"Player" und "Payer": Die Politik der Vereinigten Staaten und der Europäischen Union im israelisch-palästinensischen Konflikt

Markus Kaim

von Dr. Markus Kaim
Universität Jena, wissenschaftlicher Assistent, Lehrstuhl für Außenpolitik und Internationale Beziehungen

Die Vereinigten Staaten im israelisch-palästinensischen Konflikt

Seit 1967 sind die Vereinigten Staaten kontinuierlich als Vermittler im arabisch-israelischen Konflikt engagiert. Nach dem Zerfall der Sowjetunion 1991 unterliegt ihre Politik kaum noch Einschränkungen durch andere Akteure des internationalen Systems. Ziel der Vereinigten Staaten war und ist die dauerhafte Transformation der regionalen Ordnung des Nahen Ostens durch die Überwindung der bewaffneten Mächtebalance und den Ausbau von politischen sowie ökonomischen Verflechtungen zwischen den Konfliktparteien. Den Kern der amerikanischen Politik stellen dabei die Bemühungen dar, den israelisch-palästinensischen Konflikt dauerhaft durch eine Autonomievereinbarung zu regeln und eine Lösung für die sog. Endstatusfragen zu finden, d.h. Form und Umfang palästinensischer Staatlichkeit, die Rückkehr palästinensischer Flüchtlinge, die Zukunft israelischer Siedlungen in den seit 1967 besetzten Gebieten und schließlich den politischen und völkerrechtlichen Status Jerusalems.

Daß die USA über einen Zeitraum von mehr als dreißig Jahren in dieser Region engagiert geblieben sind, gleich welche Partei den Präsidenten stellte oder den Kongreß dominierte, verweist auf eine Besonderheit in der amerikanischen Außenpolitik: Der Bezugspunkt der amerikanischen Politik im Nahen Osten, nämlich der Schutz der territorialen Integrität und politischen Souveränität Israels, ist im politischen System der USA in einem Maße verankert, das sich von einer "Quasi-Institutionalisierung" sprechen läßt. Der Kongreß, die öffentliche Meinung und eine effektive pro-israelische Lobby, die sich aus jüdischen Organisationen, evangelikalen Kirchen und den amerikanischen Gewerkschaften zusammensetzt, haben dafür gesorgt, daß die amerikanische Nahostpolitik bei der Exekutive immer eine hohe Priorität genießt, und drängen auf ein entsprechendes Engagement. Auch Präsident George W. Bush hat dies bereits bemerken müssen: Während er seine Politik im israelisch-palästinensischen Konflikt zu Beginn seiner Amtszeit in bewußter Abkehr vom intensiven Engagement der Clinton-Administration zurückhaltender gestaltet hat - so hat er keinen Nachfolger für den ausgeschiedenen Nahostsonderbeauftragten Dennis Ross ernannt -, haben ihn nicht nur die seit September 2000 anhaltenden Gewalttätigkeiten zwischen israelischen und palästinensischen Sicherheitskräften, sondern auch die innenpolitischen Kräfteverhältnisse in den USA mittlerweile zu einer aktiveren Politik veranlaßt.

Während die amerikanische Innenpolitik dafür verantwortlich ist, daß sich die USA in den vergangenen Jahren im israelisch-palästinensischen Konflikt engagiert haben, und zudem eine pro-israelische Grundorientierung sichergestellt hat, hängt das Steuerungspotential Washingtons in der Region in weiten Teilen von dem Verhalten der regionalen Akteure ab. Ein Blick auf die Nahost-Politik der Clinton-Administration erhellt dies:

Waren Israel und die PLO in der Lage, sich ohne die Vermittlung der USA auf der Grundlage der für den Madrider Friedensprozeß vereinbarten Formel "Land für Frieden" über weitere Schritte im Autonomieprozeß zu einigen und diese auch innenpolitisch durchzusetzen, so konnten sich die Vereinigten Staaten darauf beschränken, den äußeren Rahmen für Verhandlungen sicherzustellen, die Parteien immer wieder zu den vereinbarten Gesprächen zu anzuhalten und auf die Einhaltung der erzielten Vereinbarungen zu drängen, ohne sich jedoch unmittelbar, z.B. mit eigenen Vorschlägen zu engagieren. Bei der Aushandlung der israelisch-palästinensischen Abkommen, die im Anschluß an die gemeinsame Prinzipienerklärung vom September 1993 sukzessive die palästinensische Selbstverwaltung in Teilen des Westjordanlandes und des Gaza-Streifens errichteten, ließ sich diese amerikanische Rolle erkennen.

Haben die Konfliktparteien in der Vergangenheit mit ihren Verhandlungspositionen dauerhaft Fortschritte der Friedensgespräche verhindert oder den Verhandlungsprozeß unterbrochen, waren die USA gezwungen, sich intensiver im Nahen Osten zu engagieren, als sie dies wünschten. Dieses Engagement umfaßte zweierlei: Zum einen beteiligen sie sich unmittelbar mit eigenen Vorschlägen und Vermittlern an den israelisch-palästinensischen Verhandlungen, zum zweiten erhöhen sie den politischen Druck auf die regionalen Akteure, Konzessionen im Kontext des Friedensprozesses zuzustimmen. Diese Rolle der amerikanischen Politik ist gerade in jüngster Zeit, nämlich seit dem Ausbruch der Al-Aqsa-Intifada im September 2000 wieder erkennbar: Präsident Clinton hat während der letzten Monate seiner Amtszeit der direkten Vermittlung zwischen den Konfliktparteien viel Aufmerksamkeit und Zeit widmen müssen. Auch Präsident Bush bzw. Außenminister Powell werden sich für den Fall, daß die Unruhen in den besetzten Gebieten anhalten und terroristische Anschläge verstärkt auf israelisches Territorium getragen werden, als unmittelbare Vermittler engagieren müssen.

Mit dem Grad des politischen Engagements steigen allerdings für die Vereinigten Staaten auch die politischen Kosten, gleich, welche Politik sie einschlagen: Entscheiden sie sich dafür, Druck auf die arabischen Akteure auszuüben und damit, den pro-israelischen Grundimpetus ihrer Nahost-Politik stärker zu betonen, so verstärkt dies bei den arabischen Akteuren den Eindruck, daß die USA ein parteiischer Vermittler seien, und erschwert damit die Wahrnehmung der amerikanischen Verhandlungsrolle. Wählen die USA die Option erhöhten politischen Druckes gegenüber der israelischen Regierung, geraten sie hingegen in Konflikt mit dem Kongreß und der pro-israelischen Lobby in den Vereinigten Staaten.

Aber auch Faktoren in den politischen Systemen der Region selbst befördern oder begrenzen die amerikanischen Einflußmöglichkeiten. Es ist kein Zufall, daß die zentralen Vereinbarungen, die bis heute die Eckpfeiler des israelisch-palästinensischen Verhandlungsprozesses bilden, in die Amtszeit der israelischen Ministerpräsidenten Rabin und Peres fallen, d.h. von Ministerpräsidenten der Arbeiterpartei. Denn diese teilten die amerikanische Konzeption, daß nur direkte bilaterale Verhandlungen auf der Grundlage der VN-Resolutionen 242 und 338 substantielle Erfolge zeitigten. Israelische Regierungschefs dieser Partei haben die USA daher immer als Verhandlungspartner im Friedensprozeß bevorzugt. Dies ist auch der Grund dafür, daß Präsident Clinton die Wahl von Ministerpräsident Netanjahu 1996 durch eine öffentliche Parteinahme zugunsten seines Gegenkandidaten Peres zu verhindern suchte, sich gegen die im Herbst 2000 in Israel diskutierte Regierungsbeteiligung der Likud-Partei aussprach und den Wahlsieg Ariel Sharons am 6. Februar 2001 als schweren Rückschlag für den Friedensprozeß bewertet hat. Auch die Handlungsspielräume von George W. Bush sind durch die politischen Positionen Sharons und die Koalitionszwänge, denen dieser ausgesetzt ist, als eher gering zu erachten. Besonders die kleineren israelischen Parteien, die sich gegen eine Fortführung des Autonomieprozesses und Konzessionen Israels an die Palästinenser wenden, beschränken indirekt die amerikanischen Handlungsoptionen. Innen-, regional- und weltpolitische Politikebenen sind hier also unmittelbar miteinander verknüpft.

Neben der Verhandlung israelisch-palästinensischer Abkommen ist es ein wichtiges Ziel, das regionale Umfeld des Nahost-Friedensprozesses zu stabilisieren und dessen Rahmenbedingungen zu sichern. Dabei verfolgen sie das Ziel, laufende Verhandlungen gegen negative Einflüsse zu schützen, die zwar nicht die Existenz Israels unmittelbar bedrohen oder das Ende der israelisch-palästinensischen Verhandlungen bewirken, jedoch den Fortgang der Gespräche verzögern oder erschweren. Vor allem der Abwehr terroristischer Anschläge extremistischer Gruppen auf palästinensischer wie auf israelischer Seite, die den Friedensprozeß unterbrechen könnten, galt das Augenmerk der USA. Trotz der direkten Einbindung der CIA in die Implementierung der israelisch-palästinensischen Sicherheitsabkommen sind allerdings die Möglichkeiten der USA begrenzt, wenn sich, wie im Falle der Al-Aqsa-Intifada, staatliche und quasi-staatliche Gewaltanwendung mit individuellem Terror vermischen: Wenn die USA das Handeln der israelischen Armee und der palästinensischen Polizei noch beeinflussen können, so entfällt bei Übergriffen israelischer Siedler oder palästinensischer Selbstmordattentäter eine Steuerungsmöglichkeit nahezu völlig .

Daß eine umfassende Befriedung des Nahen Ostens einer ökonomischen Unterfütterung bedürfe, war eine der leitenden Prämissen der amerikanischen Politik während des gesamten Nahostfriedensprozesses. Nur wenn es gelänge, die erreichten diplomatischen Abkommen in eine fühlbare Verbesserung der Lebenssituation in den arabischen Staaten bzw. den palästinensischen Autonomiegebieten zu transformieren, könne die Region dauerhaft stabilisiert und ihre innere Ordnung transformiert werden. Die angestrebte ökonomische Dimension der amerikanischen Nahostpolitik besteht in einer wirtschaftlich vernetzten Wirtschaftsstruktur für die gesamte Region. Parallel zum Madrider Friedensprozeß soll eine Neuorientierung der nahöstlichen Volkswirtschaften hin zu einer Friedensökonomie erfolgen, die volle wirtschaftliche Beziehungen aller Akteure zueinander zuließe sowie Ansätze einer ökonomischen Integration umfaßte.

Trotz ihrer militärischen und ökonomischen Ressourcen sind die USA auf Grund der regionalen Determinanten in den vergangenen Jahren nur bedingt in der Lage gewesen, eine endgültige Regelung des israelisch-palästinensischen Konfliktes durchzusetzen. Allerdings ist es ihnen gelungen, die Konfliktparteien seit 1991 kontinuierlich auf den Friedensprozeß zu verpflichten und diesen trotz Verzögerungen oder Phasen der Unterbrechung in Gang zu halten.

Die Europäische Union im israelisch-palästinensischen Konflikt

Die Vereinigten Staaten haben in den vergangenen zehn Jahren des Madrider Friedensprozesses den Einfluß anderer Akteure bei der Regelung des israelisch-palästinensischen Konfliktes einzugrenzen gesucht. So konnte die Europäische Union lediglich die Rolle eines ökonomischen Unterstützers der palästinensischen Autonomiebehörde einnehmen, jedoch keine eigenen politischen Akzente setzen oder als Vermittler zwischen den Konfliktparteien tätig werden. Die Gründe dafür liegen sowohl innerhalb der EU selbst, als auch in der Region begründet.

Das Haupthindernis ist, daß die Europäische Union bezüglich des israelisch-palästinensischen Konfliktes nach wie vor keine kohärente Außen- und Sicherheitspolitik entwickelt hat. Die intergouvernementale Ausrichtung dieses EU-Politikfeldes verhindert eine geschlossene Politik im Nahen Osten und erleichtert es einzelnen Staaten, vor allem Frankreich, eigene nationale Interessen in der Region zu verfolgen, die in den Deckmantel einer europäischen Politik gehüllt werden. Zudem besitzt die Europäische Union kein diplomatisches Instrumentarium für den arabisch-israelischen Friedensprozeß, das zu dem der USA eine Alternative böte. Die offizielle Rolle der Vereinigten Staaten als Schirmherr des Friedensprozesses, ein seit 1993 kontinuierlich arbeitendes Vermittlungsteam des State Department und darüber hinaus ein außenpolitisches Establishment in Washington, in dem seit 1967 ein Konsens über die amerikanische Vermittlungsrolle herrscht, sind wichtige Grundlagen für die Vermittlungstätigkeit im Nahen Osten.

Diese kann die EU auch nicht mit umfangreichen Hilfszahlungen an die palästinensische Autonomiebehörde oder der Tätigkeit des Sonderbotschafters Miguel Moratinos kompensieren. Solange die Europäische Union nicht die Implementierung von Verhandlungsergebnissen im Nahost-Friedensprozeß garantieren kann oder, im Falle eines israelisch-syrischen Friedensschlusses, sogar Sicherheitsgarantien zu bieten vermag, ist sie für die regionalen Konfliktparteien als eigenständige Kraft wenig glaubwürdig. Hinzu kommt die fehlende Einbindung der EU in die sicherheitspolitischen Strukturen des Nahen Ostens, d.h. in den Madrider Friedensprozeß auf der einen Seite und die zahlreichen bilateralen Abkommen, die zum Ziel haben, nationale und regionale Sicherheit zu gewährleisten. Denn diese Involvierung gehört zum integralen Bestandteil einer wirkungsvollen Vermittlerrolle im Nahen Osten.

Schließlich fehlt es an der grundsätzlichen Bereitschaft der regionalen Akteure, die Europäische Union als Vermittler neben den USA überhaupt zu akzeptieren. Israel lehnt die politische Einbindung der europäischen Staaten wegen deren angeblich pro-arabischen Grundorientierung ab, die seit der Venedig-Erklärung von 1980 immer wieder kritisiert worden ist. Die arabischen Akteure fordern zwar in regelmäßigen Abständen, insbesondere in Krisensituationen des israelisch-palästinensischen Konfliktes, eine stärkere Beteiligung der EU, doch dabei handelt es sich um ein bekanntes Grundmuster arabischer Politik. Diese taktischen Forderungen sollen den Druck auf die USA erhöhen, Israel zu Kompromissen im Kontext des Friedensprozesses zu drängen. Letztlich ist aber auch den arabischen Parteien klar, daß nur die USA über jenen Einfluß bei der israelischen Regierung verfügen, der Fortschritte im Friedensprozeß ermöglichen könnte.

Der politische Ausschluß der Europäischen Union aus dem Nahost-Friedensprozeß geht damit einher, daß die USA die Europäer in den ökonomischen Aufbau der palästinensischen Autonomiegebiete einbinden und damit die anfallenden finanziellen Lasten für sich selbst zu begrenzen suchen. Dieser amerikanischen Politik lag und liegt das Kalkül zugrunde, daß ohne nachhaltige Verbesserungen des Lebensstandards in den besetzten Gebieten jeder Friedensregelung die Grundlage fehle. Insbesondere die Palästinenser in den besetzten Gebieten sollten Gewinn des Friedensprozesses konkret erleben. Denn das Fortbestehen des sozialen Elends führt unmittelbar zur Stärkung radikaler Gruppierungen.In der öffentlichen Meinung vieler arabischer Staaten hat dies den Eindruck gefestigt, die Europäer hätten sich politisch aus dem Nahen Osten verabschiedet. Statt um einen "Player" handele es sich bei der EU im Nahen Osten lediglich um einen "Payer".

Zusammen mit anderen Akteuren versucht die EU seit der Konferenz der Geberländer in Washington vom Oktober 1993 dem wirtschaftlichen Verfall der palästinensischen Autonomiegebiete entgegenzuwirken. Bis Ende 1998 sind in diesen von der Europäischen Union ca. 570 Mio.$ in Form von Zuschüssen und langfristigen Darlehen zur Verfügung gestellt worden, während die USA im selben Zeitraum einen Beitrag von 500 Mio.$ geleistet haben. Hinzu treten jedoch die Zahlungen, die einzelne EU-Mitgliedstaaten in bilateralen Hilfsprogrammen vergeben. So hat allein die Bundesrepublik im Zeitraum von 1993 bis 1999 an die palästinensische Autonomiebehörde eine Gesamtsumme von 1,2 Mrd. DM gezahlt.

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