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Bewährungsprobe für die GASP: Die EU und der Nahe Osten

Christian Sterzing

Überlegungen zu einer Zwischenbilanz

Der Nahe Osten war im November 1970 das Thema des ersten Treffens der sechs Außenminister der damaligen EWG, die in München zusammengekommen waren, um im Rahmen der entstehenden "Europäischen Politischen Zusammenarbeit" über Möglichkeiten einer koordinierten Außenpolitik zu sprechen. 32 Jahre später steht das Thema noch immer auf der Tagesordnung der Ratssitzungen der fünfzehn EU-Außenminister und es bedarf keines besonderen prophetischen Wagemuts um zu prognostizieren, dass sich in den nächsten Jahren auch die 25 Außenminister der erweiterten EU mit dieser Problemregion werden beschäftigen müssen.

Die Entwicklung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zwischen dem Nahen Osten einerseits und der EWG, der EG und schließlich der EU andererseits kann hier nicht nachgezeichnet und analysiert werden. Doch für eine kritische Zwischenbilanz besteht Anlass, da die aktuellen Entwicklungen in der Region für die EU und ihre Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) eine große Herausforderung darstellen. Welche Rolle hat also Europa im letzten Viertel des 20. Jahrhunderts im Nahen Osten gespielt, was sind die Gründe für den begrenzten Erfolg und welche Lehren sind daraus zu ziehen?

Die EU als politischer Akteur im Nahen Osten

Das weltpolitische Koordinatensystem hat sich seit 1970 wesentlich verändert. Dies spiegeln nicht zuletzt die Nahost-Friedenskonferenzen wider: Die Genfer Nahostkonferenz (1973/74) fand unter der Schirmherrschaft der Vereinten Nationen statt. Das Abkommen von Camp David (1978) wurde von Ägypten, Israel und den USA unterzeichnet. Bei beiden Ereignissen war die EG kein politischer Akteur. Bei der Friedenskonferenz von Madrid (1991) fungierten dann die USA und die Sowjetunion als Schirmherren. Erfolgreich erkämpfte sich die EG wenigstens eine eigene Repräsentanz am Konferenztisch, blieb aber in den Folgejahren erfolglos mit ihren Bemühungen, im Rahmen der multilateralen Arbeitsgruppen "Wasser" und "Wirtschaft", die in Madrid ins Leben gerufen worden waren, die regionale Kooperation im östlichen Mittelmeerraum voranzutreiben.

Erst nach Schaffung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) im Vertrag über die Europäische Union (1993) und der Verbesserung der institutionellen Bedingungen für deren Umsetzung durch den Vertrag von Amsterdam (1997), insbesondere durch die Benennung Javier Solanas als Hohem Repräsentanten der GASP, gelang es der EU, in der Region eine sichtbare Rolle zu spielen. Sie betritt quasi als Akteur die nahostpolitische Bühne. Am deutlichsten manifestiert sich diese Entwicklung in der Teilnahme Solanas am Nahost-Gipfel in Sharm el-Sheich im Oktober 2000, die nach Ausbruch der zweiten Intifada einberufen worden war, um die gewalttätigen Konfrontationen zu beenden. In der Schaffung des so genannten Quartetts, in dem nun neben der EU die Vereinigten Staaten sowie die UN und Russland gemeinsame Pläne für eine friedliche Konfliktregelung erarbeiten wollen, kulminieren die Bemühungen der EU um eine politische Rolle in der Region. Am Ende eines langen Weges wird die EU im östlichen Mittelmeer von allen Beteiligten inzwischen als ein unverzichtbarer Akteur betrachtet.

"Payer" oder "Player"?

In den letzten Jahren musste sich die EU immer wieder gegen den Vorwurf wehren, im Nahen Osten zwar wirtschaftlich eine bedeutende Rolle zu spielen, wirksamen politischen Einfluss jedoch nicht auszuüben. Die EU sei zwar "Weltmeister bei der Abgabe politischer Erklärungen", doch ein konkretes politisches Engagement habe dies nicht zur Folge gehabt. Aus gutem Grund wird in Europa das Gebiet des östlichen Mittelmeeres als Naher Osten bezeichnet, während die Amerikaner vom Mittleren Osten sprechen. Es liegt in unmittelbarer Nachbarschaft, an den Grenzen der EU. Ein vitales Interesse an Frieden und Stabilität ist somit neben der ökonomischen auch in der geostrategischen und sicherheitspolitischen Bedeutung der Region begründet. Auch die historischen und kulturellen Beziehungen spielen für die Gestaltung dieses Nachbarschaftsverhältnisses ebenso eine wesentliche Rolle wie innenpolitische Implikationen.

Die Staaten des östlichen Mittelmeerraumes wurden von der EU – besonders seit Beginn des Oslo-Prozesses – mit Milliardenbeträgen unterstützt, doch die wirtschaftliche und finanzielle Hilfe ist durchaus Teil eines politischen Gesamtkonzeptes und wurde explizit mit der Förderung des Friedensprozesses legitimiert. Sie diente und dient also nicht etwa nur dem Ausbau der bilateraler Handelsbeziehungen. Als größter Geldgeber für die palästinensische Verwaltung und den Ausbau der Infrastruktur in den palästinensischen Gebieten spielt die EU somit eine eminent politische Rolle, die als solche auch von europäischer, arabischer, palästinensischer und israelischer Seite wahrgenommen und akzeptiert wird. Darüber hinaus versteht die EU die Euro-Mediterrane Partnerschaft, den seit 1995 eingeleiteten so genannten Barcelona-Prozess als ein den nahöstlichen Friedensprozess unterstützendes Element, weil mit den vielfältigen Kontakten auf finanzieller, wirtschaftlicher, kultureller, sicherheitspolitischer und zivilgesellschaftlicher Ebene ein den konkreten Verhandlungsprozess überwölbender regionalpolitischer Zusammenhang geschaffen wird, der den Aufbau demokratischer und friedensfördernde Strukturen in der gesamten Mittelmeerregion unterstützen soll. Schließlich beschloss die EU im Juni 2000 eine Gemeinsame Strategie gegenüber der Mittelmeerregion, in der deutlich wird, dass die EU den Nahen Osten als Teil der mediterranen Großregion definiert. Die Strategie orientiert sich an der Vision eines gemeinsamen Raums der Sicherheit, der Stabilität und des Wohlstands. Einzelne Aktionsbereiche werden benannt – von der gemeinsamen Freihandelszone, über die Kooperation im Umweltbereich bis zum zivilgesellschaftlichen Dialog. Dass zwischen Anspruch und Wirklichkeit dieses umfassenden strukturellen politischen Ansatzes noch eine tiefe Kluft besteht und die bisher erzielten Ergebnisse sehr begrenzt sind, darf den Blick auf die politischen Intentionen nicht verstellen.

Schließlich hat sich die EU auch immer wieder in das aktuelle Krisenmanagement eingeschaltet, um dem in die Sackgasse geratenen Friedensprozess vor dem Zusammenbruch zu bewahren. So zielte z.B. die Berliner Erklärung der EU vom März 1999 ausdrücklich und erfolgreich auf eine Deeskalation des Konflikts vor den anstehenden israelischen Wahlen. Dem Sonderbeauftragten der EU für den Nahen Osten, Miguel Angel Moratinos, gelang es durch unermüdliche Pendeldiplomatie immer wieder, zumindest temporäre Waffenstillstandsvereinbarungen zwischen Israelis und Palästinensern zu vermitteln.

Wer die Rolle der EU auf die eines bloßen "Payers" reduziert, verkennt die politische Motivation, die dem europäischen Wirken in der Region zugrunde liegt. Dass angesichts der Aktualität des israelisch-palästinensischen Konflikts, der vielfältigen Spannungen in der gesamten Mittelmeerregion, des Fortbestehens autoritärer und diktatorischer Regime, einer weitgehenden Stagnation der innerregionalen Kooperation und der Dominanz des amerikanischen Einflusses die europäische Nahostpolitik nicht gerade als eine Erfolgsstory bezeichnet werden kann, steht auf einem anderen Blatt.

Komplementäre Rolle der EU

Die EU hat immer wieder ihr Interesse an Stabilität in der geostrategisch so wichtigen, nahöstlichen Nachbarregion betont und damit auch ihren politischen Mitgestaltungsanspruch legitimiert. Die zentrale Rolle, die die Vereinigten Staaten seit Jahrzehnten spielen und gewiss auch noch in Zukunft spielen werden, wurde allerdings nie grundsätzlich in Frage gestellt. Alle politischen Bemühungen der Europäer waren von der Überzeugung getragen, dass es in der Region nicht um eine Konkurrenz zu den USA geht, sondern um Unterstützung und Ergänzung der Vermittlungsbemühungen. Dieses europäische Rollenverständnis korrespondierte auch in der Region durchaus mit den Vorstellungen vieler, die immer wieder nach einem stärkeren Engagement der EU riefen. Auch die arabisch-palästinensische Seite hat die Unverzichtbarkeit amerikanischer Beteiligung an einer zukünftigen Friedensregelung nie bezweifelt.

Die amerikanische Dominanz hat die EU allerdings nicht daran gehindert, beginnend mit der Erklärung von Venedig (1980) immer wieder zumindest deklaratorisch die politische Vorhut für den Entwurf politischer Perspektiven einer Konfliktlösung zu spielen. Sei es die Anerkennung der palästinensischen Selbstbestimmungsrecht, der PLO als Verhandlungspartner, der Notwendigkeit eines palästinensischen Teilstaats neben Israel – immer war es die EU, die hier konzeptionell voranging, auch wenn die Deklarationen oft lange Zeit einer operativen Umsetzung harrten. Erst die nahöstliche Untätigkeit der Bush-Administration im ersten Jahr ihrer Amtszeit und ihre dann folgende zunehmende Parteinahme für Israel haben die EU zu einer aktiveren Rolle veranlasst. Nicht zuletzt das Zustandekommen des so genannten Quartetts, das sich derzeit mit der Erarbeitung einer politischen Konfliktregelung beschäftigt, ist auf das beharrliche Drängen der EU zurückzuführen.

In dem wachsenden Engagement der EU manifestiert sich auch – im Unterschied zu den USA – die europäische Überzeugung, dass die Lösung schwelender Regionalkonflikte – vor allem der israelisch-palästinensischen Konfrontation - im Kontext des Kampfes gegen den internationalen Terrorismus Priorität genießen muss. So sehr die Mitarbeit im Quartett den immer deutlicher reklamierten Mitgestaltungsanspruch der EU im Nahen Osten reflektiert, so bleibt doch unübersehbar, dass die Vereinigten Staaten in diesem Ensemble die erste Geige spielen. Die unterschiedlichen Ansätze und Akzente, die die USA und die EU bei der Terrorbekämpfung und auch beim Vorgehen gegenüber dem Irak erkennen lassen, legen die Vermutung nahe, dass die dadurch verursachten Irritationen im transatlantischen Verhältnis ein gemeinsames Vorgehen des Quartetts nicht gerade erleichtern werden. Schon jetzt ist deutlich, dass die Vereinigten Staaten im Quartett offensichtlich vieles unternehmen, um das von den Europäern vorgeschlagene Tempo deutlich zu verlangsamen.

Innereuropäische Konvergenz und Differenzen

Für die Schwierigkeiten und Grenzen europäischen Einflusses auf den Friedensprozess im Nahen Osten, sind natürlich nicht nur die transatlantischen und regionalspezifischen Bedingungen verantwortlich. Die Handlungsoptionen der EU wurden immer nicht nur von externen, sondern auch von internen Faktoren beeinflusst. Der Nahostkonflikt birgt auch heute noch ein internes Konfliktpotential für die EU in sich. So sind der israelisch-palästinensische Konflikt, die Haltung der Konfliktparteien und die konkreten europäischen Handlungsmöglichkeiten immer wieder unterschiedlich beurteilt worden. Das häufig unterschiedliche Abstimmungsverhalten der EU-Mitgliedstaaten in der UN mag als deutlicher Nachweis für diese Differenzen herangezogen werden. Die unterschiedlichen historischen Beziehungen zu einzelnen Ländern der Region, die durchaus unterschiedlichen innenpolitischen Implikationen des Konfliktes für EU-Mitgliedstaaten und das transatlantische Verhältnis stellen nur einige der Faktoren dar, die die nationalen Positionen prägen.

Unübersehbar bleibt jedoch eine wachsende Konvergenz in der Einschätzung des Konflikts und der Bewertung der derzeitigen Eskalationsursachen. Unzählige Erklärungen des Rates der Außenminister und der Europäischen Räte zeugen in den letzten Jahren von dieser Entwicklung. In zunehmendem Maße hat sich die EU diesbezüglich auch deutlich von den USA abgesetzt. Doch die grundsätzliche Übereinstimmung kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Mangel an Einigkeit in operativen Fragen immer wieder ein kohärentes Verhalten der EU beeinträchtigt und ein wirksames Vorgehen verhindert hat. Ob es um die Entsendung eines Sonderbeauftragten in die Region geht, eine Reaktion auf Vertragsverletzungen durch Israel, Korruption und Menschenrechtsverletzungen in der Palästinensischen Autonomieverwaltung oder Sanktionen – innereuropäische Differenzen haben ein konkretes gemeinsames Handeln oft unmöglich gemacht oder zu einem politisch wirkungslosen Kompromiss geführt.

Welche Bedeutung die EU-Mitgliedstaaten ihrem nationalen Beitrag zum nahöstlichen Friedensprozess beimessen, belegt der Umstand, dass in diesem Politikfeld der GASP weiterhin das Einstimmigkeitsprinzip herrscht. Auch die Verabschiedung der Gemeinsamen Strategie für die Mittelmeerregion im Jahre 2000 hat daran nichts verändert. Zwar dient die einstimmige Festlegung derartiger Gemeinsamer Strategien im Rahmen der GASP dazu, die Handlungsfähigkeit der EU zu erhöhen, weil aufgrund dieser Strategien dann mehrheitlich über deren operative Umsetzung entschieden werden. Doch im Falle der Mittelmeerstrategie wurde eine Ausnahmeregelung geschaffen, die allen Mitgliedstaaten in Sachen Friedensprozess im Nahen Osten ein Vetorecht garantiert und Mehrheitsentscheidungen auf die Zeit nach einer umfassenden Friedensregelung verschiebt. Diese bemerkenswerte Ausnahmeregelung zeugt somit nicht nur von der politischen Bedeutung, die dem (vermeintlichen) nationalen Interesse, den länderspezifischen Rücksichtnahmen und Einflussmöglichkeiten beigemessen wird, sie ist auch Ursache für die Restriktionen, denen die Handlungsfähigkeit der EU gegenüber der Region unterliegt. Die Veränderung dieses Zustands wiederum bedarf der Einstimmigkeit – und dürfte damit, vor allem in einer erweiteten EU, in weiter Ferne liegen.

Intervention Dritter notwendig

Entstehungsgeschichte und Entwicklung dieses Jahrhundertkonflikts machen deutlich, dass es sich um einen genuinen Konflikt zwischen zwei rivalisierenden nationalen Ansprüchen handelt. Obwohl der politische Mainstream beider Konfliktparteien sich – zumindest seit Oslo – nicht mehr wechselseitig das Existenzrecht abspricht, sind die politischen Eliten beider Seiten derzeit offensichtlich nicht in der Lage, den Konflikt aus eigener Kraft friedlich beizulegen. Aufgrund der Enttäuschungen über die Ergebnisse des Friedensprozesses während der 90er Jahre ist das gegenseitige Vertrauen so tiefgreifend erschüttert, dass keine Seite mehr an die Bereitschaft des Kontrahenten zu einer friedlichen und akzeptablen Regelung glaubt. Eine Deeskalation und Rückkehr zum Verhandlungstisch wird aber nur gelingen, wenn auf beiden Seiten sich wieder die Überzeugung durchsetzt, dass auch der Opponent zu einer solchen Regelung bereit ist. Voraussetzung für die Glaubwürdigkeit einer politischen, also nicht militärischen oder gewalttätigen Regelungsperspektive ist im israelisch-palästinensischen Konflikt, dass nicht nur über das Ende der Gewalt, sondern auch über das Ende der Besatzung geredet wird.

Der fundamentale Vertrauensverlust zwischen beiden Seiten kann nur durch das politische Engagement Dritter kompensiert werden. Ohne Hilfe von außen erscheint deshalb kein Durchbrechen des Teufelskreises von Gewalt und Gegengewalt und keine Regelung möglich. Die notwendige Intervention Dritter bedarf allerdings mehr als bloßer Vermittlungstätigkeit. Es erfordert ein nachhaltiges internationales Engagement, d.h. das Eröffnen einer politischen Perspektive für beide Seiten und Garantien für deren baldige Umsetzung.

Multilateraler Ansatz

Die Vereinigten Staaten, die in den letzten Jahren eine zentrale Vermittlungsfunktion im Friedensprozess ausgeübt haben, sind derzeit weder willens noch in der Lage, die Rolle des "ehrlichen Maklers" zu spielen. Ihre weitgehende Parteinahme für die israelische Seite hat von arabisch-palästinensischer Seite den Ruf nach einer aktiven Rolle der EU immer lauter werden lassen. Wenn man davon ausgeht, dass es in diesem Konflikt längst nicht mehr nur um eine Vermittlung geht, sondern um eine Regelungsperspektive, die das dauerhafte Engagement der internationalen Gemeinschaft voraussetzt, dann wird eine multilateralen Ansatz unabweisbar. Nicht eine renommierte Persönlichkeit oder ein einzelner Staat oder Regierung, sondern nur die internationale Staatengemeinschaft, quasi vertreten durch ihre wichtigsten Akteure, wird dazu in der Lage sein, eine "coalition of the willing", die auch bereit ist, eine friedliche Regelung mit eigenen finanziellen und sicherheitspolitischen Maßnahmen zu flankieren. Mit der Bildung des Quartetts ist hier der richtige Anfang gemacht worden.

Die EU muss also eine wesentliche Rolle spielen, nicht um in diesem asymmetrischen Konflikt mit ihrem Gewicht auf der palästinensisch-arabischen Seite die sich wegen der amerikanischen Parteinahme zugunsten der israelischen Seite neigende Waage wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Vielmehr ist gerade die EU aufgrund ihres wirtschaftlichen, finanziellen und politischen Engagements in der Region sowie ihrer historischen und kulturellen Beziehungen neben den anderen Akteuren des Quartetts besonders befähigt, spezifische Beiträge zur nachhaltigen Befriedung zu leisten. Die zentrale Aufgabe des Quartetts besteht demnach nicht in dem Entwerfen eines neuen ultimativen Friedensplans. Die Elemente der zukünftigen Regelung – das Ende der Besatzung und von Terror und Gewalt, ein palästinensischer Staat, Jerusalem als Hauptstadt des israelischen wie des palästinensischen Staates, die Aufgabe von Siedlungen, die nur begrenzte Rückkehr von Flüchtlingen und deren Entschädigung – werden von beiden Seiten grundsätzlich akzeptiert. Sie sind in dem Clinton-Papier vom Dezember 2000 enthalten. Es geht nun vielmehr um konkrete Hilfestellung bei der Umsetzung, um eine Kombination von längst vorhandenen Friedensplänen und Initiativen mit einem Fahrplan für deren schrittweise Realisierung.

Durch Wirtschaftsbeziehungen zum Frieden

EG und EU sind zunächst der Illusion erlegen, durch wirtschaftliche Kooperation und finanzielle Unterstützung für die Region werde der Frieden ausreichend gefördert, die Umsetzung des in Oslo vereinbarten Prozesses könne man aber den Israelis und Palästinensern überlassen. Wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Region sind zwar eine notwendige, aber keineswegs ausreichende Bedingung für eine nachhaltige Friedensregelung. Ein Frieden in der Region wird zwar keineswegs alle Probleme lösen, aber ohne Frieden "geht nichts". Der Versuch, die friedensstiftende Wirkung des wirtschaftspolitischen Integrationsmodells der EU oder der entspannungspolitischen Vorstellungen des KSZE-Europas auf den Nahen Osten zu übertragen, vernachlässigte den nationalen Charakter des israelisch-palästinensischen Konflikts. Es ist nicht nur die politische Instabilität der Region, die Investitionen und wirtschaftlichen Aufschwung verhindert. Auch der autoritäre bis diktatorische Charakter der arabischen Regime sowie ihrer Machterhaltungsinteressen kann nicht allein für Stagnation und Rückschritt im Bereich regionaler Wirtschaftskooperation verantwortlich gemacht werden. Wo das Gefühl nationaler Existenzbedrohung vorherrscht, das politische Kalkül militärische Mittel einbezieht, nationale Selbstbestimmung verweigert wird und Hoffnung auf eine politische Perspektive schwindet, ist offenbar kein Platz für Kooperation jenseits des Kernkonflikts – auch wenn die potentiellen gemeinsamen ökonomischen, sozialen oder ökologischen Vorteile eigentlich auf der Hand liegen.

Die EU hat in den 90er Jahren die Bedeutung politischer Elemente in der Zusammenarbeit durchaus erkannt und daraus Konsequenzen gezogen. Die Menschenrechtsklauseln in den Kooperationsabkommen und der vereinbarte politische Dialog geben davon Zeugnis. Mit der Initiierung des Barcelona-Prozesses wurde ein umfassender politisch-struktureller Ansatz gewählt, der neben den wirtschaftlichen Beziehungen auch die Demokratisierung und Rechtstaatlichkeit, die Entwicklung einer Zivilgesellschaft und die Förderung regionaler Kooperation in den Blick nimmt. Doch geprägt ist auch dieser Ansatz von einer zu starken Parallelisierung mit dem Beitrittsprozess der mittel- und osteuropäischen Staaten und der Vernachlässigung regionalspezifischer Unterschiede. Hier rächt sich ein wesentliches Motiv für den Barcelona-Prozess, nämlich dessen kompensatorische Funktion für die Osterweiterung im Interesse der Mittelmeeranrainerstaaten der EU. Die südlichen und östlichen Anrainerstaaten des Mittelmeers sind keine Transformationsländer, ihre Gesellschaften sind von ganz anderen politischen und wirtschaftlichen Strukturen gekennzeichnet. Die Dominanz des Konfliktes mit Israel als politikprägendes, identitätsstiftendes und legitimatorisches Element für viele Regierungen in der Region wurde unterschätzt.

Und eine zweite Illusion prägte die europäische Politik gegenüber der nahöstlichen Region: Vielfach wurde angenommen, mit dem Abkommen von Oslo werde sich eine Dynamik entwickeln, die quasi automatisch zu einem gerechten Frieden führt. Die Asymmetrie des Konfliktes zwischen Israel und den Palästinensern hat den auf stetige Vertrauensbildung angelegten Verhandlungsprozess, der schlussendlich zu einer Gesamtlösung führen sollte, unter anderem ruiniert, weil es keine politischen Kräfte außerhalb der Region gab, die diese Asymmetrie ausgeglichen und für eine Balance gesorgt hätten. Die Vereinigten Staaten haben das Ungleichgewicht eher verstärkt, die EU hat sich auf flankierende Maßnahmen – wirtschaftliche Unterstützung und akutes Krisenmanagement – beschränkt und der Entwicklung ihren Lauf gelassen. Lediglich mit Deklarationen ließ sich verhängnisvolle Entwicklung nicht entscheidend beeinflussen.

Sanktionen – Zuckerbrot oder Peitsche?

Das zentrale Versäumnis der EU-Politik gegenüber dem Nahen Osten besteht darin, dass von dem aufgrund der engen wirtschaftlichen Beziehungen zu den Kontrahenten des Konflikts bestehenden Instrumentarium politischer und wirtschaftlicher Einflussnahme nicht ausreichend Gebrauch wurde. Diese Feststellung wirft nicht nur die gerade in jüngster Zeit wieder heftig diskutierte Frage nach Sanktionen gegen Israel auf. Sie wären derzeit kontraproduktiv, da sie zum einen in Israel das Gefühl der Isolation fördern, die weniger kompromissbereiten politischen Kräfte stärken und die Friedenskräfte schwächen würden. Zum anderen würden einseitige Sanktionen der EU die Bemühungen um ein gemeinsames politisches Vorgehen des Quartetts sprengen. Schließlich ist auf die historische Erfahrung hinzuweisen, dass bestenfalls mittel- und langfristig wirkende Sanktionen kaum in der aktuellen Eskalationsphase friedensfördernde Wirkungen hervorbringen würden.

Doch die Folgenlosigkeit europäischer Ratserklärungen und die Großzügigkeit, mit der die EU in den vergangenen Jahren über vertrags- und völkerrechtliche Verletzungen durch die Konfliktgegner im Nahen Osten hinweg gegangen ist, haben die Glaubwürdigkeit und Durchsetzungskraft der EU nicht gerade erhöht. Jenseits von Sanktionen hätte also das Insistieren der EU auf der Einhaltung vertraglicher Verpflichtungen selbstverständlich sein müssen. Das betrifft sowohl Israel als auch die palästinensische Autonomieverwaltung: z.B. die seit Jahren andauernde Auseinandersetzung über die Verletzung des europäisch-israelischen Abkommens durch vertragswidrige israelische Warenlieferungen aus Siedlungen in den besetzten Gebieten oder das Versagen der Palästinenser bei der Entwicklung rechtstaatlicher und demokratischer Strukturen. Auch Menschenrechtsverletzungen auf beiden Seiten oder die Korruption in der palästinensischen Verwaltung haben die EU nicht zu wirkungsvollen Maßnahmen veranlasst.

Die Menschenrechtsklauseln in den diversen Mittelmeerabkommen mit den südlichen Anrainerstaaten des Mittelmeeres und der vereinbarte politische Dialog werden nicht offensiv genutzt. Diese vertraglich festgelegten Instrumente der Einflussnahme sind zu regelmäßigen Ritualen erstarrt, die bisher keine politische Wirksamkeit entfaltet haben. So geht es weniger um wirtschaftliche Sanktionen als um Durchsetzung des Respekts vor vertraglichen Vereinbarungen.

Schließlich muss die EU ihren Mitgestaltungsanspruch mit einem wachsenden Engagement für eine umfassende und dauerhafte Friedensregelung legitimieren. Dies umfasst z.B. die Bereitschaft, zu einer wirksamen Sicherheitskomponente nach einem Friedensschluss beizutragen, aber auch zur Hilfe beim Wiederaufbau der zerstörten palästinensischen Infrastruktur. Das Schicksal der palästinensischen Flüchtlinge wird sich ebenfalls nicht ohne Hilfe von außen lösen lassen. Aufnahme in europäischen Ländern, finanzielle Unterstützung für deren Ansiedlung und Integration in Ländern der Region, Entschädigungszahlungen – dies sind Stichworte für die Regelung eines zentralen Problems, dessen Lösung nicht erst auf den Zeitpunkt von Friedensverhandlungen verschoben werden darf. Die EU könnte aufgrund ihrer wirtschaftlichen Kraft und ihrer politischen Beziehungen die Initiative ergreifen, um in Kooperation mit anderen Staaten, internationalen Organisationen und insbesondere auch arabischen Ländern einen "Marshall-Plan" für die palästinensischen Flüchtlinge zu erarbeiten. Eine konkrete Perspektive für die Flüchtlinge kann zwar keinen Friedensvertrag ersetzen oder diesem vorgreifen, doch absehbare akzeptable Regelungen werden Verhandlungen auch über andere Fragen wesentlich erleichtern. Auch ein entschiedeneres Engagement der EU bei der Entwicklung demokratischer und rechtstaatlicher Strukturen vor allem in den arabischen Gesellschaften wird positive Auswirkungen auf den Friedensprozess haben.

Die Diskussion über wirtschaftliche Sanktionen im Hinblick auf die Durchsetzung politischer Ziele ist nicht selten Ausdruck einer gewissen Hilflosigkeit. Viel stärker müssen positive Anreize ins Spiel gebracht werden, denn nicht selten ist das Zuckerbrot ein wirksameres und nachhaltigeres Mittel als die Peitsche.

Ende des Gradualismus

Der Oslo-Prozess ist gescheitert. Elementare Voraussetzung für den in Phasen geplanten Friedensprozess war die politische Perspektive einer Endstatusregelung, was für die Palästinenser konkret – wenn auch nicht explizit versprochen - einen eigenständigen Staat und für Israel eine gesicherte Existenz bedeutete. In diesem Prozess wurde – aus welchen Gründen auch immer – nicht Vertrauen geschaffen, sondern Vertrauen zerstört, ist nicht der Mut für eine Kompromissregelung gewachsen, sondern Enttäuschung hat sich breit gemacht. Der Friedensprozess scheiterte nicht an der Gewalt der zweiten Intifada – die Gewalt ist Produkt des gescheiterten politischen Prozesses und der daraus resultierenden politischen Perspektivlosigkeit. Insofern markiert die Entwicklung das Ende des Gradualismus, zu dem es – etwa via weiterer kurz- oder langfristiger Interimslösungen – keine Rückkehr gibt. Solange die Finalität des Prozesses nicht eindeutig ist, werden die Konfliktbeteiligten sich nicht wieder auf das inkrementalistische Vorgehen der vergangenen Jahre einlassen, da es für einen solchen Weg nicht nur an gegenseitigem Vertrauen mangelt, sondern auch an internationalen Garantien für dessen Um- und Durchsetzung. Das bloße Wiederaufnehmen des gerissenen Verhandlungsfadens von Oslo bietet deshalb keine ausreichende politische Perspektive, um die Gewalteskalation zu beenden und einen Weg aus der Sackgasse zu weisen. Es ist vielmehr notwendig, die Eckpunkte einer Endstatusregelung jetzt festzulegen, d.h. konkret: Ende der Besatzung und Ausrufung eines provisorischen palästinensischen Staates, eine internationale Konferenz, in deren Rahmen in einer festgelegten Zeitspanne die konkreten Details einer umfassenden Regelung ausgearbeitet werden. Das Ende des Gradualismus schließt eine schrittweise Implementierung des vereinbarten Endstatus entlang den Eckpunkten des Clinton-Planes keineswegs aus, im Gegenteil: dies wird unverzichtbar sein. Doch es ist ein wesentlicher Unterschied, ob sich die Konfliktparteien in Schritten auf ein vereinbartes Ziel hinbewegen oder ob sie sich vorsichtig tastend in eine ungewisse Richtung begeben und auftauchende Schwierigkeiten und Rückschläge jedes Mal wieder eine Finalitätsdebatte auslösen.

In diesem Sinne fällt der EU im Rahmen der internationalen Gemeinschaft, vor allem des Quartetts, eine zentrale Aufgabe zu. Indem sie ihr wirtschaftliches und politisches Potential und die breite Palette ihrer Einflussmöglichkeiten konsequent einsetzt, um auf die Konfliktparteien einzuwirken, könnte sie dem Prozess neue Impulse verleihen, wie dies in den vergangenen Monaten zum Teil schon in Ansätzen erkennbar war. Dabei muss die EU nicht nur innere Differenzen überwinden, um wirklich handlungsfähig zu werden, sondern auch ihre Rolle in dem schwierigen Dreieck zwischen dem Nahen Osten, den USA und Europa neu definieren.

Nach fast drei Jahrzehnten der Beschäftigung mit dem Nahen Osten steht somit die eigentliche Bewährungsprobe für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU noch aus.