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Fortsetzung: Mittendrin statt nur dabei?

Gerhard Orgonas

4.) Beitritt zur Europäischen Union – Die Unendliche Geschichte?

"Die Ungarn haben schon immer eine melancholische und sentimentale Anziehungskraft durch alles Europäische verspürt ... Für uns ist Europa unser natürliches Umfeld und wir haben das Gefühl, aus diesem Umfeld nach dem Zweiten Weltkrieg herausgerissen worden zu sein." (Viktor Orbán, 2000)[57]

Neben dem starken und sentimental behafteten Gefühl des Dazugehörens zu Europa spielen innenpolitische Ziele eine tragende Rolle in der Formulierung der Außen- und Europapolitik Ungarns. Besonders hervorzuheben sind die Bestrebungen nach Wachstum, Wohlstand und Modernisierungschancen.[58] Nach der weit verbreiteten Meinung im Volk und in den Parteien ist das "Aufschließen zum Wohlstands- und Entwicklungsniveaus Westeuropas ohne Mitgliedschaft in der EU gänzlich unmöglich."[59] Die Konsequenz hiervon ist, dass die Europapolitik der Schwerpunkt jeder bisheriger ungarischer Regierung gewesen ist und die Beitrittsverhandlungen zur EU, als auch zur NATO im breiten Konsens der Parteien (außer der Europa-feindlichen MIÉP) erfolgen.

Von 1989 bis 1992 steigerte sich in Ungarn der Anteil der Exporte zur EU von 24,8% auf 49,8%, 1995 gingen bereits knapp zwei drittel aller ungarischen Exporte in die EU[60] und 1998, im Jahr des Beginns der konkreten Verhandlungen über den EU-Beitritt, lag der Anteil bei 71% und die Importquote aus der EU lag bei 73,6%.[61] Die wirtschaftliche Integration in den westlichen Handel ist somit zum Großteil vollzogen und auch das starke Wirtschaftswachstum in der zweiten Hälfte der neunziger Jahre und die erfolgreiche Privatisierung ehemaliger Staatsbetriebe gaben der EU positive Signale zur Aufnahme Ungarns.

Dennoch verzögerte sich der Beitritt zur Europäischen Union, obwohl die Ausgangslage zu Beginn der neunziger Jahre günstig erschien. 1990 dachte man in der deutschen Bundesregierung sogar, so Zellner & Dunay, "Ungarn könne bereits 1995 oder 1996 Mitglied der EG werden."[62]

4.1) Verzögerung im Beitrittsprozess – vier Gründe

In Ungarn wähnte man sich lange Zeit auf einem guten Weg, spätestens bis zum Ende der neunziger Jahre Mitglied der EG sein zu können, doch die Verzögerungen durch exogene Faktoren sollten sich erst Mitte der neunziger Jahre zeigen.

Zum einen war die ungarische Wirtschaft nach dem Umbruch in einem weit schlechteren Zustand, als man zunächst (auch im Westen) angenommen hatte. Zu Beginn der neunziger Jahre stürzte Ungarn, wie viele der ehemaligen sozialistischen Staaten in eine makroökonomische Krise. Die Finanz- und Haushaltsfragen sind bei Ungarn, wie bei allen Beitrittskandidaten der Region, ein noch nicht abgearbeitetes Kapitel in den Verhandlungen zum EU-Beitritt.

Zweitens wurden viele Versprechungen über einen frühzeitigen Beitritt, vor allem von deutscher Seite, zu einem Zeitpunkt gemacht, als die Dankbarkeit über die Rolle, die Ungarn bei der Auflösung der kommunistischen Welt spielte, sehr groß war. Als dieser Enthusiasmus etwas abklang verloren die Verhandlungen mit Ungarn, wie auch mit anderen ostmitteleuropäischen Staaten wie Tschechien und Polen, an Momentum.

Der dritte Faktor, der eine wichtige Rolle in der Verzögerung des Beitrittsprozesses spielen sollte, war zum einen der Golfkrieg von 1991 und zum anderen die Jugoslawienkriege Mitte der neunziger Jahre, die die gesamte Aufmerksamkeit der westlichen Welt in Anspruch nahmen und vom Integrationsprozess der osteuropäischen Staaten ablenkten.

Viertens spielt die Minderheitenfrage und die dadurch resultierenden Nachbarschaftsbeziehungen eine wichtige Rolle im EU-Beitrittsprozess. Die Lage in Ostmitteleuropa liegt unter kritischer Beobachtung durch die EU, welche die Staaten zu mehr Zusammenarbeit auf diesem Gebiet drängt und gerade bei der Frage der im Ausland lebenden Ungarn müssen ungarische Gesetze an EU-Richtlinien angepasst werden. Im Fortschritts-Bericht von 2001 heißt es hierzu:

"Im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik kollidieren scheinbar einige der im ungarischen Gesetz über die in den angrenzenden Ländern als Minderheit lebenden Ungarn enthaltenen Bestimmungen mit dem derzeitigen Standard des europäischen Minderheitenschutzes. Ungarn muss deshalb mit seinen Nachbarn eine Einigung erzielen und sich die vor kurzem vorgelegten Schlussfolgerungen des Berichts des Venedig-Ausschusses zueigen machen."[63]

Die Gratwanderung für die ungarische Außenpolitik besteht in dem Zwiespalt zwischen der Vereinigung der ungarischen Nation einerseits und der raschen Integration in westliche Strukturen andererseits, welche die ungarischen Minderheiten in Ländern wie vor allem Rumänien vom "Mutterland" abspalten würde. Für dieses Problem hat Ungarn noch keine Lösung gefunden und fährt somit außenpolitisch zweigleisig weiter.

Auf der anderen Seite steht in diesem Zusammenhang der Umgang Ungarns mit Minderheiten im eigenen Land. Momentan leben etwa 900.000 Angehörige anderer Volksgruppen in Ungarn, wovon die Roma mit etwa 500.000 die größte Minderheitengruppe darstellen.[64] Trotz des im Jahre 1993 erlassenen sehr fortschrittlichen Minderheitengesetzes, das Minderheiten in Ungarn viele Freiräume lässt und als Vorbild- und Signaleffekt für Nachbarländer dienen soll, sehen sich gerade die Roma in Ungarn noch Problemen gegenüber. Im Bericht der EU-Kommission von 2001 ist vermerkt, dass es, obwohl weitere Maßnahmen zum Schutze der Roma erlassen worden sind, noch "nachhaltiger Anstrengungen im Kampf gegen die weit verbreitete Diskriminierung und bei der lückenlosen Umsetzung der geltenden gesetzlichen Regelungen"[65] bedarf. Zudem müssten der Roma-Minderheit "mehr Möglichkeiten zu aktiver Mitwirkung im öffentlichen Leben gegeben werden".[66]

Die Vielzahl von inneren und äußeren Einflüssen verzögerte somit den EU-Beitritt Ungarns, so dass der Beitrittszeitpunkt immer noch nicht mit Sicherheit festgelegt ist. Die Verzögerungen hatten zudem Auswirkungen auf die Schwerpunkte der außenpolitischen Linie Ungarns seit dem Umbruch.

4.2) Wahrnehmungen und Erwartungen

Nachdem der damalige Außenminister Jeszenszky 1990 eine Vollmitgliedschaft Ungarns in der Europäischen Gemeinschaft bereits in den späten neunziger Jahren für möglich hielt, verzögerte sich dieser Prozess graduell, so dass noch immer kein genaues Datum für die Mitgliedschaft festgesetzt worden ist. 1995 erwartete Horn die EU-Mitgliedschaft für 2000 und auch der französische Präsident Chirac äußerte sich 1997 positiv zu einer Mitgliedschaft Ungarns bis 2000.[67]

Gyula Horn versuchte zunächst, die Beziehungen gerade mit den südlichen Ländern der EU und vor allem Frankreich zu vertiefen, um den Beitrittsprozess zu beschleunigen.[68] Seit Mitte der neunziger Jahre herrscht in Ungarn jedoch ein gewisser Frust über die Verzögerungen in den Verhandlungen. Die Aufnahme Tschechiens vor der Aufnahme Ungarns in die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) resultierte in einer Perzeption des relativen Rückfalls gegenüber anderer ostmitteleuropäischer Staaten.[69] Auf Grund derartiger Rückschläge, so Gallarotti, hat der Reformeifer in Ungarn "sichtlich nachgelassen",[70] so seien zum Beispiel "bedeutende Vorhaben wie etwa der Umbau des Gesundheitswesens und der Altersvorsorge oder der Ausbau des Autobahnnetzes" zurückgestellt worden.

4.3) Ungarische Taktik – eindeutig zweideutig?

In Ungarn stellt sich nun die Frage, ob das Land einen außenpolitischen Alleingang zur EU-Aufnahme wagen soll, oder in Gemeinschaft mit anderen Beitrittskandidaten eine gemeinsame Linie bis zum EU-Eintritt vertritt. Die Wiederbelebung der Visegrád-Gruppe in den letzten Jahren ist ein Beispiel für die Kooperation zwischen den EU Kandidaten, allerdings ist sie von Rückschlägen durch gegensätzliche Interessen gezeichnet. Ein Treffen zwischen den Ministerpräsidenten der Visegrád-Gruppe im Februar 2002, bei dem man eine gemeinsame Antwort auf die Vorstellungen der Brüsseler Kommission zum Thema Erweiterung und Agrarsubventionen finden wollte, kam zum Beispiel nicht zu Stande, da Ungarns Premierminister Viktor Orbán bei einem Auftritt vor dem Europarat die Aufhebung der Benes-Dekrete in Tschechien und der Slowakei gefordert hatte, woraufhin beide Ministerpräsidenten ihre Teilnahme am Gipfel in Budapest absagten.[71] Mit der Wahl von Péter Medgyessy zum neuen Ministerpräsidenten und seinem Engagement für die Neubelebung der Visegrád-Zusammenarbeit sind nun jedoch die Weichen für eine erneut stärkere Kooperation gelegt.

Antall und Horn betonten immer wieder, dass die Normalisierung der Beziehungen zu den Nachbarländern eine Voraussetzung zur EU-Mitgliedschaft seien, doch die Ungarn fürchten, dass die Erweiterung unter Umständen verschoben werden könnte, "weil sich die EU auf eine gemeinsame Aufnahme aller Kandidaten festgelegt habe, Tschechien, die Slowakei und Polen aber möglicherweise noch gar nicht reif seien".[72] Außerdem herrscht die Meinung, so Ágh, dass es "schade um die große Eile und die weitreichenden Zugeständnisse" sei, "wenn sich der Beitritt, zum Beispiel wegen Polen, hinauszögert und er am Ende des Jahrzehnts als "big bang", als großer Knall, mit acht bis zehn Ländern erfolgt".[73] Somit begeht die ungarische Regierung eine Gratwanderung zwischen Kooperation mit anderen Beitrittskandidaten und einem Alleingang als Vorreiter der EU-Osterweiterung.

4.3.1) Die Verhandlungen über den EU-Beitritt

Seit 1997, so Zellner & Dunay,[74] habe Ungarn zudem realisiert, dass nicht die Frage wann Ungarn der EU-Beitritt die Hauptrolle spielt, da ohnehin weitgehend exogen bestimmt, sondern zu welchen Bedingungen. Hier versucht Ungarn wieder seinen Einflussbereich so weit wie möglich auszuschöpfen, denn bei den einzelnen abzuarbeitenden Kapiteln kann Ungarn aktiv mitverhandeln, während die wichtigen Entscheidungen über den Zeitpunkt des Beitritts ausschließlich innerhalb der EU gefällt werden und Ungarn nur begrenzte Einflussmöglichkeiten hat. So sorgte im Juni 2001 das irische Nein zum Vertrag von Nizza,[75] in dem der Weg für die EU-Osterweiterung geebnet werden sollte, zum Beispiel um eine Verzögerung im Integrationsprozess, die nicht durch die Verhandlungen mit den Beitrittskandidaten entstanden ist, so hart diese Verhandlungen auch sein mögen.

4.3.2) Der Dialog mit der Kommission

Bereits im Dezember 1991 vereinbarten Ungarn und die Europäische Gemeinschaft einen Beziehungsvertrag, der seit 1994 in Kraft ist. Das Abkommen betrifft Felder wie Handel, politischen Dialog, Gesetzesangleichung und andere Bereiche der Zusammenarbeit, mit dem Ziel der Schaffung einer Freihandelszone zwischen Ungarn und der EU. 1994 war Ungarn das erste Land der Region, das einen Antrag auf Beitritt zur EU stellte und nachdem die Europäische Kommission in ihrer Stellungnahme von 1997 feststellte, dass Ungarn die politischen Kriterien zur Aufnahme erfüllte, begannen die offiziellen Verhandlungen am 30. März 1998. Seitdem verliefen die Verhandlungen in vielen Punkten zügig, so dass bis Ende September 2001 22 der 29 geöffneten Kapitel vorläufig abgeschlossen wurden. Im Juni 2002 waren bereits 24 Kapitel vorläufig abgeschlossen, doch das Ziel nach den EU-Vorgaben von Nizza 2000, alle Kapitel bis Mitte 2002 abzuschließen, wurde nicht erfüllt und so ist es momentan auch fraglich, ob und in welcher Form die Beitrittskandidaten an den Wahlen zum Europäischen Parlament 2004 teilnehmen werden, zumal das irische Referendum den Integrationsprozess verlangsamt hat.

Die Bereiche, in denen die Verhandlungen für Ungarn weiterhin andauern, sind Wettbewerb, Landwirtschaft, Kultur und audiovisuelle Politik, Regionalpolitik und Haushaltsfragen.[76]

In der Schlussfolgerung des letzten "Regelmäßigen Kommissionsberichtes über die Fortschritte Ungarns" vom 13. November 2001 waren die Hauptpunkte, in denen die Europäische Kommission Maßnahmen für nötig hielt die Reform der öffentlichen Verwaltung und des Justizwesens, der Kampf gegen die Korruption, die Unabhängigkeit der öffentlichen Medien und die Behandlung der Roma-Minderheit. Wenn diese Probleme aus dem Weg geräumt sind, wird Ungarn zur lang erwarteten und erhofften Aufnahme in die EU bereit sein.

[57] Orbán, S. 191 (Übersetzung des Autors)
[58] Zellner & Dunay, S. 445
[59] ebd., S. 445
[60] ebd., S. 89
[61] Die Europäische Kommission, Regelmäßiger Bericht der Kommission über Ungarns Fortschritte auf dem Weg zum Beitritt, 1998
[62] Zellner & Dunay, S. 84
[63] Die Europäische Kommission, Regelmäßiger Bericht der Kommission über Ungarns Fortschritte auf dem Weg zum Beitritt, 2001 (13.11.2001)
[64] Réti, S. 165
[65] Die Europäische Kommission, Regelmäßiger Bericht der Kommission über Ungarns Fortschritte auf dem Weg zum Beitritt, 2001 (13.11.2001)
[66] ebd.
[67] Zellner & Dunay, S. 132
[68] ebd., S. 137
[69] ebd., S. 145
[70] Ermes Gallarotti, "Wahlgeschenke belasten Ungarns Haushalt; Verhaltener Sparwille der neuen Regierung", Neue Züricher Zeitung, 24.05.2002
[71] www.erdkunde-online.de/hintergrund/160.htm 26.09.2002
[72] ebd.
[73] Attila Ágh, Ungarn zwischen zentralistischer Mehrheitendemokratie und europäischer Mehrebenendemokratie, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2002
[74] Zellner & Dunay, S. 132
[75] Am 7. Juni 2001 lehnten die Iren in einer Volksabstimmung mit einer Mehrheit von knapp 54% aller abgegebener Stimmen die Ratifizierung des Vertrages von Nizza ab.
[76] http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/hungary/index.htm 26.09.2002