Die Europa-Mittelmeer-Partnerschaft. Stabilität und Prosperität im Mittelmeer-Raum
Christian-Peter Hanelt, Felix Neugart
in: Internationale Politik, 08/2001.
Die Europa-Mittelmeer-Partnerschaft, die 1995 in Barcelona aus der Taufe gehoben wurde,1 ist die Fortsetzung und Erweiterung verschiedener Ansätze der europäischen Mittelmeer-Politik seit den sechziger Jahren.2 Die Neukonzeptualisierung zu Beginn der neunziger Jahre wurde durch das Ende des Kalten Krieges und den Nahost-Friedensprozess, die intensivierte europäische Integration und die Perspektive der Osterweiterung sowie das wachsende Krisenpotenzial der südlichen Mittelmeer-Länder bestimmt. Insbesondere die südeuropäischen Mitgliedsländer drängten auf ein regionales Nachbarschaftskonzept im Mittelmeer-Raum als Ausgleich für die Verschiebung des Schwerpunkts der Europäischen Union nach Osten.
Die Partnerschaft bringt auf multilateraler Ebene die EU-Mitgliedstaaten mit zwölf Ländern des südlichen und östlichen Mittelmeer-Raums zusammen.3 Sie ist in Anlehnung an die KSZE-Agenda in drei Körben organisiert:
– Sicherung des Friedens und der Stabilität beruhend auf der Beachtung der Menschenrechte und Demokratie (Politische und Sicherheitspartnerschaft);
– Schaffung einer Freihandelszone im gesamten Mittelmeer-Raum und finanzielle Unterstützung der Partnerländer im ökonomischen und sozialen Transformationsprozess (Wirtschaftliche und finanzielle Partnerschaft);
– Interkultureller Dialog mit den Partnerländern und Entwicklung einer freien und aktiven Zivilgesellschaft (Soziale und kulturelle Partnerschaft).
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Nach Barcelona haben die Außenminister der EU und der Partnerländer auf drei weiteren Konferenzen 1997 in Malta,4 1999 in Stuttgart,5 und 2000 in Marseille6 versucht, dem Prozess neue Impulse zu geben. Die Partnerschaft ist die Grundlage der Gemeinsamen Strategie der EU für den Mittelmeer-Raum, die im Jahr 2000 auf dem Europäischen Rat von Feira verabschiedet wurde.7 Diese Strategie ist die dritte ihrer Art (nach Russland und der Ukraine) und ist somit ein Beweis für die Bedeutung, die die EU dem Mittelmeer-Raum als südliche Nachbarregion beimisst. Sie verpflichtet die Union, den Barcelona-Prozess fortzusetzen, indem sie die Verbreitung ihrer Grundwerte fördert, namentlich Menschenrechte, Demokratie, verantwortliches Regieren (good governance), Transparenz und den Rechtsstaat.
Die Europa-Mittelmeer-Partnerschaft ist formal vom europäischen Engagement im israelisch-arabischen Friedensprozess getrennt, versteht sich aber als komplementär. In der Praxis ließ sich diese Trennung ohnehin kaum durchhalten, da die Partnerschaft immer wieder von den Entwicklungen im Friedensprozess überschattet wurde. Die ambitionierte Konzeption des Barcelona-Prozesses wäre ohne die Euphorie im Friedensprozess nach der Unterzeichnung des Oslo-Abkommens zwischen Israelis und Palästinensern nicht denkbar gewesen. Die Kontinuität der Europa-Mittelmeer-Partnerschaft trotz aller Krisen im Friedensprozess hat sie zum einzigen multilateralen Forum werden lassen, an dem die Konfliktparteien weiterhin teilnehmen. Die syrische und die libanesische Delegation sagten ihre Teilnahme an der Konferenz von Marseille auf Grund der aufflammenden Gewalt zwischen Israelis und Palästinensern zwar kurzfristig ab, nehmen aber an den Treffen auf Beamtenebene weiterhin teil.
Die regelmäßigen Kontakte in diesem Rahmen schaffen eine gewisse Kommunikationsroutine und können dazu beitragen, eine völlige Desintegration der Region in Krisensituationen zu vermeiden. Der Ansatz der Partnerschaft, durch Freihandel, strukturelle Reformen und vertrauensbildende Maßnahmen den Mittelmeer-Raum zu stabilisieren und zu entwickeln, wird zumindest langfristig einen positiven Effekt auf den Friedensprozess haben.
Die EU hat zur Unterstützung des sozioökonomischen Reformprozesses in den Partnerstaaten und zur Förderung der regionalen Kooperation für den Zeitraum 1995 bis 1999 Mittel in Höhe von ? 4,4 Milliarden bereitgestellt, aus der für diesen Zweck aufgelegten MEDA-Budgetlinie.8 Zusätzlich hat die Europäische Investitionsbank für diesen Zeitraum Kredite in Höhe von ? 4,8 Milliarden an die Mittelmeer-Partner vergeben. Für die Jahre 2000 bis 2006 ist der Budgetrahmen durch den Europäischen Rat auf ? 5,35 Milliarden festgesetzt worden (MEDA II). Die Europäische Investitionsbank wird im gleichen Zeitraum ? 7,4 Milliarden für Kredite zur Verfügung stellen.9
Die Partnerschaft wird durch bilaterale Assoziierungsabkommen zwischen der EU und den Mittelmeer-Ländern strukturiert, die die Kooperationsabkommen aus den siebziger Jahren ersetzen. Die Abkommen verpflichten die Partnerländer zu Demokratie und Einhaltung der Menschenrechte, enthalten Bestimmungen für einen politischen Dialog und Kooperation auf verschiedenen Ebenen und regeln den Übergang zum Freihandel. Im Juni 2001 unterzeichnete Ägypten nach mehrfachen Verzögerungen das Assoziierungsabkommen mit der EU. Die Beziehungen der EU zu den Partnerländern des Mittelmeer-Raums ergeben damit ein differenziertes Bild:
– Mit fünf Ländern (Israel, Malta, den palästinensischen Autonomiegebieten, der Türkei und Zypern) ist Freihandel (für Industriegüter) praktisch erreicht, diese vereinigen auf sich fast 50% des EU-Handels mit dem Mittelmeer-Raum; drei dieser Staaten (Malta, die Türkei und Zypern) befinden sich in Aufnahmeverhandlungen mit der EU.
– Mit vier Ländern (Ägypten, Jordanien, Marokko und Tunesien) sind Assoziierungsabkommen unterzeichnet worden, die über eine zwölfjährige Transitionsphase schrittweise zum Freihandel führen werden.
– Mit drei Ländern (Algerien, Libanon und Syrien) wird noch verhandelt.
Auf Grund des großen politischen und demographischen Gewichts Ägyptens in der arabischen Welt könnte sich der erfolgreiche Abschluss vorteilhaft auf die Verhandlungen mit den übrigen Partnerländern auswirken und den Prozess insgesamt dynamisieren. Die Verhandlungen mit Libanon gelten als relativ weit fortgeschritten; im Falle Syriens weckte der Reformwille des neuen Präsidenten Baschar al-Assad Hoffnungen auf eine Beschleunigung der Verhandlungen. Die EU sollte nun auf einen zügigen Abschluss drängen, um das Fernziel einer Freihandelszone im gesamten Mittelmeer-Raum zumindest bis 2015 zu erreichen.
Die Europa-Mittelmeer-Partnerschaft kann in den fünf Jahren ihres Bestehens, auch auf Grund ihres ehrgeizigen Programms, bestenfalls auf eine gemischte Bilanz zurückblicken und sollte reformiert werden. Die Europäische Kommission hat diesem Bedarf durch ein umfangreiches Dokument unter dem Titel „Intensivierung des Barcelona-Prozesses“ Rechnung getragen, das in wesentlichen Punkten in die Abschlusserklärung von Marseille eingeflossen ist.10 Die Reform der MEDA-Verordnung, die eine effizientere und gezieltere Verwendung der Finanzmittel vorsieht, ist bereits ein erster Schritt in diese Richtung. Es kommt jetzt darauf an, durch Prioritätensetzung und Rationalisierung einen Arbeitsplan auf der Grundlage nachvollziehbarer Kriterien zu entwickeln. Zudem muss das Engagement der EU-Mitgliedstaaten bezüglich dieser Ziele und eine rasche Implementierung durch die Brüssler Bürokratie sichergestellt werden. Der Arbeitsplan sollte Flexibilität ermöglichen und die vorhandenen Ressourcen auf lohnende Kernprojekte konzentrieren.
Sicherheitskooperation
Nach fünf Jahren ist der Fortschritt auf dem Gebiet der Sicherheitskooperation als gering zu bewerten. Der israelisch-arabische Konflikt konnte nicht, wie 1995 von vielen erwartet, durch eine umfassende Friedensregelung beigelegt werden und lähmt praktisch alle Ansätze zur Umsetzung einer Sicherheitspartnerschaft. Daher muss die bloße Kontinuität des Prozesses, der immerhin formell im Kriegszustand befindliche Staaten wie Israel und Syrien an einen Tisch bringt, als Teilerfolg betrachtet werden. Eher bescheidene Initiativen sind das Netzwerk politikberatender Institute (EuroMeSCO) oder Seminare für Diplomaten in Malta. Darüber hinaus gehende Projekte im multilateralen Bereich sind wohl zum Scheitern verurteilt, solange sich an dieser Konstellation nichts grundlegendes ändert.
Ein Beispiel ist die lange Geschichte der „Charta für Frieden und Stabilität“, die als Kern der zukünftigen Sicherheitskooperation zwischen den Partnern in Malta angeregt und in Grundzügen in Stuttgart11 vorgestellt wurde. Die Charta ist als politische Absichtserklärung und nicht als rechtlich bindendes Dokument konzipiert. Der Entwurf verortet die Kooperation in Sicherheitsfragen in einem breiten ökonomischen, sozialen und kulturellen Rahmen und nennt als Felder ihrer Umsetzung 1. die Intensivierung des politischen Dialogs, 2. partnerschaftsfördernde Maßnahmen, 3. gutnachbarschaftliche Beziehungen und regionale Kooperation sowie 4. präventive Diplomatie, Krisenmanagement und Konfliktrehabilitation. Auf Grund der angespannten politischen Lage und des Boykotts Syriens und Libanons wurde die geplante Verabschiedung der Charta in Marseille verschoben und es wurde vereinbart, die Kooperation in diesem Bereich auf einer Ad-hoc-Basis in Themenfeldern wie Terrorismus oder Migration fortzusetzen.
In absehbarer Zukunft ist Fortschritt nur durch flexible Kooperation auf sektoraler Basis möglich, beginnend mit der Zusammenaerbeit im Bereich der nichtmilitärischen „soft security“ (z.B. bei der Hochseesicherheit oder der Vorbeugung von Umweltkatastrophen), die graduell den Bereich der „hard security“ mit einschließt. Diese Zusammenarbeit könnte freiwillig von einer kleinen Anzahl von Staaten vereinbart werden, die an der Kooperation in einem bestimmten Bereich interessiert sind. Alle anderen Partner könnten jeder Zeit hinzukommen. Besondere Aufmerksamkeit sollte den Erfordernissen subregionaler Kooperation geschenkt werden, um ein System variabler Geometrie aufzubauen; dies gilt vor allem für den westlichen Mittelmeer-Raum (Maghreb) und den östlichen Mittelmeer-Raum (Maschrek). Mit dieser Strategie der kleinen Schritte würde gleichsam eine „Charta von unten“ aufgebaut, die bei besseren politischen Rahmenbedingungen formalisiert und institutionalisiert werden könnte.
Freihandel
Der Aufbau der Europa-Mittelmeer-Freihandelszone ist im Wesentlichen mit dem Abbau von Zöllen verbunden, die von den Ländern des Mittelmeer-Raums auf Importe aus der Europäischen Union erhoben werden. Die Partnerstaaten selbst genießen für ihre Industrieprodukte bereits umfassenden steuerfreien Zugang zum EU-Markt. Die schrittweise Marktöffnung erfordert breite institutionelle und ökonomische Reformen der Mittelmeer-Staaten, um durch dringend benötigte Investitionen wettbewerbsfähig zu werden. Das Investitionsklima in den Ländern des südlichen Mittelmeer-Raums ist weit weniger attraktiv als in Ostasien, Lateinamerika oder Osteuropa. Diese Einschätzung spiegelt sich in dem mageren Anteil der ausländischen Direktinvestitionen in der Mittelmeer-Region wider, der ungefähr 5% aller Direktinvestitionen in Entwicklungsländern beträgt. Spärliche sechs Milliarden Dollar wurden 1998 in den zwölf Mittelmeer-Ländern investiert, davon gingen fast ein Drittel an Israel, weitere 25 bis 30% in den Öl- und Gassektor von Ländern wie Algerien, Ägypten oder Syrien. Im Vergleich hierzu wurde in den osteuropäischen EU-Beitrittskandidaten in den Jahren 1999 und 2000 jeweils vier Mal so viel (25 Milliarden Dollar) investiert.
Die EU unterstützt den Reformprozess in den Partnerländern durch Finanzierung gezielter Maßnahmen, die die Wettbewerbsfähigkeit verstärken und die Härten der Restrukturierung abfedern sollen. Diese Projekte werden oft in Kooperation mit den internationalen Finanzorganisationen IWF und Weltbank durchgeführt; sie sind daher in ihrer Einzelwirkung nur schwer einzuschätzen. Abgesehen vom Sonderfall der palästinensischen Autonomiegebiete ist jedoch der direkte Einfluss der EU auf die Partnerländer des Mittelmeer-Raums begrenzt. Kein Land wird für ? 150 Millionen Finanzhilfe pro Jahr seine wirtschaftlichen und politischen Institutionen nachhaltig reformieren. Im Unterschied zu den Beitrittskandidaten steht die Perspektive der EU-Mitgliedschaft nicht als mächtiger Hebel für grundlegende Reformen zur Verfügung. Die Regierungen der Länder des Mittelmeer-Raums müssen selbst die Notwendigkeit von Reformen erkennen und sie rasch umsetzen. Einige Länder haben bereits einen glaubwürdigen und konsistenten Reformkurs zur Umstrukturierung ihrer Wirtschaft eingeschlagen, andere müssen erst noch mit der Implementierung der notwendigen Reformen beginnen. Die EU sollte die unterschiedlichen Reformgeschwindigkeiten im Mittelmeer-Raum berücksichtigen. Daher sollten die MEDA-Mittel vor allem auf jene Partner konzentriert werden, die durch die Unterzeichnung von Assoziierungsabkommen mit der EU eine glaubwürdige Transformation eingeleitet haben und ernsthafte Reformbemühungen unternehmen.
Analog zu den Beitrittspartnerschaften, die die notwendigen Maßnahmen für einen EU-Beitritt festlegen, könnten „Assoziierungspartnerschaften“ mit den Partnerländern geschlossen werden, die umfassende Reformstrategien, eine konsistente Implementierung und einen detaillierten zeitlichen Rahmen festlegen. Die Fortsetzung der MEDA-Finanzierung sollte an Fortschritte bei der Umsetzung der Partnerschaftsziele gekoppelt werden. Die EU könnte ihre finanziellen Ressourcen zur Unterstützung der vereinbarten Reformen auf eine begrenzte Zahl strategischer Projekte konzentrieren. Im Gegenzug müsste die Gemeinschaft allerdings eine spürbare Erhöhung der MEDA-Mittel sowie andere Zugeständnisse wie die Öffnung des Gemeinsamen Agrarmarkts anbieten.
Während der „vertikale“ Freihandel zwischen Europa und einigen Mittelmeer-Ländern schrittweise verwirklicht wird, ist er bisher kaum durch „horizontale“ Handelsliberalisierung zwischen den südlichen Partnern selbst ergänzt worden. Das Fehlen dieser Komponente ist keine gute Grundlage für die Entwicklung größerer Märkte im Mittelmeer-Raum, die Spezialisierung und Rationalisierung durch Skalenerträge generieren und finanzkräftige Investoren anziehen können. Der intraregionale Handel im Mittelmeer-Raum ist immer noch sehr gering und macht weniger als 6% des Gesamthandels der Partnerländer aus, da überwiegend kleine Märkte durch hohe Zollschranken geschützt werden. Die marktinternen Transaktionskosten sind sehr hoch. Die EU sollte alle Partnerstaaten, die ein Assoziierungsabkommen unterzeichnet haben, dazu ermutigen, auch untereinander innerhalb von fünf Jahren die Handelsschranken abzubauen. Ein wichtiger Schritt in diese Richtung ist das Freihandelsabkommen, das Ägypten, Jordanien, Marokko und Tunesien im Mai 2001 in Agadir abgeschlossen haben. Zudem gibt es eine wachsende Zahl bilateraler Freihandelsabkommen z.B. zwischen Israel und der Türkei, die den regionalen Handel im Mittelmeer-Raum beleben könnten.
Die multidimensionale und flexible Konzeption der Europa-Mittelmeer-Partnerschaft ermöglicht Fortschritte in Teilbereichen. Die Vision eines stabilen und prosperierenden Mittelmeer-Raums impliziert jedoch die Interdependenz aller drei Körbe auf bilateraler und multilateraler Ebene. Das verstärkte Engagement der Union im Friedensprozess muss auch vor diesem Hintergrund verstanden werden.
Anmerkungen
1 Text der Abschlusserklärung und weitere Dokumente in: Internationale Politik (IP), 2/1996, S. 65 ff.
2 Vgl. Sven Behrendt und Hanelt (Hrsg.), Bound To Cooperate. Europe and the Middle East, Gütersloh 2000; Neugart, Die Nahost- und Mittelmeerpolitik, in: Werner Weidenfeld und Wolfgang Wessels (Hrsg.), Jahrbuch der Europäischen Integration 2000/2001, Bonn 2001 (im Erscheinen).
3 Ägypten, Algerien, Israel, Jordanien, Libanon, Malta, Marokko, die palästinensischen Autonomiegebiete, die Türkei, Tunesien, Syrien und Zypern; Libyen wurde ein Beobachterstatus zugesprochen.
4 Schlussfolgerungen der Zweiten Europa-Mittelmeer-Ministerkonferenz von Malta, abgedruckt in: IP, 1/1998, S. 72 ff.
5 Schlussfolgerungen der Dritten Europa-Mittelmeer-Ministerkonferenz von Stuttgart, abgedruckt in: IP, 7/1999, S. 112 ff.
6 Vgl. die Schlussfolgerungen der Vierten Europa-Mittelmeer-Konferenz, S. 92 ff.
7 Vgl. die Mittelmeer-Strategie der EU, Anhang V der Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Feira, S. 76 ff.
8 MEDA=Mesures D’accompagnement financières et techniques à la réforme des structures économiques et sociales dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen.
9 Vgl. Webseite der Kommission zum Barcelona-Prozess: http://www.europa.eu.int/comm/external_relations/med_ mideast/euro_med_partnership/meda.htm.
10 Vgl.die Schlussfolgerungen von Marseille, a.a.O. (Anm. 6); zum Kommissionspapier vgl. S. 85 ff.
11 Vgl. die Schlussfolgerungen von Malta und Stuttgart, a.a.O. (Anm. 4 bzw. 5).
Christian-Peter Hanelt, Projektleiter Europa und der Nahe Osten, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh; Felix Neugart, Bertelsmann Forschungsgruppe Politik am Centrum für angewandte Politikforschung (CAP), München.
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