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Die EU und der Friedensprozeß im Nahen Osten – Anspruch und Realität

Muriel Asseburg

Der europäische Ansatz: Beeinflussung der sozioökonomischen und politischen Rahmenbedingungen(1)

Die EU sieht sich selbst als Förderer eines umfassenden, gerechten und dauerhaften Friedens im Nahen Osten sowie von Wohlstand in der Mittelmeerregion und nicht zuletzt als Hauptakteur in den politischen und ökonomischen regionalen Beziehungen. Dabei betont sie, daß sie den Nahost-Friedensprozeß sowohl politisch als auch ökonomisch unterstützt. Politisch trägt sie durch diplomatische Kontakte und regelmäßige Treffen mit den Hauptakteuren des Konfliktes zur Aufrechterhaltung des Dialogs in der Region bei. Im Rahmen der Euromediterranen Partnerschaft (EMP) und der in Madrid begründeten multilateralen Verhandlungen bietet die EU Foren für einen regionalen politischen Dialog an. Dabei werden die Prozesse von Oslo, Madrid und Barcelona komplementär gesehen: Während der erste auf eine direkte politische Konfliktlösung abzielt, haben die beiden anderen die sozioökonomischen und politischen Rahmenbedingungen im Visier.

Der Hauptansatz der EU-Politik in der Anfang der 1990er Jahre eingeleiteten Phase des Nahost-Friedensprozesses war von Anfang an ökonomischer Natur. Die EU ging davon aus, daß durch eine massive finanzielle Unterstützung und die Schaffung marktwirtschaftlicher Rahmenbedingungen Privatinvestitionen in der Region und dadurch wirtschaftliche Entwicklung induziert werden könnten, die den Lebensstandard der Menschen in der Region – vor allem der Palästinenser – schnell deutlich anheben und sie so für den Friedensprozeß einnehmen würden. Der Friedensprozeß sollte mit ökonomischem Wohlstand gekoppelt sein und, im Sinn einer Friedensdividende, für jeden einzelnen eine spürbare Verbesserung bringen. Als Kernstück des EU-Beitrags zum Friedensprozeß sind damit die ökonomischen Unterstützungsleistungen zu sehen, sei es durch direkte technische und finanzielle Hilfe, sei es durch wirtschaftliche Kooperation im Rahmen der Assoziationsabkommen.

Dabei ist die EU-Politik gegenüber den Konfliktparteien im Nahen Osten in eine umfassende Mittelmeerstrategie eingebunden, die ihren Ausdruck in der EMP gefunden hat. Gemäß Selbstdarstellung der EU ist der Raum des südlichen und östlichen Mittelmeers und des Nahen Ostens für die Europäer eine Region von vitaler strategischer Bedeutung und stellt eine Priorität für die EU-Außenbeziehungen dar.² Dies gründet sich in erster Linie auf eine Perzeption der Region als Ausgangsort von Bedrohungen, die europäische Interessen einer gesicherten Energiezufuhr direkt zu gefährden scheinen und sich schlagwortartig wie folgt zusammenfassen lassen: Ausbreitung islamistischer Bewegungen, Regionalkonflikte in Nahost, Zypern und Nordafrika (West-Sahara), internationaler Terrorismus, Drogenhandel, organisierte Kriminalität und zunehmende Migration.³ Die EU geht davon aus, daß Abschottung allein die Interessen Europas nicht wahren kann, sondern daß zusätzlich ein Konzept langfristiger Stabilisierung für den Mittelmeerraum angezeigt ist, das auf politische Kooperation sowie den Abbau sozioökonomischer Entwicklungshemmnisse und Ungleichheiten in der Region setzt.

Die politische Rolle der EU im Nahen Osten – "payer" oder "player"?

Die EU hat ihrer Haltung gegenüber dem Nahost-Konflikt und dessen Lösung im Rahmen von Friedensverhandlungen in der Erklärung von Venedig im Juni 1980 sowie in den nachfolgenden Erklärungen des Europäischen Rates und in zahllosen Deklarationen Ausdruck gegeben.⁴ Die Erklärung von Venedig⁵ beinhaltete erstmals eine explizite Anerkennung des Selbstbestimmungsrechts des palästinensischen Volkes und ging damit über die gängige Sicht der palästinensischen Frage als reines Flüchtlingsproblem hinaus. Die Europäer forderten ein Ende der israelischen Besatzungs- und Siedlungspolitik sowie eine Verwirklichung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechts im Rahmen einer Friedensregelung unter Zustimmung und Mitwirkung aller Beteiligten – also auch der PLO. Erst die Erklärung des Europäischen Rates von Berlin im März 1999 bekräftigte explizit das "dauerhafte und uneingeschränkte Recht der Palästinenser auf Selbstbestimmung einschließlich der damit verbundenen Option für einen Staat". Diese Forderung basiert auf der Überzeugung der Europäer, "daß die Schaffung eines demokratischen, existenzfähigen und friedlichen palästinensischen Staates die beste Garantie für die Sicherheit Israels" sei.⁶

Ihre eigene politische Rolle sieht die EU darin, die Parteien zu einem engen und regelmäßigen Dialog zu ermutigen. Komplementär zur Tätigkeit der USA könne die EU als "supporter, facilitator and intermediary"⁷ dazu beitragen, eine Lösung für den Nahost-Konflikt auf Basis der internationalen Resolutionen zu finden. Zudem sieht sie ihre Rolle darin, die Implementierung der bilateralen Vereinbarungen zu unterstützen, indem sie die Bedingungen für eine harmonische ökonomische und soziale Entwicklung im Kontext der Stärkung regionaler Integration schafft. So hat sich in den letzten Jahren zwischen den USA und der EU als den beiden Hauptakteuren in bezug auf den Nahost-Friedensprozeß eine implizite Arbeitsteilung eingespielt, gemäß derer die US-Amerikaner weitestgehend die Gipfeldiplomatie und die öffentlichkeitswirksamen Unterschriftszeremonien auf dem Rasen des Weißen Hauses übernehmen, während den Europäern die Gestaltung der Rahmenbedingungen im Wege multilateraler Ansätze und der finanziellen Unterstützung des Friedensprozesses zukommen.⁸ Hieraus eine simple "player"-"payer"-Dichotomie zu konstruieren, vernachlässigt sowohl die hohen zivilen und militärischen Unterstützungsleistungen der USA im Nahen Osten als auch die politischen Aktivitäten der EU – das Engagement im Rahmen der multilateralen Verhandlungen, die politischen Konsultationen im Rahmen der EMP sowie die diplomatische Aktivität. Führende EU-Politiker haben allerdings durchwegs deutlich gemacht, daß die Rolle der EU im Nahen Osten nur komplementär zu der der USA sein und daß die EU keineswegs versuchen sollte, ein Gegengewicht zur US-Politik darzustellen oder diese gar zu konterkarieren. Auch wenn von europäischer Seite aus oft deutliche Kritik an der als einseitig und unreflektiert israelfreundlich perzipierten US-amerikanischen Haltung geübt wird, gilt für die konkrete EU-Politik: "complementarity, not competition".⁹ Diese Haltung entspringt nicht nur der tatsächlichen politischen Prioritätensetzung und einer durchaus realistischen Einschätzung der Grenzen europäischer Macht und Einflußmöglichkeiten, sie berücksichtigt auch die Interessen der Konfliktparteien selbst. Zudem ist sie in unterschiedlichen Politikansätzen, Entscheidungsstrukturen und Kompetenzen von EU und USA begründet.

In der Tat ist es der EU gelungen, ihre politische Rolle mit der Etablierung einer eigenständigen Artenpolitik und dem "Mister GASP" durch den Maastricht-Vertrag auszuweiten und sich eigene Aktionsfelder zu schaffen. So hat der Europäische Rat im Rahmen der GASP mehrere "Gemeinsame Aktionen" zur Unterstützung des Friedensprozesses beschlossen: Während sich die meisten auf verbale Äußerungen und Deklarationen beschränkten, bildeten andere die Basis der bedeutenden politischen, technischen und finanziellen Unterstützung der EU für die ersten "nationalen" Wahlen in den palästinensischen Gebieten im Jänner 1996 beziehungsweise etablierten ein Programm zur Ausbildung palästinensischer Sicherheitskräfte in der Terrorismusbekämpfung.¹⁰ Außerdem hat die EU im Rahmen einer solchen "Gemeinsamen Aktion" Ende 1996 den erfahrenen Botschafter Miguel Angel Moratinos als Sondergesandten für den Nahost-Friedensprozeß eingesetzt. Es ist Moratinos gelungen, einen "EU-Israeli Joint Dialogue" einzurichten, bei dem europäische und israelische Experten in regelmäßigen Treffen von fünf Arbeitsgruppen Wege diskutieren, um Hindernisse für eine wirtschaftliche Entwicklung in den palästinensischen Gebieten zu überwinden.¹¹

Diese "Gemeinsamen Aktionen" können jedoch kaum verdecken, daß die EU auch nach Einsetzung des Hohen Repräsentanten der GASP sowie einer GASP-Strategieplanungseinheit auf Grundlage des Amsterdamer Vertrags keine wirklich gemeinsame Außenpolitik besitzt. Während die vergemeinschaftete Entwicklungs- und Außenhandelspolitik supranationalen Charakter hat und der EU, repräsentiert durch die Kommission, in diesem Bereich die alleinige Kompetenz zukommt, fehlt der EU im Bereich der GASP eine rechtliche Kompetenz; die Souveränität verbleibt bei den Einzelstaaten, die durch die EU-Präsidentschaft präsentiert werden. Damit handelt es sich eben gerade nicht um eine gemeinsame, sondern lediglich um eine koordinierte Außenpolitik, der zudem eine den Prozeß vorantreibende, von den Interessen der Einzelstaaten unabhängige Institution fehlt.

Die EU-Mitgliedsstaaten haben nach wie vor stark unterschiedliche Haltungen, was den Nahost-Konflikt, die Konfliktparteien und die Rolle der EU angeht. Einzelne Mitgliedsstaaten, insbesondere Deutschland und die Niederlande, sind wiederholt hinter die gemeinsamen Positionen zurückgefallen, etwa bei israelkritischen Abstimmungen in der Generalversammlung der Vereinten Nationen.¹² So haben deutsche Enthaltungen bei zwei Abstimmungen in der Generalversammlung 1997 über Resolutionen, die die Siedlungstätigkeit Israels in den besetzten Gebieten kritisierten, verhindert, daß die EU als einheitlicher Akteur auftrat. Eine einheitliche Haltung der EU angesichts der massiven Menschenrechtsverletzungen in den palästinensischen Gebieten seit Beginn der gewalttätigen Auseinandersetzungen im Herbst 2000 wurde durch die Enthaltung mehrerer Mitgliedsstaaten, unter anderem Deutschlands, bei der Abstimmung der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen im Frühjahr 2001 verhindert.¹³

Doch auch die EU als Ganzes steht nicht immer deutlich für ihre Positionen ein, etwa was die Annexion Ost-Jerusalems und die Illegalität von Besatzung und Siedlungsbau angeht. So beugen sich europäische Politiker in der Regel dem israelischen Druck, nicht mit palästinensischen Offiziellen in Ost-Jerusalem zusammenzutreffen. Und der von den europäischen Vertretern und Generalkonsuln regelmäßig erstellte "Settlement Watch"-Bericht wird nicht offensiv gehandhabt. Seit Jahren verletzt Israel die territoriale Festlegung und die Protokolle über die Herkunftsregeln des Assoziationsabkommens mit der EU dadurch, daß die israelischen Zollbehörden Produkte, die ganz oder teilweise in den besetzten Gebieten produziert wurden, als in Israel produziert deklarieren. Auf eine Anfrage von Europaparlamentariern zeigte sich die EU-Kommission im März 2000 unwillig, deswegen Schritte gegen Israel zu unternehmen, obwohl diese seit Jahren diskutiert werden – unter anderem mit dem Hinweis, keine der beiden Seiten bevorzugen zu wollen, vor allem, da der Friedensprozeß in einer delikaten Lage sei und nicht durch die blinde Anwendung von rechtlichen Regeln aus der Balance gebracht werden sollte.¹⁴ Nachdem letzteres nun geschehen ist, beginnt die EU seit dem Frühjahr 2001 nun doch verwaltungstechnische Maßnahmen zu ergreifen, um eine striktere Anwendung der Herkunftsregeln durchzusetzen.

Die politische Zurückhaltung der EU hat sich einmal mehr während der aktuellen Krise gezeigt, der seit Ende September 2000 andauernden Al-Aqsa-Intifada. Die EU bezog erst mit einer Verzögerung von mehreren Monaten deutlich Stellung und kritisierte die israelischen Abriegelungsmaßnahmen, die Zurückhaltung von Transferleistungen an die palästinensische Autonomiebehörde (PA) und die Liquidierung von politischen Führern.¹⁵ Außerdem stimmte sie der in Sharm al-Sheikh im Oktober 2000 beschlossenen Einsetzung einer Untersuchungskommission mit stark beschränktem Mandat unter der Ägide der USA zu und entsandte den Hohen Repräsentanten der GASP als Mitglied, statt auf die Einsetzung einer tatsächlich unabhängigen, international legitimierten Untersuchungskommission zu drängen. Aufgrund ihrer Zusammensetzung aus hochrangigen Politikern war die Mitchell-Kommission wenig geeignet, objektive, von diplomatischen Erwägungen unbeeinträchtigte Untersuchungen durchzuführen. Zudem erlaubte ihr Mandat keine eigenständigen Untersuchungen und Zeugenbefragungen vor Ort, sodaß sie im wesentlichen auf die Berichte der Konfliktparteien angewiesen war.¹⁶

Der Bericht der Kommission ist stark von diplomatischen Rücksichtnahmen geprägt und spart wichtige Konfliktdimensionen aus – etwa die durch die fortdauernde Besatzung ausgeübte Gewalt –, auch wenn er hinsichtlich des israelischen Siedlungsbaus überraschend deutliche Worte spricht und als vertrauensbildende Maßnahme eine vollständige Einfrierung jeglichen Siedlungsbaus fordert.¹⁷ Dies hat auf israelischer Seite deutlichen Unmut hervorgerufen; nach anfänglichem Widerstand haben aber mittlerweile beide Seiten die Vorschläge des Mitchell-Berichts als gangbaren Weg anerkannt, um die gewalttätigen Auseinandersetzungen zu beenden und zum Verhandlungstisch zurückzukehren. Diese Anerkennung dürfte allerdings von beiden Seiten weniger aus Überzeugung, sondern vor allem zur Rettung ihres Ansehens in der internationalen Gemeinschaft ausgesprochen worden sein und durchaus auf der Ansicht beruhen, daß die andere Seite nicht mithalten würde und man somit selbst auch letztlich nicht an die Vereinbarungen gebunden wäre.¹⁸

Finanzielle Unterstützung für den Friedensprozeß

Die finanziellen Unterstützungsleistungen der EU für den Friedensprozeß beruhen auf der politischen Einschätzung, daß erstens die Entstehung eines demokratischen und lebensfähigen palästinensischen Staates im wohlverstandenen Interesse Israels ist, daß zweitens die palästinensische Bevölkerung durch eine spürbare Verbesserung ihrer Lebensbedingungen positiv für den Friedensprozeß eingenommen und radikale Positionen abgebaut werden können und daß drittens durch bilaterale israelisch-palästinensische Projekte Feindbilder abgebaut und Aussöhnung praktisch gefördert werden können. Das Hauptaugenmerk der europäischen Unterstützung lag dementsprechend von Anfang an auf der Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung in den palästinensischen Gebieten, insbesondere durch Maßnahmen zur Verbesserung der Infrastruktur und zur Schaffung der Rahmenbedingungen für den Aufbau marktwirtschaftlicher Strukturen. Gleichzeitig hat die EU versucht, den Aufbau effizienter und demokratischer politischer Strukturen und Institutionen zu fördern¹⁹ und den Friedensprozeß durch Projekte regionaler und bilateraler israelisch-palästinensischer Kooperation zu untermauern.²⁰

Insgesamt hat die EU ihre Unterstützung für die palästinensischen Gebiete im Zuge des Friedensprozesses deutlich ausgebaut. Sie ist seit der Prinzipienerklärung 1993 der größte Geber nicht-militärischer Hilfe für den Nahost-Friedensprozeß – mit Leistungen in Höhe von durchschnittlich 179 Millionen Euro jährlich für die palästinensische Autonomiebehörde (PA), das palästinensische Flüchtlingshilfswerk (United Nations Relief and Works Agency for Palestinian Refugees in the Near East, UNRWA) und regionale Projekte plus Leistungen in Höhe von durchschnittlich 630 Millionen Euro jährlich für Israels vier Nachbarstaaten. Die EU ist der größte Geber finanzieller und technischer Hilfe an die PA: In den Jahren 1994 bis 1998 wurden über 50% der gesamten Geberzahlungen an die PA durch die EU und ihre Mitgliedsstaaten geleistet.²¹

Die Leistungen der EU setzen sich aus vielen Komponenten zusammen, die wiederum über unterschiedliche Budgetlinien laufen: die Leistungen an UNRWA, das "NGO Co-financing"-Programm, die direkte Unterstützung für den Friedensprozeß sowie die Mittel über die MEDA-Budgetlinie im Rahmen der Euro-Mediterranen Partnerschaft. Hinzu kommen die nationalen Hilfsprogramme der EU-Mitgliedsstaaten. Letztlich entsteht dadurch eine verwirrende Vielzahl von Zuständigkeiten, Ansprechpartnern, Entscheidungsverfahren und Kooperationsbedingungen für die Empfänger von EU-Hilfe; es kommt zu Konkurrenzen, Koordinationsproblemen und Kompetenzgerangel zwischen verschiedenen EU-Einrichtungen und innerhalb der EU-Kommission, die nicht selten zu massiven Verzögerungen bei der Implementierung von Programmen führen.²² Daß solche Verzögerungen für einzelne Projekte durchaus fatale Folgen haben können, zeigt das Beispiel der "Cooperation North", einem Projekt grenzüberschreitender Zusammenarbeit zwischen dem palästinensischen Regierungsbezirk Jenin und den israelischen Gemeinden und Regierungsbezirken Haifa, Bet Shean und Gilboa. Im Fall des im Feber 1999 initiierten Projektes verzögerte sich die Bereitstellung der zugesagten Gelder der EU so lange, daß das anfängliche Momentum nicht zu Aufbau und Festigung von Strukturen und Institutionen der Zusammenarbeit genutzt werden konnte, bevor die politische Situation im Herbst 2000 das Projekt an den Rand des Scheiterns drängte.²³

Die regionale Dimension: Euro-Mediterrane Partnerschaft und multilaterale Verhandlungen

Die Euro-Mediterrane Partnerschaft (EMP), die auf der Barcelona-Konferenz im November 1995 ins Leben gerufen wurde, hat sich zum Ziel gesetzt, schrittweise eine Zone von Sicherheit, Wohlstand und Freihandel im erweiterten Mittelmeerraum zu verwirklichen.²⁴ Sie umfaßt nach der Barcelona-Deklaration von 1995 drei interdependente Säulen oder Körbe: die Partnerschaft im Bereich Politik und Sicherheit, die ökonomische und finanzielle Partnerschaft und die Partnerschaft in sozialen, kulturellen und humanen Angelegenheiten. Von Anfang an war die Idee, der Barcelona-Prozeß solle unabhängig vom, aber parallel zum Nahost-Friedensprozeß verlaufen: Während der Friedensprozeß den politischen Durchbruch erreichen würde, sollte der Barcelona-Prozeß die Bedingungen für langfristige Stabilität und wirtschaftliche Entwicklung fördern. Dabei war das Gelingen der beiden Prozesse in höchstem Maß interdependent.²⁵ So konnte der Barcelona-Prozeß überhaupt nur auf Grundlage des 1991 in Madrid eingeleiteten Prozesses zustande kommen; mit der Krise des Friedensprozesses leidet nun aber auch schon seit Jahren die Barcelona-Runde. Dennoch hat in dieser wenigstens ein fortgesetzter Dialog zwischen den Hauptkonfliktpartnern im Kontext regionaler Treffen stattgefunden – auch zu Zeiten, in denen auf höchster Ebene keine Kontakte stattfanden oder gewalttätige Auseinandersetzungen vorherrschten. Die EMP war so bis vor kurzem – von den Vereinten Nationen abgesehen – das einzige multilaterale Forum, in dem alle am Nahost-Konflikt beteiligten Parteien zusammentrafen. In ihm ist die palästinensische Autonomiebehörde (PA) trotz ihres völkerrechtlichen Sonderstatus als gleichberechtigter mediterraner Partner in den Prozeß eingebunden.

Ein grundsätzliches Problem der politischen und Sicherheitspartnerschaft – die ungelösten Konflikte in der Region – ist bei den Auseinandersetzungen um die "Charta für Frieden und Stabilität" deutlich geworden, die die beteiligten Parteien auf partnerschaftsbildende Maßnahmen und mittelfristig zu Kooperation in den Bereichen Rüstungskontrolle, Krisenprävention und Konfliktmanagement verpflichten soll. Die arabischen Staaten haben die Zustimmung zu solchen Maßnahmen abgelehnt, solange nicht die Besatzung arabischen Territoriums durch Israel sowie grundlegende militärische Ungleichgewichte – etwa die undeklarierte israelische Nuklearkapazität – beseitigt seien. Bei der EMP-Konferenz in Marseille im November 2000 gelang es letztlich nicht mehr, alle nahöstlichen Konfliktparteien um einen Tisch zu versammeln. Vor dem Hintergrund der gewalttätigen Auseinandersetzungen zwischen Israel und den Palästinensern boykottierten Syrien und der Libanon die Konferenz.²⁶

Die Europäische Kommission hat im Herbst 2000 – noch vor der Al-Aqsa-Intifada – eine überwiegend positive Bilanz der ersten fünf Jahre EMP gezogen und dabei vor allem betont, daß sich trotz des Auf und Ab im Friedensprozeß alle Partner am Barcelona-Prozeß beteiligt hatten. Der Bericht der Kommission bemängelt aber die langsame Aushandlung und Ratifizierung der Assoziierungsabkommen, die mangelnde Kohärenz der EU-Menschenrechtspolitik sowie die Verzögerungen bei den Transformationsprozessen sowie bei der Ausweitung von Handel zwischen und Investitionen in den Partnerländern.²⁷ Er stellt überdies fest, daß die Durchführung des MEDA-Programms durch komplizierte Verfahren sowohl in der EU als auch in den Partnerländern behindert worden ist. Im Fünf-Jahres-Zeitraum 1995-1999 ist nur ein Viertel der zugesagten Gelder auch tatsächlich ausbezahlt worden.²⁸ Als Hauptursachen für die Verzögerung der Auszahlungen hat die Kommission dabei Schwierigkeiten aufgrund der internen Reform der Kommission sowie die mangelhafte Einbindung der mediterranen Partner in die Programmbildung und Implementierung identifiziert.²⁹

Ein weiterer wichtiger Bereich, in dem die Europäer politisch aktiv sind, sind die Arbeitsgruppen, die sich aus der multilateralen Schiene der Madrid-Konferenz entwickelt haben.³⁰ Die EU führt den Vorsitz bei der Arbeitsgruppe für regionale wirtschaftliche Entwicklung (Regional Economic Development Working Group, REDWG). Sie sieht ihre Rolle vor allem darin, Expertise und Erfahrungen im Bereich ökonomischer Integration sowie Hilfe beim Aufbau eines regionalen institutionellen Rahmens für wirtschaftliche Kooperation und Integration anzubieten. Allerdings zeigt eine Bilanz der multilateralen Schiene bis heute nur bescheidene Fortschritte. Neben der Einrichtung des permanenten REDWG-Sekretariats in Amman hat wenig mehr stattgefunden als Diskussionen in denjenigen Arbeitsgruppen, die sich mit den Themen Flüchtlinge, Umwelt und Wasser beschäftigen. Schon seit 1995 ist aufgrund der Blockade des Friedensprozesses der Lenkungsausschuß nicht mehr zusammengetreten; REDWG selbst hat seit Mai 1996 nicht mehr getagt.³¹ Es ist anzunehmen, daß die anhaltende Blockade der bilateralen Verhandlungen auf absehbare Zeit auch echte Fortschritte im multilateralen Prozeß lahmlegen wird.

EU-Politik und Friedensprozeß – Erfolg oder Scheitern?

Angesichts der Entwicklungen der letzten Jahre und insbesondere der letzten Monate ist zu konstatieren, daß das massive Unterstützungsprogramm der EU seine ursprünglichen Ziele nicht erreicht hat. Weder sind in den palästinensischen Gebieten effiziente, legitime und demokratische politische Institutionen entstanden, noch konnte die palästinensische Bevölkerung durch die Teilhabe an einer ökonomischen Friedensdividende vom Oslo-Prozeß überzeugt werden. Auch ist es bislang nicht gelungen, die einseitige wirtschaftliche Abhängigkeit der palästinensischen Gebiete von Israel abzubauen und den Grundstein für eine nachhaltige Entwicklung zu legen. Die palästinensische Wirtschaft und die palästinensische Autonomiebehörde (PA) selbst stehen vielmehr im Frühjahr 2001 am Rande des Kollapses. Ein großer Teil der Unterstützungsleistungen der EU und anderer Geber ist durch das Bemühen absorbiert worden, die durch die Blockaden im Friedensprozeß entstandenen Wirtschaftseinbrüche wenigstens teilweise auszugleichen. Allein die Verluste in den ersten beiden Monaten der Intifada entsprachen dem zweieinhalbfachen Betrag der tatsächlich geleisteten internationalen Geberzahlungen in der gesamten ersten Jahreshälfte 2000.³² Als Haupthindernisse für eine sinnvolle Verwendung der internationalen Unterstützung haben sich dabei die israelische Abriegelungspolitik und die Hindernisse herausgestellt, die Israel der Durchführung des euro-palästinensischen Assoziationsabkommens in den Weg legt, sowie die Siedlungspolitik, die mit einer fortschreitenden Zerstückelung des palästinensischen Territoriums und einer einseitigen Ressourcenzuweisung zugunsten der israelischen Siedler einhergeht.³³

In erster Linie haben die Rahmenbedingungen dazu geführt, daß die Zielvorstellungen der EU sich nicht realisiert haben. Dennoch hat die EU den mangelnden Erfolg insofern mitverschuldet, als sie es versäumt hat, stärker auf die politischen Rahmenbedingungen einzuwirken, um ihre Hilfe auch effektiv einsetzen zu können. Der EU ist es zwar gelungen, durch die Aktivitäten von Moratinos und Solana eine stärkere Präsenz im Friedensprozeß zu erlangen und vereinzelt durch gelungene Vermittlungsaktionen – wie die des deutschen Außenministers Fischer Anfang Juni 2001 – eine weitere Eskalation zu verhindern, ihr Einfluß auf die Ergebnisse der Verhandlungen und die Entwicklung des Prozesses ist aber insgesamt sehr beschränkt geblieben. Die Jahre 1999 bis 2001 haben gezeigt, daß etwa eine nennenswerte wirtschaftliche Entwicklung erst stattfinden kann, wenn eine Lösung des Konfliktes gefunden ist, die die dafür wesentlichen Voraussetzungen berücksichtigt: territoriale Kontinuität und freie Mobilität innerhalb der palästinensischen Gebiete, eigenständige Kontrolle über die Außenbeziehungen sowie Verfügung über die Ressourcen Wasser und Boden in den palästinensischen Gebieten. Solange eine solche Lösung nicht gefunden ist, wird die ausländische Unterstützung immer wieder darauf zurückgeworfen, die Krisensymptome zu kurieren, den Kollaps der Autonomiebehörde zu verhindern und die israelische Abriegelungspolitik zu finanzieren.

Im Assoziationsabkommen hat Israel einem kontinuierlichen politischen Dialog zugestimmt und sich zur Förderung regionaler Kooperation sowie zum Respekt für Menschenrechte und Demokratie in Innen- und Außenpolitik verpflichtet. Bislang hat sich Israel von europäischen Positionen und Stellungnahmen allerdings weitgehend unbeeindruckt gezeigt, da es nicht zu befürchten hatte, daß die EU ihr Drohpotential auch einsetzen würde. Gezielte Sanktionsmaßnahmen könnten indes durchaus erfolgreich sein, um begrenzte Ziele durchzusetzen.³⁴ Die Instrumente dafür stehen der EU zur Verfügung, sie muß aber die politische Entscheidung fällen, sie auch einzusetzen.

Ein Erfolg der internationalen Unterstützung kann darin gesehen werden, unter schwierigen politischen Bedingungen das Überleben der jungen palästinensischen Selbstverwaltung gesichert und den vollständigen Zusammenbruch des Oslo-Prozesses lange Zeit verhindert zu haben. Dies bedeutet aber gleichzeitig, daß die EU indirekt die israelischen Sanktionsmaßnahmen und die autoritären Praktiken der palästinensischen Autonomiebehörde mitgetragen hat. So stellt sich die Frage, ob die fortgesetzte Unterstützung des Prozesses nicht eher kontraproduktiv im Hinblick auf die Verwirklichung palästinensischer Selbstbestimmung in ihrer inneren und äußeren Dimension und der Annäherung an eine Konfliktlösung war.

Anmerkungen

1) Dieser Beitrag beruht auf einer ausführlicheren Analyse europäischer Nahostpolitik, die unter dem Titel "Der Nahost-Friedensprozeß und der Beitrag der EU – Bilanz und Perspektiven" in Die Friedens-Warte, Heft 2-3, 2001 erschienen ist.
2) The European Commission, The EU’s Mediterranean and Middle East Policy, unter: http://europa.eu.int/comm/external_relations/med_mideast, eingesehen am 30. 1. 2001.
3) Für die Motivationen und Interessen, die hinter der EMP stehen, vgl. exemplarisch Jünemann, Annette: Deutsche Mittelmeerpolitik im europäischen Rahmen: Defizite im Nahen Osten und in der Türkei. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, 1999 (B 17), S. 11-19.
4) Für frühere europäische Deklarationen der Europäer mit Bezug auf den Nahen Osten vgl. Jaeger, Kinan: Der "Staat Palästina": Herausforderung deutscher Außenpolitik. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, 2000 (B 49), S. 31-38.
5) European Community, Venice European Council, 12-13 June 1980, Venice Declaration on the Middle East, unter: http://www.euromed.net/eu/mepp/venice_en.htm, eingesehen am 12. 2. 2001.
6) Die EU betonte, der baldigen Verwirklichung des palästinensischen Selbstbestimmungsrechts erwartungsvoll entgegenzusehen, legte aber keinen Zeitpunkt für die Anerkennung eines palästinensischen Staates fest. Diese Anerkennung sei zu gegebener Zeit in Erwägung zu ziehen. Vgl. European Union, Berlin European Council, 24-25 March 1999, Presidency Conclusions, unter http://www.euromed.net/eu/mepp/berlin_en.htm, eingesehen am 1. 2. 2001. Die überraschend deutliche Sprache der Berliner Erklärung war auf die mit den USA koordinierten Bemühungen der EU zurückzuführen, eine unilaterale palästinensische Staatsproklamation am Ende der Interimsperiode zu verhindern, die eine Eskalation der Gewalt hätte auslösen können.
7) Pierre Moscovici am 7. September 2000 vor dem Europäischen Parlament in Straßburg, abgedruckt in: Agence Europe vom 8. 9. 2000.
8) Darüber hinaus ist die EU mit den USA in einen transatlantischen Dialog hinsichtlich des Friedensprozesses eingebunden, der etwa zur gemeinsamen europäisch-amerikanischen Deklaration zum Wye-River-Memorandum vom Dezember 1998 geführt hat. European Union, Declaration by the European Union on the Middle East Peace Process, unter: http://www.euromed.net/eu/mepp/gac26101998-wye_en.htm, eingesehen am 12. 2. 2001.
9) Chris Patten, The European Union’s External Policy and the Mediterranean, Speech in Egypt, 1. 4. 2000, unter: http://europa.eu.int/comm/external_relations/news/patten/ speech 00_116.htm, eingesehen am 12. 2. 2001.
Nach dem Mißerfolg der Clinton-Administration hinsichtlich der Herbeiführung einer Konfliktlösung zwischen Israelis und Palästinensern hat die Bush-Administration anfänglich große Zurückhaltung geübt und eine aktive Involvierung vermieden. Erst im Juni 2001 hat sie mit William Burns einen Sonderbeauftragten für den Friedensprozeß eingesetzt. Gleichzeitig hat sie den Europäern anläßlich des EU-Gipfels in Göteborg deutlich gemacht, daß sie nach wie vor die Führungsposition im Nahen Osten beansprucht und nicht gewillt ist, der EU eine eigenständige politische Rolle zuzugestehen. Der EU-Gipfel in Göteborg hat zudem einmal mehr gezeigt, daß es in Europa derzeit andere Prioritäten als den Nahost-Konflikt gibt: die Sicherung der Funktionsfähigkeit der europäischen Institutionen im Zusammenhang mit der anstehenden Osterweiterung sowie die Friedenssicherung in Europa und insbesondere auf dem Balkan.
10) Vgl. detailliert die Kommunikation des Vizepräsidenten der Europäischen Kommission, Manuel Marin, vom 26. 1. 1998, The Role of the European Union in the Peace Process and its Future Assistance to the Middle East, unter: http://www.medea.be/en/index259htm, eingesehen am 12. 2. 2001.
11) Im einzelnen existieren Arbeitsgruppen zur Mobilität von Personen und Gütern, zu Arbeitsfragen, finanziellen und fiskalischen Fragen, dem Hafen in Gaza und zur langfristigen ökonomischen Entwicklung. Vgl. Peters, Joel: Europe and the Arab-Israeli Peace Process: The Declaration of the European Council of Berlin and Beyond. In: Bound to Cooperate: Europe and the Middle East. Hrsg. von Sven Behrendt/Christian-Peter Hanelt. Gütersloh 2000, S. 150-171 (S. 161).
12) Für die besonders ambivalente Haltung Deutschlands vgl. Jaeger, Kinan: Der "Staat Palästina": Herausforderung deutscher Außenpolitik. In: Aus Politik und Zeitgeschichte, 2000 (B 49).
13) Vgl. die Kritik an diesem Vorgehen in der Resolution des Europäischen Parlaments zur Situation im Nahen Osten vom 17. 5. 2001.
14) Vgl. den Brief von 20 palästinensischen NGOs an den EU-Kommissar Chris Patten, veröffentlicht in: Al-Ayyam, 3. 4. 2000.
15) Vgl. Declaration of the European Union. Situation in the Middle East. Brussels, 20. 11. 2000. In: Euromed Report, Nr. 20, 21. 11. 2000; Declaration by the European Council on the Middle East, Nizza, 8. 12. 2000. In: Euromed Report, Nr. 21, 12. 12. 2000.
16) Vgl. Dialogue, despite doubts. In: Ha’aretz English Edition, 18. 10. 2000; Mitchell Committee pleases Palestinian Authority and Israel. In: Ha’aretz English Edition, 12. 12. 2000.
17) Vgl. Report of the Sharm al-Sheikh Fact-Finding Committee, April 30, 2001 (vorläufige Fassung).
18) Vgl. die Einschätzung bei Rabbani, Mouin: The Mitchell Report: Oslo’s Last Gasp? MERIP Press Information Note 59, 1. 6. 2001.
19) Im Rahmen dieser Schwerpunktsetzung hat die EU Wert darauf gelegt, transparente und effiziente administrative Strukturen zu fördern, etwa durch Anschubfinanzierung und Trainingsmaßnahmen für einzelne Ministerien, die palästinensische Polizei und den Palästinensischen Legislativrat sowie das statistische Amt, den palästinensischen Rundfunk oder die Kommunen. Durch die massive finanzielle und technische Unterstützung der ersten palästinensischen Wahlen, die Entsendung von Wahlbeobachtern und die Gesamtkoordination der Wahlbeobachtung hat sie darauf abgezielt, die demokratische Legitimität der PA zu fördern. Und sie hat mit anfänglich massiven Zuschüssen für den PA-Haushalt dieser über die schwierige Anfangsphase geholfen. Zu den palästinensischen Wahlen und der von der EU koordinierten Wahlbeobachtung vgl. im Detail Asseburg, Muriel/Perthes, Volker: Wahlen in Palästina: Hintergründe und Bedeutung. Ebenhausen 1996.
20) Im Bereich der Kooperation hat sie vor allem solche Projekte gefördert, die die Vernetzung der Zivilgesellschaften und grenzüberschreitende Zusammenarbeit in bezug auf Wasser, Wirtschaft, Handel und Umwelt vorantreiben. Für eine Übersicht über von der EU geförderte Projekte in diesem Bereich vgl. EU support for Israeli-Arab peace projects 1995-2000, unter: http://www.euromed.net/eu/mepp, eingesehen 30. 1. 2001; sowie EU-funded regional peace projects 1995-1998 und 1999-2000, ebd.
21) Für eine Gesamtzusammenstellung der EU-Unterstützung für die Länder im Nahen Osten im Zeitraum 1995-1999 aufgegliedert nach Jahr und Land sowie nach der Aufteilung in Zuschüsse und Kredite vgl. European Community Aid to Mashraq Countries 1995-1999, unter: http://www.euromed.net/eu/mepp, eingesehen 30. 1. 2001; für eine Zusammenstellung und kritische Bewertung der EU-Hilfe für den Mittelmeerraum vgl. auch die Publikation des Overseas Development Institute: Cox, Aidan/Chapman, Jenny: The European Community External Cooperation Programmes: Policies, Management and Distribution. London 1999, S. 73-85.
22) Immerhin war das Verhältnis von Auszahlungen und Zusagen bei den Zahlungen an die PA und bei Projekten im Zusammenhang mit dem Friedensprozeß deutlich besser als im Durchschnitt des MEDA-Programms; es blieb aber im Zeitraum 1995-1999 auch bei wenig mehr als 50%. Ebd.
23) Dabei hat die EU in diesem Fall noch vergleichsweise schnell agiert. Durchschnittlich beträgt der Zeitraum, in dem politische Zusagen in konkreten Auszahlungen realisiert werden, im MEDA-Programm 8,75 Jahre. Vgl. European Commission, Reform of EU External Assistance Programs: Problems and Proposals, unter: http://europa.eu.int/comm/external/relations/reform/intro, eingesehen am 12. 2. 2001.
24) Barcelona Declaration adapted at the Euro-Mediterranean Conference, 27 and 28 November 1995, unter: http://www.euromed.net/key-docs/barcelona.htm, eingesehen am 12. 2. 2001. Euro-Mediterrane Außenministerkonferenzen haben bislang in Barcelona im November 1995, in Malta im April 1997, in Palermo im Juni 1998, in Stuttgart im April 1999 und in Marseille im November 2000 stattgefunden.
25) Für eine Diskussion des Zusammenhangs zwischen EMP und Friedensprozeß vgl. Perthes, Volker: Der Mittelmeerraum, der nahöstliche Friedensprozeß und die Europäische Union. In: Internationale Politik und Gesellschaft, 1999 (2), S. 143-149.
26) Als positive Entwicklung ist zu vermerken, daß Libyen im November 2000 nach Aufhebung der von den USA betriebenen Sanktionen erstmals als Beobachter am EMP-Treffen in Marseille teilnehmen konnte; es soll so bald wie möglich als voller Partner in den Prozeß aufgenommen werden.
27) Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Intensivierung des Barcelona-Prozesses: Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zur Vorbereitung der vierten Europa-Mittelmeer-Tagung der Außenminister, Brüssel, 6. 9. 2000, KOM (2000) 497.
28) Der Großteil der finanziellen Unterstützung im Rahmen der ökonomischen und finanziellen Partnerschaft (Korb II) wird über die MEDA-Budgetlinie der EU zugeteilt. Nachdem die MEDA-Richtlinie 1996 beschlossen wurde, liefen im Zeitraum 1996-1999 über 3,4 von insgesamt rund 4,7 Milliarden Euro an die Mittelmeerpartner über diese Budgetlinie. Dabei steht MEDA für "financial and technical measures to accompany the reform of social and economic structures in the Mediterranean non-member countries" im Rahmen der EMP. Die Fortführung des MEDA-Programms wurde im November 2000 beschlossen; MEDA II wird für den Zeitraum 2000-2006 einen Finanzrahmen von 5,35 Milliarden Euro umfassen. Die European Investment Bank (EIB) wird zusätzlich 6,4 Milliarden Euro als Kredite anbieten; eine weitere Milliarde Euro liegt noch als Reserve bereit. Zahlenangaben aus: Europe in Israel: Newsletter of the Delegation of the European Commission to the State of Israel, Tel Aviv, Dezember 2000, S. 2.
29) Verzögerungen hat es laut Einschätzung des Europäischen Parlaments auch aufgrund der in den Bewilligungsausschüssen vertretenen Mitgliedsstaaten gegeben, die durch Eingriffe in die Programme und nationale Vorbehalte diese bis hin zum Stillstand gebracht haben. Vgl. Haussmann, Hartmut: Partnerschaft der EU mit den Mittelmeerländern: Großen Worten folgten wenig Taten. In: Das Parlament, 22. 9. 2000, S. 12.
30) Die Nahost-Konferenz von Madrid, die die USA 1991 vor dem Hintergrund des Zweiten Golfkrieges und des Zusammenbruchs der Sowjetunion einberufen hatten, leitete eine neue Phase von Friedensverhandlungen im Nahen Osten ein. Dazu etablierte die Madrid-Konferenz vier bilaterale Verhandlungsschienen zwischen Israel auf der einen sowie der PLO, Jordanien, Syrien und dem Libanon auf der anderen Seite. In diesen Verhandlungen sollten die bilateralen Friedensabkommen zwischen den Konfliktgegnern ausgehandelt werden. Gleichzeitig etablierte die Konferenz ein multilaterales Verhandlungsforum unter der Beteiligung und Schutzherrschaft internationaler Akteure, namentlich der EU, Rußland, Japan und den USA und unter Einbeziehung des regionalen Umfelds. Die multilateralen Gespräche sollten konkret in fünf sektoralen Arbeitsgruppen stattfinden, die sich auf Fragen der Rüstungskontrolle, Flüchtlinge, Wasser, Umwelt und regionale wirtschaftliche Entwicklung konzentrierten. Im multilateralen Rahmen beabsichtigte man, die regionale Integration und Interdependenz zu fördern und grenzüberschreitende Probleme gemeinsam anzugehen, um so langfristig die Rahmenbedingungen für regionale Stabilität und Wohlstand im Nahen Osten zu schaffen. Vgl. ausführlich Peters, Joel: Pathways to Peace: The Multilateral Arab-Israeli Peace Talks. London 1996. Für Struktur, bisherige Treffen und Verantwortlichkeiten des multilateralen Prozesses vgl. die Graphik "Multilateral Talks of the Middle East Peace Process", unter: http://europa.eu.int/comm/external_relations/med_mideast_ mideast_peace_process/docs/talks.pdf. eingesehen am 1. 2. 2001.
31) Nach der Etablierung des REDWG-Sekretariats hat die EU ihre Anstrengungen darauf gerichtet, im Juli 2000 ein Treffen des Lenkungsausschusses einzuberufen, um die multilateralen Verhandlungen wieder in Gang zu setzen. Vgl. Ministerial Meeting of the Multilateral Steering Group of the Middle East Peace Process, Moscow, 1. 2. 2000. In: Euromed Report, No. 5, 3. 2. 2000. Die Verschlechterung im israelisch-libanesischen Verhältnis im Frühjahr 2000 führte aber dazu, daß dieses Treffen wiederum nicht zustande kam.
32) Auch auf den Haushalt der palästinensischen Autonomiebehörde (PA) hat sich die Al-Aqsa-Intifada gravierend ausgewirkt. Nach Schätzungen des Palestinian Economic Council for Development and Reconstruction (PECDAR), von Weltbank und UN-Organisationen ist 2000 ein Haushaltsdefizit von rund 100 Millionen US-Dollar zu erwarten. Damit wäre das Defizit viermal so hoch wie vor der Krise veranschlagt. Mit dieser Tatsache gehen zwei Hauptprobleme einher: Erstens ist die PA wieder auf ausländische Unterstützung angewiesen, um die Gehälter des aufgeblähten öffentlichen Sektors zu zahlen, nachdem diese Abhängigkeit in den letzten Jahren erfolgreich abgebaut worden war. (1999 flossen 55% der PA-Ausgaben in Gehälter des öffentlichen Dienstes, vor allem der Verwaltung und des Sicherheitsapparates.) Zweitens ist bereits ein massiver Rückgang der öffentlichen Investitionen in die Infrastruktur zu verzeichnen, der mittel- bis langfristig deutlich negative Auswirkungen auf die ökonomische Entwicklung zeitigen wird. Vgl. PECDAR, PECDAR Info, Monthly Info Bulletin, 4 (Dezember 2000) 12.
33) Vgl. Gresh, Alain/Avran, Isabelle: Bilan et perspectives de l’aide européenne. In: Surviving the Stalemate. Approaches to Strengthening the Palestinian Entity. Hrsg. von Muriel Asseburg/Volker Perthes. Baden-Baden 1998, S. 130-140.
34) Für erfolgreiche Sanktionen, etwa hinsichtlich der Durchsetzung eines Siedlungsstops oder der Erzwingung der Wiedereröffnung palästinensischer Universitäten vgl. Gresh/Avran, ebd., S. 139.