsende Zusammenarbeit einen für alle Beteiligten positiven Nutzen herzustellen. Der Erfolg der ASEAN bis zur Asienkrise 1997 wäre nicht zustande gekommen, wenn die beteiligten Staaten erst alle ihre Grenzstreitigkeiten beigelegt hätten.[21]

Wenn die pakistanische Außenpolitik kaschmirzentriert ist, dann kann die indische Außenpolitik als chinazentriert gelten. Seit den Tagen Nehrus bildet das Verhältnis zur VR China den Dreh- und Angelpunkt für das Verständnis indischer Außenpolitik. In den fünfziger Jahren bemühte sich Nehru um eine enge Zusammenarbeit zwischen beiden Staaten, doch der Grenzkrieg von 1962 und die militärische Niederlage Indiens bereiteten diesen Hoffnungen ein jähes Ende. Der Beitritt Chinas zum nuklearen Nichtverbreitungsvertrag (NVV) 1968 sowie seine Position als ständiges Mitglied im Sicherheitsrat der VN gaben dem Land eine internationale Bedeutung, die indische Regierungen für ihr Land ebenfalls beanspruchten. Die offiziell gegen China gerichteten Nukleartests vom Mai 1998 sollten die militärische und technologische Gleichrangigkeit Indiens mit China unter Beweis stellen. Mit ihrem beständig vorgetragenen Anspruch auf einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat versuchen indische Regierungen, die internationale Anerkennung der Gleichrangigkeit mit China zu erreichen. Dass Indien auf wirtschaftlichem Gebiet mittlerweile dem chinesischen Vorbild folgt, verwundert deshalb nicht. Mit den Wirtschaftsreformen und seinen Anstrengungen zur Weltmarktintegration nach 1991 hat Indien außenwirtschaftlich den Weg Chinas beschritten, dessen wirtschaftliche Öffnung seit Ende der siebziger Jahre dem Land eine wachsende Lobby in den Industriestaaten sicherte.

Demgegenüber nimmt Kaschmir eine ambivalente Rolle in der indischen Außenpolitik ein. Bereits die Frage, ob Kaschmir aufgrund des indischen Anspruchs auf das Gesamtgebiet zur Innen- oder zur Außenpolitik zählt, kann Kontroversen auslösen. Andererseits zeigte sich in den vergangenen Jahren immer deutlicher, dass Kaschmir zu einem der zentralen politischen Handlungsbereiche aller Regierungen geworden ist. Die umfangreiche Truppenstationierung zur Bekämpfung militanter Gruppen in J&K, die internationalen Sanktionen gegen die Menschenrechtsverletzungen indischer Sicherheitskräfte sowie die beständige Abwehr der diplomatischen Avancen Pakistans, den Konflikt zu internationalisieren, machen deutlich, dass, gemessen an den Ressourcen und dem Zeitaufwand, J&K zu den zentralen Themen einer jeden indischen Regierung zählt.

3 Der 11. September, der 1. Oktober und der 13. Dezember 2001

Es ist viel darüber diskutiert worden, inwieweit sich die internationale Lage nach den Terroranschlägen des 11. September 2001 geändert hat.[22] In der sich danach formierenden internationalen Allianz gegen den Terrorismus nahmen Indien und Pakistan unterschiedliche Positionen ein. Indien hatte die umfangreiche Hilfe militanter Gruppen in J&K durch pakistanische Stellen immer wieder angeprangert und die Verurteilung Pakistans als Unterstützer des internationalen Terrorismus gefordert. Die hindunationalistische Bharatiya Janata Party (BJP) setzte nach ihrem Regierungsantritt 1998 die US-freundliche Außenpolitik ihrer Vorgänger fort und betonte die gemeinsame demokratische Grundhaltung Indiens mit den USA sowie das gemeinsame Feindbild eines militanten islamischen Fundamentalismus. Indien gehörte zu den wenigen Regierungen, die sich für das nationale Raketenabwehrprogramm der Bush-Administration ausgesprochen hatte. Zudem zählte Indien zu den potenziellen Zielen von Osama Bin Laden und seinem Al-Qaida-Netzwerk. Die Befreiung der "unterdrückten Muslime" in Kaschmir war wiederholt in der politischen Agenda von Osama Bin Laden genannt worden,[23] und afghanische Guerillas kämpften seit Jahren in J&K gegen die indischen Sicherheitskräfte.[24] Indien erklärte sich deshalb sofort bereit, den USA die Nutzung von Flughäfen, Überflugrechten u.Ä. im Kampf gegen den Terrorismus anzubieten.

Allerdings hätte eine Allianz der USA mit Indien bei einem gleichzeitigen Ausschluss Pakistans eine Reihe von Problemen mit sich gebracht. Erstens hätte sich der Konflikt zwischen Indien und Pakistan um Kaschmir mit der Gefahr einer nuklearen Eskalation verstärken können. Zweitens war zu berücksichtigen, dass Indien eine große muslimische Minderheit hat, so dass nicht absehbar war, welche innenpolitische Entwicklung nach einem Militärschlag gegen Afghanistan in Indien eintreten würde.

Pakistan war aufgrund seiner engen Verbindungen zu den Taliban der militärisch weitaus wichtigere Partner für die USA. Allerdings gab es auch hier Befürchtungen, inwieweit die Allianz mit den USA innenpolitische Unruhen militanter islamischer Gruppen hervorrufen würde oder es gar zu einem Putsch islamistischer Offiziere gegen die Regierung Musharrafs kommen könnte.[25] Mit den Anschlägen vom 11. September wurde Pakistan, wie bereits beim Einmarsch der Sowjetunion in Afghanistan 1979, über Nacht zum frontline state der USA und der Allianz gegen den Terrorismus. Seit den Atomversuchen von 1998 war Pakistan weitgehend isoliert, und die Wirtschaftssanktionen hatten das Land an den Rand des Ruins getrieben. Während in dieser Zeit hochrangige westliche Politiker das südasiatische Land weitgehend mieden, verbesserte sich die wirtschaftliche Zusammenarbeit mit den Industriestaaten nach dem 11. September schlagartig, obwohl die Gründe für die Sanktionen, der Stand des Nuklearprogramms und die fehlende Demokratie fortbestanden.[26]

Neben den wirtschaftlichen Zugeständnissen stellten die USA im Hinblick auf die Bekämpfung des Al-Qaida-Netzwerks und der Taliban eine Reihe von Forderungen an Pakistan, die das Land erfüllen musste, wollte es angesichts seiner engen Verquickung mit dem Regime in Kabul nicht selbst zum Gegner der Allianz werden.[27] Präsident Musharraf hat seine Entscheidung, die Allianz gegen Widerstände im eigenen Land zu unterstützen, später mit einem nüchternen Kalkül gerechtfertigt: "We have saved our core interests, the nuclear assets and the Kashmir cause."[28]

Die indisch-pakistanischen Beziehungen verschlechterten sich nach dem Bombenanschlag militanter muslimischer Gruppen auf das Landesparlament in Srinagar, der Hauptstadt von J&K, bei dem am 1. Oktober 2001 39 Menschen getötet wurden. In der Folge wurde vor allem von Seiten radikaler Hindugruppen wie dem Vishnu Hindu Parishad (VHP) offen ein Militärschlag gegen Pakistan gefordert, um den grenzüberschreitenden Terrorismus in J&K einzudämmen. Vor allem angesichts des sich anbahnenden militärischen Gegenschlags der USA und Großbritanniens gegen das Taliban-Regime in Afghanistan rief die zunehmende Einbindung Pakistans in die internationale Allianz gegen den Terror ebenso Unmut in Indien hervor wie die offensichtlich doppelten Standards, die der Westen bei der Bekämpfung des Terrorismus in Afghanistan und in Kaschmir an den Tag zu legen schien: "Der Westen merkt auf, wenn New York zerstört wird, nicht jedoch, wenn Srinagar explodiert."[29] In Pakistan löste Präsident Musharraf offensichtlich in Reaktion auf das Attentat in Srinagar am 8. Oktober General Mehmood Ahmed, den Chef des Geheimdienstes ISI, der maßgeblich an der Unterstützung militanter Gruppen beteiligt war, ab.

Am 13. Dezember 2001 versuchten muslimische Extremisten, das indische Parlament in Neu-Delhi zu stürmen. Der Anschlag auf das "Herz" der indischen Demokratie konnte vereitelt werden, doch kamen bei den Feuergefechten insgesamt 14 Menschen, darunter die fünf Angreifer ums Leben. Für den Angriff wurden die beiden Gruppen Jaish-e-Mohammed (JeM) und Lashkar-e-Taiba (LeT) verantwortlich gemacht, die in Pakistan, Azad Kaschmir und den Northern Areas über ein umfangreiches Netz an Stützpunkten und Ausbildungslagern verfügten.[30]

Als Folge des Anschlags kam es vor dem Hintergrund der zeitgleich ablaufenden Militäraktion gegen das Taliban-Regime in Afghanistan zu einer weiteren Verschlechterung der Beziehungen zwischen Indien und Pakistan. Die indische Regierung forderte von der pakistanischen Regierung die Auslieferung der Drahtzieher des Anschlags, die sich in Pakistan aufhielten. Zudem stellte Indien die wenigen zivilen Kontakte zwischen beiden Staaten, wie z.B. die direkte Busverbindung zwischen Delhi und Lahore, ein. Die indische Armee ließ große Truppenverbände an der Grenze zu Pakistan aufmarschieren, um ein weiteres Eindringen von Terrorgruppen zu verhindern. Angesichts der Debatte um einen möglichen Präventivschlag der indischen Armee gegen Ausbildungslager in den Northern Areas und Azad Kaschmir versetzte Pakistan seine Truppen ebenfalls in höchste Alarmbereitschaft.

Verschärft wurde die Situation in Indien durch die bevorstehenden Landtagswahlen in Uttar Pradesh, dem mit über 160 Mio. Menschen größten und politisch wichtigsten Bundesstaat. Hier eskalierte erneut der Streit um den Wiederaufbau des Ram-Tempels an der Stelle der Moschee in Ayodhya, die im Dezember 1992 von radikalen Hindugruppen zerstört worden war, was für zahlreiche Ausschreitungen zwischen Hindus und Muslimen in Indien und den Nachbarstaaten gesorgt hatte. Die regierende BJP versuchte die Spannungen mit Pakistan zu nutzen, um sich durch eine Politik der Stärke als Bewahrer indischer Interessen darzustellen. Vor dem Hintergrund des Wahlkampfes in Indien wurden verschiedene Szenarien eines möglichen Militärschlags gegen Pakistan oder die Ausbildungslager in der Öffentlichkeit erörtert.[31] Dies wäre angesichts der konventionellen Überlegenheit der indischen Armee jederzeit möglich gewesen, doch hätte eine nukleare Eskalation ungeahnte Folgen für den Subkontinent und die angrenzenden Staaten gehabt. Die indische Regierung versuchte zudem, politisches Kapital aus den Anschlägen zu ziehen und entsandte Delegationen ins Ausland. Diese stellten den Anschlag auf das indische Parlament in eine Reihe mit den Angriffen in New York und Washington, verfügten doch die JeM und LeT über enge Verbindungen zu den Taliban und dem Al-Qaida-Netzwerk.[32]

Hatte bis dahin eher Pakistan von den Ereignissen in Afghanistan profitiert, so begann sich das Blatt nun zugunsten Indiens zu wenden. Da die indische Regierung erstmals dazu überging, die Kaschmirfrage zu internationalisieren, d.h., eine internationale Öffentlichkeit herzustellen, konnte sie einen beträchtlichen diplomatischen Druck gegenüber Pakistan aufbauen. Diese Strategie bedeutete einen überraschenden außenpolitischen Kurswechsel, hatten doch indische Regierungen dies bislang immer damit abgelehnt, das die Kaschmirfrage nur bilateral mit Pakistan gelöst werden könne.

Allerdings konnte sich Pakistan, das bislang immer eine Internationalisierung des Kaschmirkonflikts angestrebt hatte, nicht über diesen neuen Kurs der indischen Außenpolitik freuen. General Musharraf geriet nach dem Anschlag in Neu-Delhi auf internationaler Ebene verstärkt unter Druck und sah sich in der Folge zu weit reichenden innen- und außenpolitischen Veränderungen veranlasst. Hatte die pakistanische Regierung bis dahin alle in J&K gegen Indien agierenden Guerillagruppen als "Freiheitskämpfer" bezeichnet, so musste sie angesichts der veränderten internationalen Konstellation von ihrer Unterstützung für gewaltbereite Gruppen abrücken. Noch stärker als nach dem 11. September in Afghanistan befand sich Präsident Musharraf nun in dem Dilemma, gegen die militanten Gruppierungen vorgehen zu müssen, die bis dahin von der pakistanischen Armee und dem Geheimdienst in ihrem Kampf in J&K unterstützt worden waren. War mit der internationalen Militäraktion in Afghanistan bereits die pakistanische Außenpolitik gescheitert, die maßgeblich am Aufbau und Erhalt des Taliban-Regimes beteiligt war, so fiel nach dem 13. Dezember 2001 mit der Abwendung von der Unterstützung militanter muslimischer Gruppen in J&K ein weiterer, bis dahin zentraler Baustein der pakistanischen Außenpolitik.

Neben den bilateralen Spannungen kam es in beiden Staaten Ende 2001 damit erneut zu einer hitzigen Auseinandersetzung über die Themen, die seit der Unabhängigkeit 1947 die innenpolitische Entwicklung geprägt hatten. In Pakistan war dies die Frage nach dem islamischen Staatsverständnis, das durch die "Talibanisierung Pakistans"[33] bereits vor dem 11. September herausgefordert worden war. In Indien war es der wieder aufflammende Streit um den Tempel-/Moscheenkomplex in Ayodhya, der die Frage nach dem Zusammenleben von Hindus und Muslimen und die Frage nach der Zukunft des Säkularismus in Indien berührte.

Trotz dieser bilateralen Belastungen gab es auch Anzeichen der Dialogbereitschaft. Erstens fanden von Ende Dezember 2001 bis Anfang Januar 2002 verschiedene Treffen der SAARC in Kathmandu statt, die mit dem elften Gipfeltreffen vom 4. bis zum 6. Januar 2002 endeten. Indien hatte das ursprünglich für Ende 1999 angesetzte Gipfeltreffen seinerzeit nach dem Militärputsch in Pakistan abgesagt. Erst im Vorfeld der Einladung von Präsident Musharraf nach Agra im Sommer 2001 hatten sich beide Seiten auf diesen neuen Termin verständigt. Nach dem Anschlag auf das indische Parlament, der Indien stärker traf als der Militärputsch in Pakistan, hätte es nicht verwundert, wenn die indische Regierung das Treffen erneut verschoben hätte. Die einzige Sanktion war allerdings, dass, anders als bei früheren Treffen, die indische Regierung bilaterale Gespräche mit Pakistan ablehnte. So blieb es Präsident Musharraf überlassen, die Dialogbereitschaft seines Landes zu unterstreichen, als er nach seiner Rede vor den Delegierten dem indischen Premierminister Vajpayee vor den Augen der Weltöffentlichkeit die Hand reichte. Zweitens erfolgte trotz des Truppenaufmarsches und der Angst vor einer nuklearen Eskalation Anfang Januar 2002 der Austausch von Listen der Nuklearanlagen, die im Kriegsfall nicht angegriffen werden sollten. Die Fortsetzung dieser vertrauensbildenden Maßnahme, die Anfang der neunziger Jahre in Kraft gesetzt wurde, unterstrich ebenfalls das Bemühen, die bilateralen Kontakte trotz der angespannten Lage nicht abreißen zu lassen.

Das innenpolitische Kalkül der indischen Regierung, eine harte Linie gegenüber Pakistan einzunehmen, um daraus eventuell politisches Kapital bei den anstehenden Landtagswahlen ziehen zu können, ging für die BJP, wie die Wahlniederlage in Uttar Pradesh zeigte, nicht auf. Dies verwunderte nicht, haben doch außenpolitische Fragen bei Wahlen in Indien bislang kaum eine Rolle gespielt.[34] Auch außenpolitisch geriet die BJP-Regierung wieder unter Druck, da sie sich weigerte, den Dialog mit Pakistan wieder aufzunehmen. Hatte Indien mit der Busfahrt Vajpayees nach Lahore im Februar 1999 und der Einladung von Präsident Musharraf nach Agra im Sommer 2001 noch versucht, den Dialog zwischen beiden Staaten in Gang zu setzen, so machten führende Politiker der BJP aber auch Staatspräsident Narayanan in seiner Eröffnungsrede vor dem Parlament am 25. Februar 2002 deutlich, dass ohne die Einstellung des grenzüberschreitenden Terrorismus kein neuer Dialog mit Pakistan aufgenommen werde.[35]

Das Vorgehen Musharrafs gegen extremistische Gruppen im eigenen Land, seine Ankündigung, Ende 2002 Wahlen abzuhalten, sowie seine Angebote, den Dialog mit Indien wieder aufnehmen zu wollen, fanden aber international ein überwiegend positives Echo, wie selbst indische Zeitungen einräumten.[36] In einer Rede an die Nation am 12. Januar 2002 verkündete er weit reichende innen- und außenpolitische Reformvorhaben.[37] Innenpolitisch verbot er verschiedene islamistische Gruppen und wandte sich damit gegen die Politik von Präsident Zia ul-Haq, dessen Islamisierungspolitik in den achtziger Jahren diese Gruppen gestärkt hatte. Musharraf propagierte stattdessen ein liberales, aufgeklärtes Verständnis des Islam, das an die Vorstellungen von Staatsgründer Jinnah und den Idealen von Atatürk in der Türkei anknüpfte. Mit einer groß angelegten Verhaftungswelle in den darauf folgenden Wochen versuchte seine Regierung, die Infrastruktur und die Kader der militanten islamischen Gruppen zu zerschlagen. Nicht weniger aufsehenerregend waren seine außenpolitischen Äußerungen wie: "Today, Pakistan does not face any real foreign threat."[38] Bislang war die Bedrohung durch Indien ein zentraler Bestandteil des außenpolitischen Grundkonsenses, die zugleich die Grundlage für das pakistanische Nuklearprogramm bildete. Seine Aussage "I would request that we should stop interfering in the affairs of others"[39] war eine deutliche Absage an die bis dahin verfolgte Politik der Armee, militante Gruppen in Kaschmir zu unterstützen, wenngleich er die politische Unterstützung für nicht gewaltbereit Gruppen weiterhin betonte. Sollten diese Äußerungen Bestand haben, könnten sie mittelfristig eine neue Phase der pakistanischen Außenpolitik einleiten.

4 Ausblick: Terrorismus und Außenpolitik in Südasien

Die Ereignisse zwischen dem 11. September 2001 in den USA und dem 13. Dezember 2001 in New Delhi haben nicht nur die Krisenhaftigkeit der Region Südasien erneut unter Beweis gestellt, sondern auch ihre Spuren in der Außenpolitik Indiens und Pakistans hinterlassen. Die langfristigen außenpolitischen Folgen dürften, so die abschließende These, in Pakistan deutlicher ausfallen als in Indien. Der Zusammenbruch des Taliban-Regimes in Afghanistan sowie die Beendigung der Unterstützung für die militanten Gruppierungen in Kaschmir hat Kernbereiche der pakistanischen Außenpolitik betroffen. Das Regime Musharrafs hat durch seine Entscheidung für die Allianz gegen den Terrorismus international viel Legitimität gewonnen, die ihm allerdings innenpolitisch noch fehlt. Zudem sollte nicht übersehen werden, dass Musharraf für viele der hier genannten Krisen, vom Aufbau der Taliban über den Kargil-Krieg bis zum Sturz der Demokratie in Pakistan, maßgeblich mit verantwortlich gewesen ist. Seine Ankündigung, unabhängig vom Ergebnis der Wahlen im Herbst 2002 an der Macht bleiben zu wollen, zeigt ein weiterhin wenig ausgeprägtes Demokratieverständnis.[40]

Angesichts der Veränderungen in Pakistan, sind die außenpolitischen Folgen in Indien geringer. Offen bleibt, inwieweit die Strategie, den Kaschmirkonflikt zu internationalisieren, um dadurch außenpolitische Interessen gegenüber Pakistan durchzusetzen, von Dauer bleibt. Damit konnte Indien zwar den diplomatischen Druck auf Pakistan erhöhen, doch könnte sich die internationale Gemeinschaft angesichts der Gefahr einer nuklearen Eskalation in Zukunft sehr viel stärker für Kaschmir interessieren, als dies der indischen Regierung bislang genehm war.

Es bleibt zu hoffen, dass mit den Ereignissen seit dem 11. September wenigstens das unheilvolle Wechselspiel zwischen Terrorismus und Außenpolitik in Südasien ein Ende findet und den Weg für geregeltere Beziehungen zwischen Indien und Pakistan freimachen wird. Abzuwarten bleibt, welche Folgen eine stärker auf Dialog ausgerichtete Außenpolitik Pakistans für Indien mit sich bringen wird. Sie könnte Indien in der Kaschmirfrage international unter deutlich stärkeren Zugzwang setzen als die bisherige Politik der Einmischung dies bislang getan hat.

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