Geänderte Rollenverteilung in der Außenpolitik - Mehr Pragmatismus und dezentrales Handeln

Jean-Pierre Froehly

in: DOKUMENTE - Zeitschrift für den deutsch-französischen Dialog, Nr. 1/1999, S. 18-22.

Während des Ost-West-Konfliktes und des bipolaren internationalen Systems blieben die Grundparameter französischer Außenpolitik seit den sechziger Jahren unverändert: Nachdem Charles de Gaulle durch die neue Verfassung sowie durch das Abstoßen der Kolonien internationale Handlungsfähigkeit wiederhergestellt hatte, waren der ständige Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, der Besitz der Nuklearstreitmacht sowie die Einflußposition im Afrika südlich der Sahara die Attribute, die Frankreichs Rolle als "global player" begründeten. Parallel zu diesem Global- und Überseereflex, der stets in einem konkurrentiellen Verhältnis zu den USA stand, stellte die europäische Einigung zum einen selbst ein außenpolitisches Ziel dar (Stabilisierung Europas sowie Einbindung Deutschlands), diente jedoch zum anderen mittels der "Europe-puissance" zur Stärkung von Frankreichs globaler Handlungsfähigkeit. Die von de Gaulle besetzten Begriffe wie "indépendance nationale" und "grandeur" galten als Kernelemente eines von sämtlichen Nachfolgern sowie der politischen Klasse insgesamt geteilten Konsenses über die Außenpolitik.

Diese Parameter wurden durch die Neuordnung des internationalen Systems 1989/91 infragegestellt: Während der UN-Sicherheitsrat in seiner Zusammensetzung die heutige Weltlage nicht mehr hinreichend repräsentiert, hat sich die Bedeutung von Nuklearwaffen als Großmachtattribut gegenüber konventioneller Kräfteprojektion verringert. Mit dem Ende des Ost-West-Konfliktes brach die "strategische Konvergenz" der Westmächte in Afrika auf, Frankreichs Afrika-Politik geriet in Zielsetzung und Methode zunehmend unter Druck.

Während sich François Mitterrand in den letzten Jahren seiner Präsidentschaft mit der Suche nach außenpolitischer Neupositionierung schwer tat, scheint der Beginn der Präsidentschaft Jacques Chiracs vor allem im militärischen und sicherheitspolitischen Bereich vom Willen zur Anpassung geprägt gewesen zu sein (Wiederaufnahme von Atomtests; Armeereform; Annäherung an die NATO). In anderen Bereichen wurden notwendige Reformen auch durch Chirac nicht umgesetzt.

Die seit 1997 bestehende Cohabitation zwischen Chirac und der Regierung des sozialistischen Premierministers Lionel Jospin läßt heute Tendenzen einer "Pragmatisierung" der französischen Außenpolitik erkennen, die zum einen in der Rolle und im Diskurs Außenminister Hubert Védrines, zum anderen in dem durch die Cohabitation entstandenen dezentralisierten außenpolitischen Entscheidungsprozeß ihren Ursprung hat.

Größere Offenheit und pragmatischere Ansätze

 Der Schwerpunkt der neuen sozialistischen Regierung lag nicht a priori in der Außenpolitik. Innenpolitische Themen, wie die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit, hatten zunächst Priorität. Mit seiner Haltung zum Stabilitätspakt trat Jospin jedoch sogleich auch in der Europapolitik hervor, und die von ihm in Amsterdam gestellte Bedingung ("ja, aber") einer beschäftigungspolitischen Orientierung der EU konnte selbst bei Chirac grundsätzlich nur auf Zustimmung stoßen. Chiracs späteres energisches Eintreten für Jean-Claude Trichet als EZB-Präsident ist auch vor dem innenpolitischen Hintergrund zu sehen, gegenüber Jospin europapolitische Autorität geltend zu machen.

Die Reform von Frankreichs Afrikapolitik und die Eingliederung des Kooperationsministeriums in das Außenministerium wurden durch die Cohabitation beschleunigt. Reformpläne lagen bereits zu Beginn der Präsidentschaft Chirac vor, gegenüber den auf Reform drängenden Analysen seitens des Quai d’Orsay hatten sich jedoch die auf Bewahrung des Status quo bedachten Afrika-Zirkel beim Staatspräsidenten durchgesetzt. Der Reformwille der neuen Regierung fiel 1997 mit der Notwendigkeit einer Reduzierung der Militärpräsenz auf dem afrikanischen Kontinent sowie der progressiveren Haltung der diplomatischen Berater im Elysee zusammen und führte schließlich zur Durchführung der lange erwarteten Reformen, insbesondere zur grundsätzlichen Abkehr von der Interventionspolitik.

Bei den Verhandlungen zum Internationalen Strafgerichtshof ermöglichte die konstruktive Zusammenarbeit zwischen Regierung einerseits und diplomatischen Beratern im Elysee andererseits eine Durchsetzung progressiverer Kräfte gegenüber Militärkreisen.1) Frankreich gab seine bisherige Forderung nach einer Zustimmungspflicht des UN-Sicherheitsrates vor jedem Tätigwerden des Gerichtes auf und forderte – im Gegensatz zu den USA – bei Anklagen wegen Völkermord und Verbrechen gegen die Menschlichkeit nicht länger die vorherige Zustimmung der Heimatländer der Angeklagten.

Auch im Nahen Osten sind neue Akzente erkennbar. In seiner Haltung zu den Krisen im Irak setzte sich Frankreich für eine diplomatische Lösung ein, bestand jedoch im Gegensatz zu Rußland auf der strikten Einhaltung der UN-Resolutionen sowie der Integrität der UNSCOM. Die erfolgreiche Vermittlung Kofi Annans im Februar 1998 beruhte nicht unwesentlich auf der Mission des damaligen Generalsekretärs des Quai d’Orsay, Dufourq.

Als "Bindeglied" zwischen Staatspräsident und Premierminister stellt Außenminister Védrine eine Schlüsselfigur in der Formulierung dieses neuen außenpolitischen Pragmatismus dar. In der multipolaren Welt, in der ein "ausgewogenes Gleichgewicht zwischen überzogenem Anspruch und Unterschätzung" gefunden werden muß, stellt Frankreich nach Védrine eine von sieben "Mächten mit globalen Einfluß" dar, die gegenüber den USA nicht alle, sondern jeweils nur einige der Kriterien einer "Hypermacht" erfüllten.²⁾ Während der Begriff "Supermacht" im Kalten Krieg vor allem auf militärische Stärke abzielte, impliziert "Hypermacht" eine Vorrangstellung auch in wirtschaftlichen und kulturellen Bereichen, im Sinne von "mentaler und mythischer Macht".³⁾

Diese Konzeption erlaubt zum einen die Bewahrung der Rolle Frankreichs als "kleine Weltmacht", zum anderen die Behauptung des Außenministeriums in der institutionellen Landschaft als eine im Zeitalter von Multilateralismus wichtige Koordinatorin der verschiedenen mit den internationalen Verhandlungen befaßten Ministerien. In diesem Zusammenhang dürfte auch die als "Modernisierung" angekündigte Reform des Quai d’Orsay zu sehen sein, die eine Vereinfachung der Verwaltungsstrukturen zum Inhalt haben wird.⁴⁾

Vor allem zeigt sich jedoch der Unterschied in der methodischen Ausführung von Außenpolitik, die sich nach Védrine in der globalisierten Welt durch globales Vorgehen, vor allem jedoch durch andere Mittel auszeichnet: "Nichts wird mehr erreicht durch Gewalt oder feierliche Verkündigungen urbi et orbi, sondern durch geduldige Verhandlungen, Allianzen, Ãœberzeugungsarbeit, Reaktionsschnelligkeit, eine perfekte Koordination."⁵⁾

Mehr Gelassenheit zeigt Védrine sowohl gegenüber Deutschland als auch gegenüber den USA. Deutschland billigt er die Verteidigung seiner Interessen als "ganz normal" zu, und das Verhältnis zu den USA ist für ihn nicht von schärferem Konkurrenzdenken geprägt, als sich das aus dem wirtschaftlichen Wettbewerb ergibt.⁶⁾ Der gegenüber den USA früher verfolgte Konfrontationskurs sei mehr kontraproduktiv als erfolgreich gewesen.⁷⁾ Hierbei ist es vor allem die Methode des "Managements der unterschiedlichen Standpunkte" Frankreichs und der USA, die Védrine von seinem Vorgänger abhebt. Ausgehend von der Ãœberzeugung, daß viele Probleme durch Mißverständnisse entstehen, setzt sich Védrine für einen offeneren Dialog mit den USA ein, der auch die Unterschiede in den Positionen deutlich anspricht.

Cohabitation im außenpolitischen Entscheidungsprozeß

Wie und durch wen Entscheidungen zustande kommen, ist wichtig für den Gehalt und die Effizienz jeder Politik, so auch von Außenpolitik. Weder die Verfassungen Deutschlands noch die Großbritanniens oder die der USA verleihen der Exekutive soviel unkontrollierte außenpolitische Kompetenz wie die Verfassung der fünften Republik Frankreichs von 1958. In dem durch "rationalisierten Parlamentarismus" geprägten Institutionengefüge erweist sich die Kontrollmöglichkeit der Nationalversammlung als äußerst gering. Während der Verfassungstext bei der Kompetenzverteilung zwischen Staatspräsident und Premierminister letztlich die Regierung in den Vordergrund stellt, nahm die Verfassungspraxis mit der Formel der "domaine réservé" eine "Präsidentialisierung" der außenpolitischen Kompetenz vor. Der Außenminister erscheint lediglich als "fidèle serviteur", als treuer Diener des Präsidentenwillens.

Doch diese Machtkonzentration in den Händen des Staatspräsidenten kann eher zu Fehlentscheidungen führen als ein dezentralisierter und auf Konsens ausgerichteter Entscheidungsprozeß: Der Staatspräsident läuft Gefahr, gegen Ende seiner Präsidentschaft zunehmend alleine zu entscheiden und dem Phänomen der "présidence omnisciente", der "allwissenden Präsidentschaft" (Samy Cohen) zu erliegen. Wichtige beratend-administrative Kräfte (insbesondere aus dem Außenministerium) werden aus dem Prozeß ausgeschlossen, während der kleine, direkt dem Präsidenten unterstellte Beraterstab eher dessen vorgefertigte Meinung zu festigen, als diese im Sinne einer richtigen Entscheidung zu modifizieren versucht. Die Nichtbeachtung von Expertisen könnte so die Ursache für Mitterrands gescheiterte globale Außenpolitik nach 1989 gewesen sein.⁸⁾

Der Beginn der Präsidentschaft Chiracs zeichnete sich – wie oft zu beobachten bei neugewählten Präsidenten in Frankreich – durch den Willen zu neuen außenpolitischen Ansätzen aus. Chirac konnte von der Erfahrung Alain Juppés als Außenminister (1993–1995) profitieren, welcher Elysee und Matignon mit diplomatischen Beratern versorgte und auch als Premierminister eine diskrete Rolle im außenpolitischen Entscheidungsprozeß spielte.⁹⁾ Frankreichs 1995 formulierte Annäherung an die NATO dürfte auf diese Konstellation zurückgehen.

Der durch die Cohabitation dezentralisierte außenpolitische Entscheidungsprozeß kann – insbesondere im Rahmen einer Cohabitation douce – die Konsensfindung erleichtern. Die die "domaine réservé" des Präsidenten hervorhebende Lesart der Verfassung verschiebt sich nunmehr zugunsten einer die Regierung stark miteinbeziehenden "domaine partagé". Während der Staatspräsident im Bereich der Nuklearverteidigung die alleinige Kompetenz behält, gilt in den Bereichen militärische Intervention sowie Europäische Integration eine gemeinsame Entscheidungs- beziehungsweise Zustimmungskompetenz. Was jedoch die bilateralen Beziehungen auf wirtschaftlicher sowie sicherheitspolitischer Ebene betrifft, so liegt das letzte Wort beim Premierminister, da der Elysee alleine nicht sämtliche Sachfragen verfolgen kann.¹⁰⁾

Insofern fördert die Cohabitation die angesichts der Globalisierung immer notwendiger werdende Interessenbalancierung sowie den Dialog zwischen den beiden "Köpfen" der Exekutive, so, wie er in anderer Form auch in Koalitionsregierungen anderer Staaten anzutreffen ist.¹¹⁾

Ausblick

 Die derzeitige dritte Cohabitation stellt sich bis heute noch als relativ konfliktarme Cohabitation douce dar. Die Entschlossenheit Chiracs, angesichts der sich nähernden Präsidentenwahlen im Jahre 2002 gegenüber dem Gegenkandidaten Jospin verstärkt tagespolitisches Profil zu zeigen, dürfte jedoch künftig zu Spannungen und zu einer Verhärtung der Beziehung Staatspräsident-Premierminister führen.

 Jospin hat seinerseits im neuen Jahr bereits den Konflikt auf demFeld der Außenpolitik gesucht. Er wolle, anders als Chirac, die französische "Originalität" auch gegenüber den USA mit größerer Entschiedenheit vertreten. Offenbar möchte Jospin seinen Konkurrenten beim Präsidentschaftswahlkampf als Vertreter einer amerikahörigen "pensée unique internationale" diskreditieren und sich selbst als Hüter nationaler Souveränität ins Spiel bringen.¹²⁾ Außenpolitische Sachfragen dürften aber in Zukunft wieder weitgehend aus dem Kandidatenstreit ausgeschlossen bleiben.

Die offene und dezentralisierte Struktur fördert auch institutionelle Debatten, wie jene zur Rolle des Parlamentes in der Fünften Republik. Die parlamentarische Informationskommission zu Frankreichs Rolle in Ruanda, die ihren Bericht am 15.12.1998 vorgelegt hat, liefert zwar in der Sache ein enttäuschendes Ergebnis, hat jedoch die grundsätzliche Frage nach der parlamentarischen Kontrolle der Außenpolitik erneut und mit Nachdruck auf die Tagesordnung gebracht. In ihrem Bericht fordert die Kommission mittels einer Verfassungsänderung die Zustimmungspflicht des Parlamentes zu militärischen Auslandseinsätzen sowie zu Verteidigungsabkommen.¹³⁾

Bisher jedoch läßt sich die Haltung der Regierung mit den Worten Védrines unter die Formel "Mehr Information/Konsultation, Ja; Ko-Entscheidung, Nein" zusammenfassen.¹⁴⁾ Insgesamt wird sich auch Frankreich dem Trend stärkeren parlamentarischen Einflusses auf die Außenpolitik nicht entziehen können, wie sich dies bereits im Bereich der Europapolitik bemerkbar macht. Auch die französische Regierung dürfte feststellen, daß parlamentarische Kontrolle nicht nur die Legitimationsbasis, sondern auch die Effizienz der getroffenen Entscheidungen erhöht.

Aber auch die neue, pragmatischere Definition von Frankreichs Rolle in der Welt ist nicht frei von Widersprüchen, insbesondere, was die Rolle Europas angeht. Wenn Védrine "den größtmöglichen französischen Einfluß in einem so mächtig wie möglichen Europa"¹⁵⁾ einfordert, scheint dies im Widerspruch zur Tatsache zu stehen, daß eine europäische Außenpolitik gegenüber den Nationalstaaten Teilung von Einfluß und Souveränität einfordert. In der globalisierten Welt konstituiert sich der globale Akteur eben nicht mehr nur durch die Größe "Souveränität", sondern eben auch – wenn nicht vorrangig – durch die Größe "Effektivität". Diese Effektivität werden die Europäer nur gemeinsam finden können.

Jean-Pierre Froehly ist Leiter der Arbeitsstelle Frankreich im Forschungsinstitut der DeutschenGesellschaft für Auswärtige Politik, Berlin.

1) Le Rubicon ne coule pas le long du quai d’Orsay", in: "Le Monde", 5.6.1998.
2) Hubert Védrine in "Les Echos", 4.2.1998, deutsche Auszüge abgedruckt in "Internationale Politik", Nr. 5/1998, S.81-84, S.82 f.
3) ebd. S. 82.
4) "Hubert Védrine annonce une ‘modernisation’ du Quai d’’Orsay", in: "Le Monde", 7.6.1998.
5) Hubert Védrine in "Les Echos", a.a.O. Anm. 2. S.83
6) Hubert Védrine in: "Limes - Revue française de géopolitique", Nr.6/1998, S.173-178, S. 177.
7) Hubert Védrine, De l’utilité de la France (entretien) in: "Politique Internationale", Nr. 78, Hiver 1997-1998, S. 41-64, S. 46.
8) Vgl. Samy Cohen: L’imprévision et l’imprévisibilité: remarques sur le processus mitterrandien d’information et de décision, in: Samy Cohen (Hrsg.): Mitterrand et la sortie de la guerre froide. Presses universitaires de France, Paris 1998. S. 361–379.
Vgl. auch die Ausführungen von Jean-Francois Bayart und Pierre Hassner in: Samy Cohen (Hrsg.), a.a.O.
9)"Une inspiration commune en matière de politique internationale", in: "Le Monde", 24.12.1996.
10) Samy Cohen: Quelles marges de manoeuvre pour la France ? in: "Le Banquet" Nr.11 / 1997, S.21–35, S.31.
11) Hubert Védrine in: "Politique Internationale", a.a.O. Anm. 7, S.42.
12) So Jospin in "Le Monde", 7.1.1999.
13) Le rapport de la mission Quilès (Beilage), "Le Monde", 17.12.1998, S. XVI.
14) Hubert Védrine, in "Politique Internationale", a.a.O. (Anm. 7), S. 43.
15) So vor der Nationalversammlung am 5.11.1997, "Le Monde", 7.11.1997.

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