Nach der Erweiterung: Frankreich, Osteuropa und die neue EU-Nachbarschaftspolitik

Evelina Schulz

Einleitung

Die Europäische Union (EU) wird sich am 1. Mai 2004 um zehn europäische Staaten erweitern. Diese fünfte EU-Erweiterung stellt die Mitgliedstaaten und ihre Institutionen vor eine besondere Herausforderung. Mit der Etablierung neuer EU-Außengrenzen entsteht die Gefahr einer erneuten Teilung des europäischen Kontinents. Das im März 2003 veröffentlichte Kommissionspapier „Wider Europe – Neighbourhood: A new Framework for relations with our Eastern and Southern Neighbours“ widmet sich den neuen Nachbarländern und führt den Begriff der Nachbarschaftspolitik ein. Damit erarbeitet die Kommission einen ersten Ansatz für eine kohärente Strategie gegenüber den neuen Anrainerstaaten der EU – einerseits im Osten (Moldawien, Russland, Ukraine, Weißrussland) und andererseits im Süden (Mittelmeerraum). Ziel ist es, die neuen Nachbarländer nicht auszugrenzen, sondern an die Europäische Union zu binden. Es sollen Instrumente geschaffen werden, um stabilisierende Maßnahmen durchzuführen. Durch vertragliche Bindungen könnte außerdem eine politische Verankerung der Nachbarländer in der erweiterten EU hergestellt werden.

Das Policy-Forum beschäftigt sich mit der osteuropäischen Dimension einer EU-Nachbarschaftspolitik. In diesem Zusammenhang liegt ein Schwerpunkt des Forums auf der französischen Osteuropapolitik im Allgemeinen und der Pariser Sicht auf die neuen osteuropäischen Nachbarn im Besonderen.

Das „Wider Europe“-Konzept

Angesichts der bisher umfassendsten Erweiterung, die im Mai 2004 stattfinden wird, stellt sich die Frage nach den künftigen Grenzen der EU. Bisher verfolgte die Europäische Union eine halboffene Erweiterungsstrategie. Sie ist einerseits geschlossen, als geographische Grenzen gesetzt sind und nicht jedes beliebige Land der EU beitreten kann. So wurde 1987 Marokkos EU-Beitrittsantrag vom Europäischen Rat abgelehnt. Als offen kann die Strategie insofern betrachtet werden, als jeder europäische Staat das Recht hat, einen Antrag auf EU-Mitgliedschaft zu stellen (Art. 49 EUV), wenn er die Grundsätze der Union – Freiheit, Demokratie, Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie Rechtstaatlichkeit (Art. 6(1) EUV) – achtet. Allen Beteiligten scheint allerdings klar zu sein, dass eine unbegrenzte Erweiterung der EU die Funktionsfähigkeit ihrer Institutionen und Effizienz der Entscheidungsprozesse ernsthaft gefährden würde.

Wird nach der für 2007 anvisierten Erweiterung um Bulgarien und Rumänien die bisherige EU-Erweiterungsstrategie enden? Im Rahmen der so genannten „Europaabkommen“ motivierte lange Zeit die Aussicht auf eine EU-Mitgliedschaft ehemals kommunistische Länder, demokratische und wirtschaftliche Transformationsprozesse voranzutreiben. Sowohl das „Wider Europe“- Strategiepapier als auch die Kommissionsmitteilung vom 2. Juli 2003 „Paving the way for a New Neighbourhood Instrument“ könnten allerdings als ein Alternativansatz für den Umgang mit den Nachbarstaaten interpretiert werden, denen eine EU-Mitgliedschaft nicht in Aussicht gestellt wird. Hier stellt sich die Frage, ob damit Ländern wie der Ukraine und Moldawien, die ihren Beitrittswunsch bereits formuliert haben, eine Mitgliedschaft verwehrt wird und sie vom Projekt der Europäischen Union ausgeschlossen werden. Zudem sind die bestehenden Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Russland oder der Ukraine nicht als Vorstufe einer EU-Mitgliedschaft zu verstehen.

Bisher fehlt hierzu eine klare Position seitens der Europäischen Union. Kommissionspräsident Romano Prodi unterstrich zwar in seiner Rede vom 6. Dezember 2002, dass eine Nachbarschaftspolitik auf beiderseitigen Vorteilen beruht – sowohl für die EU-Mitgliedsstaaten als auch für ihre Nachbarn. Prodi stellte lediglich eine „Teilhabe an der Union mit Ausnahme der Institutionen“ in Aussicht. Damit wird das Ziel verfolgt, den Bestand an Grundsätzen, Werten und Normen der EU auf die benachbarten Regionen zu übertragen, gleichzeitig wurde aber auch der Ausschluss der Nachbarländer vom politischen Projekt der EU deutlich. Zu analysieren wäre, ob mit solch einem politischen Ausschluss nicht auch die Anziehungskraft der EU verringert wird. Die Teilnahme der osteuropäischen Nachbarn am Binnenmarkt und seinen vier Freiheiten (freier Kapital-, Waren-, Dienstleistungs- und Personenverkehr) ohne Mitentscheidungsrechte würde letztlich doch zu klaren Trennlinien in Europa führen.

Nach diesem Modell würde sich die Kooperation mit den neuen Nachbarländern hauptsächlich auf die Einrichtung einer Freihandelszone beschränken. Grundsätzlich sind die osteuropäischen Volkswirtschaften, die erst seit kurzem mit Prinzipien der Markwirtschaft operieren, gegenüber ihren westlichen Nachbarn nur in geringem Maße konkurrenzfähig. Fraglich bleibt, ob eine Freihandelszone mit der EU den osteuropäischen neuen Nachbarn tatsächlich die erhofften wirtschaftlichen Vorteile brächte. So reicht womöglich die Aussicht auf eine Freihandelszone, von der kurz- und mittelfristig überwiegend die EU-Mitgliedsstaaten profitieren, nicht aus, die Nachbarstaaten für weitere Reformen zu mobilisieren. Politisch und wirtschaftlich asymmetrische Beziehungen zwischen der EU und ihren östlichen Nachbarn könnten unerwünschte Folgen mit sich bringen.

Die neue Nachbarschaftspolitik könnte jedoch die Grundlage für eine gesamteuropäische Integration, einschließlich der neuen östlichen Nachbarn, auf wirtschaftlicher Ebene schaffen. Mit Hilfe dieser Integration sollten dann auch grundsätzliche Ziele wie Frieden, Stabilität und Sicherheit auf dem europäischen Kontinent erlangt werden. In diesem Zusammenhang plant die Europäische Kommission den Abschluss bilateraler Aktionspläne mit den neuen Nachbarn in Osteuropa. Es gilt, ein Instrument bereit zu stellen, welches eine aufeinander abgestimmte Handhabung der existierenden EU-Hilfsprogramme, möglicherweise auch eine Vereinheitlichung dieser Programme erlaubt und darüber hinaus den spezifischen Problemen der einzelnen Länder gerecht wird.

Allerdings sind die Positionen der einzelnen Mitgliedstaaten auf diesem Gebiet noch nicht ausgereift. Weder von französischer noch von deutscher Seite gibt es zur Nachbarschaftspolitik klare offizielle Stellungnahmen. Aus französischer Sicht scheint es bisher wenig Interesse an einer gemeinsamen EU-Politik gegenüber den östlichen und südlichen EU-Anrainern zu geben. Vielmehr entsteht der Eindruck, dass Frankreichs Beziehungen zu den neuen Nachbarn weiterhin stark von nationalen Interessen geprägt sind.

Französische Perspektiven

Bisher gibt es keine eindeutige französische Haltung zu einer östlichen Nachbarschaftspolitik. Bereits hinsichtlich der Osterweiterung nahm Frankreich zunächst bestenfalls eine sehr zurückhaltende Position ein. Der Wegfall des Eisernen Vorhangs nach 1989 und die deutsche Wiedervereinigung wurden von französischer Seite zunächst als gefährliche Verstärkung der Position Deutschlands empfunden. Für Frankreich hatte die Vertiefung der europäischen Integration Vorrang vor einer Erweiterung der EU. Für Mittelosteuropa wurde lediglich die Schaffung einer Freihandelszone in Betracht gezogen. Deutschland hingegen etablierte sich sehr früh als „Anwalt des Ostens“ und trieb die Idee einer EU-Osterweiterung voran. Die geschichtlichen und geographischen Gegebenheiten Frankreichs und Deutschlands erklären diese unterschiedliche Prioritätensetzung beider Länder.

Die stark positive Haltung Deutschlands gegenüber der Osterweiterung lässt sich zunächst auf seine moralische Verpflichtung gegenüber den Nachbarn im Osten zurückführen: Die Teilung Europas war eine Folge des Zweiten Weltkriegs, wobei die Bundesrepublik Deutschland in der Nachkriegszeit von großem wirtschaftlichen Aufschwung profitierte, Mittelosteuropa hingegen von der westlichen Weltordnung ausgeschlossen blieb. Zudem wird mit der Osterweiterung Deutschlands geographische Randlage in der EU aufgehoben. Ab dem 1. Mai 2004 rückt Deutschland in die Mitte der Europäischen Union und wird wichtigstes Transitland für europaweite wirtschaftliche Zusammenarbeit. Hingegen liegt Frankreichs traditionelle Interessensphäre im Mittelmeerraum. Die einstige koloniale Präsenz Frankreichs in Afrika ist bis heute erkennbar. Während Deutschland früh die bilaterale Zusammenarbeit mit den Staaten Mittelosteuropas suchte, pflegte Frankreich vorrangig seine Beziehungen zu den Anrainerstaaten am Mittelmeer. Dort verfügt Paris über komparative Vorteile sowohl wirtschaftlicher als auch kultureller Natur. Mittelosteuropa wurde von Frankreich zunächst lediglich als künftiger wirtschaftlicher Konkurrent betrachtet. An einem „Wettlauf um den Osten“ mit Deutschland wollte sich Frankreich keinesfalls beteiligen. Seit seiner Wiederwahl im Jahr 2002 verstärkte Staatspräsident Chirac, nunmehr unterstützt von seinem Außenminister de Villepin, die Kontakte vor allem zu den Staaten des Maghreb.

In der zweiten Hälfte der 90er Jahre änderte sich aber diese Haltung. Frankreich erkannte die Notwendigkeit, in Mittelosteuropa präsent zu sein und begann, bilaterale Wirtschaftsbeziehungen auszubauen. Auf diese Weise sollte Deutschland nicht die Rolle des alleinigen Akteurs im Osten gelassen werden. Die mittelosteuropäischen Staaten wurden nun verstärkt auch als ein vielversprechender Absatzmarkt wahrgenommen. Zusätzlich verringerten fortschreitende Reform- und Demokratiesierungsprozesse in diesen Ländern die Skepsis gegenüber dem Osten. Angesichts der Unausweichlichkeit der Osterweiterung wollte Frankreich auf diese Weise außerdem seine machtpolische Stellung in Europa sichern.

In Anbetracht der nun beschlossenen Integration der acht mittelosteuropäischen Staaten in die Europäische Union und der sich daraus ergebenden neuen Grenzziehung stellt sich erneut die Frage nach der französischen Ostpolitik. Bisher scheint es indes keine klare Positionierung Frankreichs gegenüber den neuen Nachbarn im Osten zu geben. Im Gegensatz dazu hat die Haltung Frankreichs gegenüber den südlichen EU-Anrainerstaaten viel deutlichere Konturen. Auf französischen Druck wurde der Barcelona-Prozess in Gang gesetzt mit dem Ziel, eine politische und sicherheitspolitische Partnerschaft mit den südlichen Mittelmeerstaaten zu begründen, Menschenrechte und Grundfreiheiten in diesen Staaten zu fördern und eine Freihandelszone im Mittelmeer einzurichten. Zusätzlich ist in Frankreich, auch trotz negativer Äußerungen von Valéry Giscard d’Estaing, eine Tendenz für eine Befürwortung der türkischen EU-Mitgliedschaft viel deutlicher zu verzeichnen als für eine Integration weiterer osteuropäischer Staaten.

Bilaterale Beziehungen mit den einzelnen Nachbarstaaten der EU sind für Frankreich Hebel zur Stärkung der eigenen Machtposition innerhalb der Union. Die französischen Prioritäten im Rahmen einer EU-Nachbarschaftspolitik werden dementsprechend deutlich den südlichen EU-Anrainerstaaten gelten.

Fazit

Im „Wider Europe“-Konzept wird ein gemeinsames und einheitliches EU-Instrument für die zukünftige Gestaltung der Beziehungen der Europäischen Union zu ihren osteuropäischen und mediterranen Anrainerstaaten entworfen. Die EU-Nachbarschaftspolitik könnte an zusätzlicher Bedeutung gewinnen, wenn sie im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) der EU gedacht wird. Nationale Standpunkte der Mitgliedsstaaten gegenüber den östlichen Nachbarn könnten aufeinander abgestimmt werden und die Entwicklung der Europäischen Union zu einem auf internationaler Ebene kollektiv handelnden Akteur stärken. Frankreich, das traditionell nach einer größtmöglichen Emanzipation von den USA strebt, könnte sich außenpolitisch von dem „Wider Europe“ - Konzept eine gestärkte Rolle Europas in der Welt erhoffen. Im Prozess der EU-Osterweiterung sollte Frankreich versuchen, seine nationalen Interessen konstruktiv in einen europäischen Rahmen zu stellen. Paris sollte es aber nicht bei seiner traditionellen Mittelmeerorientierung belassen, sondern die Chance nutzen und gemeinsam mit Berlin klare Positionen zum Umgang mit den neuen EU-Nachbarn entwickeln. Solange aber die Standpunkte der Europäischen Union und ihrer einzelnen Mitgliedsstaaten gegenüber den zukünftigen östlichen Nachbarn so unterschiedlich, unpräzise und unkoordiniert bleiben, kann weder von einer gemeinsamen Außenpolitik gesprochen noch langfristig Stabilität und Sicherheit auf dem europäischen Kontinent gewährleistet werden. Vor allem sollte die Europäische Union die Gelegenheit der Osterweiterung nutzen, von den langjährigen Erfahrungen und bestehenden Beziehungen zwischen den künftigen EU-Mitgliedsstaaten und ihren östlichen Nachbarn profitieren und auf dieser Basis eine effiziente Nachbarschaftspolitik gestalten.

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