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Verfassungsnorm versus Verfassungswirklichkeit in Bolivien: Wie defekte Institutionen und eine prämoderne politische Kultur die Entwicklung beeinträchtigen

Tangmar Marmon

Jahrestagung des Arbeitskreises für Überseeische Verfassungsvergleichung
Mainz, 24.-26. Juni 2005

1. Einleitung

Als im Juni 2005 das Volk in Bolivien zum zweiten Mal innerhalb von zwei Jahren einen Präsidenten stürzte, wurde wieder einmal die enorme Unzufriedenheit der Regierten mit den Regierenden deutlich. Das Volk zweifelt immer stärker die Fähigkeit bzw. das Interesse der Politiker im Allgemeinen (nicht nur der Regierenden) an, die drängendsten Probleme des Landes zu lösen. In verschiedenen Umfragen wird von Jahr zu Jahr deutlich, wie das Vertrauen in die Politik schwindet. Als das größte Problem wird dabei regelmäßig ein von Korruption und Vetternwirtschaft zerfressenes Institutionengefüge genannt, das eine Verwirklichung der Entwicklungsagenda des Landes unmöglich macht.

Bolivien befindet sich auf dem Corruption Perceptions Index von Transparency International seit Jahren ganz unten, nur noch übertroffen von Paraguay. Nun sind diese beiden Länder gleichzeitig die beiden unterentwickeltsten und ärmsten Länder Südamerikas. Die Frage nach dem Zusammenhang zwischen Korruption und dem Entwicklungsniveau drängt sich auf.

Bereits in ihrer Formulierung der Millennium Development Goals haben die Vereinten Nationen auf die Bedeutung eines stabilen Institutionengefüges und einer effektiven Korruptionskontrolle hingewiesen. Diese Problematik nimmt sich dieser Vortrag als Ausgangspunkt. Dabei soll – bei aller gebotenen Kürze – allerdings nicht nur die Korruption betrachtet werden, sondern auch Rent-Seeking und Klientelismus. Alle drei sind Phänomene eines politisch-sozialen Verteilungskonfliktes. Die Auswirkungen dieses Verteilungskonfliktes stehen hier im Zentrum des Interesses.

Die Bedeutung von Institutionen ist ausführlich in der Literatur deutlich gemacht worden: Sie stellen einen Rahmen menschlicher Interaktion dar (vgl. North, 1992, S.4) und sind vor allem dazu da, Erwartungssicherheit über die Einhaltung bestimmter Normen und Regeln (vgl. u.a. Lauth, 2004, S.124) und damit Rechtssicherheit zu schaffen. Damit zwingen sie Menschen letztlich zur Kooperation, schaffen eine Politik der gesamtgesellschaftlich und –wirtschaftlich optimalen Ergebnisse und fördern so die Entwicklung eines Landes (vgl. u.a. Olson/ Kähkönen, 2000).

Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking stehen dieser institutionellen Logik entgegen; sie stellen das Streben nach Partikularinteressen dar, das gesamtgesellschaftlich suboptimale Ergebnisse hervorbringt (vgl. Nye, 1989; Rose-Ackerman, 1978; Weber-Pazmiño, 1991; Pritzl, 1996). Sie beeinträchtigen die Allokationseffizienz von Regierungen – das konnte die Weltbank empirisch nachweisen (vgl. de Ferranti et al., 2004) – und sorgen für eine Politik, die sich nicht mehr an den Entwicklungserfordernissen eines Staates orientiert.

Bisherige Studien zu diesem Thema konzentrierten sich jedoch vor allem auf eines der drei genannten Phänomene, statt sie gemeinsam zu betrachten. Hier setzt der vorliegende Vortrag an: Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking sollen als strukturell verwandte Phänomene behandelt werden.

2. Der Entwicklungsbegriff

Entwicklung ist ein multidimensionales Phänomen. Ein passender Indikator zu ihrer Messung muss diese Mehrdimensionalität ausdrücken, ohne allerdings so viele verschiedene Größen zu enthalten, dass seine Aussage überfrachtet würde. Einer der erfolgreichsten Versuche Entwicklung zu messen ist der Human Development Index (HDI) des United Nations Development Programme (UNDP). Der HDI erfasst nicht nur ökonomische, sondern auch qualitative Aspekte von Entwicklung.[1] Diese Aspekte werden in drei Dimensionen ausgedrückt:

• ein langes und gesundes Leben,
• Wissen und
• ein angemessener Lebensstandard (vgl. UNDP, 2003, S.340).

Die verwendeten Indikatoren sind:

• für ein langes und gesundes Leben die Lebenserwartung bei Geburt;
• für das Wissen die Alphabetisierungsrate von Erwachsenen sowie die Schulbesuchsrate;
• für den Lebensstandard das BIP per capita in Purchasing Power Parity (PPP) (siehe Anhang 1).

Der HDI misst positive Fortschritte in menschlicher Entwicklung bzw. den Entwicklungsstand einer Nation (vgl. Jahan, 2004). Basierend auf dem HDI hat das PNUD[2] Bolivien einen angepassten HDI für die einzelnen Municipios[3] Boliviens entwickelt (im Folgenden: HDI Municipal).

Der HDI Municipal konzipiert sich wie folgt: Die Dimensionen des HDI werden beibehalten, die Indikatoren zu ihrer Messung allerdings variieren. Sie sind:

• für ein langes und gesundes Leben die Lebenserwartung bei Geburt;
• für das Wissen die Alphabetisierungsrate von Erwachsenen (1/3), die kombinierte Netto-Schulbesuchsrate (1/3), sowie die Zahl der Schulbesuchsjahre (1/3);
• für den Lebensstandard der durchschnittliche Pro-Kopf-Verbrauch (auf US$-Basis, PPP-angepasst) (vgl. PNUD, 2004a, S.52f.).

Der HDI Municipal setzt sich zu jeweils einem Drittel aus diesen drei Teilindizes zusammen. Sein Maximum ist 1, das Minimum beträgt 0 (siehe Anhang 2).

3. Institutionen

Institutionen koordinieren gesamtgesellschaftlich das Handeln von Akteuren und versuchen Kooperation zu ermöglichen. Als Rahmen und Beschränkung menschlicher Interaktion (vgl. North, 1992, S.4) schaffen sie mittels Regeln angemessenen Verhaltens[4] und standardisierter Vorgehensweisen typischerweise eine Erwartungssicherheit über das Verhalten des Interaktionspartners (vgl. Lauth, 2004, S.124) und reduzieren so Transaktionskosten von wirtschaftlichen Tauschbeziehungen.[5] Gleichzeitig kann man jedoch entsprechend des homo oeconomicus-Modells davon ausgehen, dass es für Individuen rational ist, institutionelle Spielregeln zu missachten, da sich diese immer am Gemeinwohl orientieren und als Beschränkung individueller Rechte wirken.[6] Daraus folgt, dass Institutionen nur dann wirklich wirksam sind, wenn sie mit Sanktionsmechanismen versehen sind. Dabei hängt die Befolgung der Regeln normalerweise von der Wahrscheinlichkeit einer Bestrafung sowie von der Höhe der Strafe ab (vgl. Voigt, 2002, S.65). Institutionen, die keine generelle gesellschaftliche Akzeptanz voraussetzen können (und mithin sozial sanktioniert werden), sind somit auf staatliche Sanktionsmechanismen angewiesen.

Zwei Komponenten sind konstitutiv für Institutionen: die Regelkomponente und die Sanktionskomponente (vgl. ebenda, S.34). Auch wenn sie den menschlichen Handlungsrahmen prägen, sind Institutionen angesichts individueller Entscheidungsfreiräume nicht automatisch handlungsleitend.[7] Diese Erkenntnis gewinnt zusätzlich an Bedeutung, wenn man berücksichtigt, dass Institutionen als solche nicht handeln können, sondern gemäß der Annahmen des methodologischen Individualismus immer von Individuen vertreten werden, deren individuelle Handlungspräferenzen die Funktionslogik von Institutionen verzerren können (vgl. ebenda, S.28; Lauth, 2004, S.124). Entsprechend unterscheidet die Neue Institutionenökonomik zwischen Institutionen als den Spielregeln einer Gesellschaft und Organisationen bzw. Individuen als den Spielern, deren Handlungen durch diese Regeln bestimmt werden, die gleichzeitig aber auch diese Regeln schaffen und verändern (vgl. u.a. North, 1992, S.5).

An dieser Stelle muss man den Institutionenbegriff der Neuen Institutionenökonomik etwas näher betrachten. Die Unterscheidung in Spielregeln (Institutionen) und Spieler (Organisationen bzw. Individuen) führt vereinzelt zu analytischen Unschärfen, wie bei den in der Literatur anzutreffenden Messungen der institutionellen Qualität eines Landes (vgl. Knack/ Keefer, 1995) oder der Effektivität seiner Regierung (vgl. Kaufmann/ Kraay, 2002) beobachtet werden kann. Dabei nämlich wird regelmäßig nicht nur der formal-institutionelle Rahmen eines Staates betrachtet, sondern auch seine tatsächliche Performance, also die Befolgung der Regeln durch die sie repräsentierenden Akteure.[8] Würde einzig die Qualität formaler Regeln und nicht die Performance institutioneller Akteure gemessen, so wären kurzfristige Veränderungen von Staaten auf diversen Indices[9] nicht logisch erklärbar. Diese Inkonsistenz zwischen der angeblichen Messung der Qualität politischer Institutionen und der tatsächlichen Messung der Performance der sie repräsentierenden Akteure kritisieren auch Glaeser et al. (2004, S.8f.) in einem Papier des National Bureau of Economic Research (NBER): Meist würden „outcomes“ gemessen und nicht „permanent or even durable features of the political environment“. Sie schließen daraus: „... the institutional outcomes that scholars have used as measures of constraints have very little to do with the constitutional constraints, raising doubts about the effectiveness of changing political rules.“ Es ist jedoch in der Praxis kaum überzeugend möglich, formale politische Institutionen von den sie repräsentierenden Akteuren zu trennen (vgl. Rodrik, 2004, S.12f.).[10] Insofern sollen die nach neoinstitutionalistischem Verständnis sogenannten staatlichen Organisationen hier, dem traditionellen politikwissenschaftlichen Verständnis folgend, als staatliche Institutionen beschrieben werden. Greven (1983, zitiert nach: Fischer-Bollin, 1999, S.27) fasst dies treffend zusammen: „Institutionen sind prinzipiell überpersönlich und strukturieren menschliches Verhalten (...). In diesem Sinne sind politische Institutionen Regelsysteme der Herstellung und Durchführung allgemeinverbindlicher Entscheidungen; hier kommt es nicht nur auf die Adressaten, sondern auch auf die handelnden Akteure an – politische Institutionen sind in ihrer Funktion zwar überpersönlich, realiter aber zumeist Organisationen und durch das Verhalten angebbarer Personen bestimmt.“

4. Rolle der Institutionen für die Entwicklung

Ein stabiles und zuverlässiges Institutionengefüge ist eine unverzichtbare Bedingung für Entwicklung, diese Erkenntnis der neuen Institutionenökonomik steht außer Frage (vgl. u.a. Olson, 2000a; Clague/ Keefer/ Knack/ Olson, 1996; World Bank, 2002). Die Bedeutung von Institutionen hängt dabei allerdings, wie bereits beschrieben, nicht nur von ihrer formalen Ausgestaltung ab, sondern auch wesentlich von den sie repräsentierenden Akteuren.

Man muss zwei Dimensionen von Entwicklung berücksichtigen, wenn man die entwicklungspolitische Rolle von Institutionen beschreiben will: zum einen die Notwendigkeit von Wirtschaftswachstum, zum anderen Entwicklung als „a process of expanding the real freedoms that people enjoy.“ (Sen, 2000, S.3)

Ökonomische Aspekte von Entwicklung

Wirtschaftswachstum beruht zum einen auf freiem (wenngleich nicht ungezügeltem) Wettbewerb, zum anderen auf Rechtssicherheit. Den freien Wettbewerb sichern Institutionen 1.) indem sie wettbewerbsschädigendes Verhalten der Akteure verhindern, 2.) durch die Korrektur marktstruktureller Faktoren.

Ad 1) Das institutionelle Umfeld eines Staates ermöglicht Entwicklung, wenn es die Möglichkeiten von Akteuren begrenzt, ihre relative Marktmacht auszunutzen und durch Preisabsprachen, Kartelle etc. Wettbewerb zu verhindern.

Ad 2) Marktstrukturelle Faktoren wirken wettbewerbsschädigend, wenn sie ökonomische Fehlentwicklungen induzieren, die auf dem Markt kollektiv suboptimale Ergebnisse schaffen, etwa die Externalisierung von Kosten (illegale Entsorgung von Produktionsabfall o.ä.).

Rechtssicherheit ist neben freiem Wettbewerb die zweite zentrale Bedingung für Wirtschaftswachstum. Ohne die Sicherheit, dass Institutionen zur Vertragsdurchsetzung und des Schutzes von Eigentum bestehen, werden kaum Investitionen getätigt werden. Olson (1993, S.572) macht die herausragende Wichtigkeit von vorhersagbarer Politik und allgemeiner Erwartungssicherheit für Investitionen deutlich: „An economy will be able to reap all potential gains from investment and from long-term transactions only if it has a government that is believed to be both strong enough to last and inhibited from violating individual rights to property and rights to contract enforcement.“ Aus institutioneller Perspektive bedeutet dies, dass eine unabhängige Justiz existieren muss, sowie ein Staat, der gerichtliche Entscheidungen durchsetzt.[11] Dabei ist die Abhängigkeit der Industrie von intakten Institutionen und Rechtsstaatlichkeit umso größer, je mehr Transaktionen durchgeführt werden, bzw. „... the more a production process relies upon suppliers, sources of credit, and technological innovations...“ (Grigorian/ Martinez, 2000, S.6). Rechtsstaatlichkeit schafft somit indirekt mittels des Mechanismus der Planungssicherheit auch eine optimierte Ressourcenallokation.

Gleichzeitig hat Rechtsstaatlichkeit auch politische Implikationen: Nicht nur wird ein freier und fairer Wettbewerb geschaffen, der Staat legitimiert sich damit auch vor den Bürgern und schafft somit Vertrauen (Pilar, 1999, zitiert nach Nolte, 2000, S.78). Dieses Vertrauen wiederum schafft politische Stabilität.[12]

Eine weitere entwicklungsfördernde Funktion von Institutionen ist die Bereitstellung öffentlicher Güter, die durch den Markt nicht geschaffen werden (vgl. Burki/ Perry, 1998, S.15; Krueger, 2000, S.10). Eine Unterversorgung mit öffentlichen Gütern nämlich erhöht im Allgemeinen die Transaktionskosten, hemmt Innovationen und verlangsamt so Entwicklung (vgl. von Haldenwang, 2004, S.186; Narayan et al., 2002, S.31).

Soziopolitische Aspekte von Entwicklung

Good Governance[13] schafft jedoch nur dann effektiv Entwicklungsfortschritte, wenn sich die Lebensbedingungen der Menschen qualitativ verbessern und „human poverty“ (UNDP, 2000, S.73) überwunden werden kann. Dabei hängt eine Verbesserung der Lebensbedingungen wesentlich von der Allokationseffizienz der Institutionen ab (vgl. Thürmer, 1984, S.23). Solch eine qualitative Verbesserung hat wiederum empirisch belegte positive Rückwirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung (vgl. IADB, 2000, S.16).

Die Schaffung von Rechtssicherheit und unabhängiger Justiz hat aber noch weitere Implikationen. Aus soziologischer Sicht sind diese Regeln nötig, um gesellschaftliches Handeln zu koordinieren, öffentliche Sicherheit zu gewährleisten und die Regierbarkeit der Gesellschaft zu gewährleisten (vgl. Maurer/ Schmid, 2002, S.17). Darüber hinaus bestehen weitere indirekte positive Wirkungen auf Entwicklung: Gut funktionierende Institutionen wirken inkluierend, mildern so sozioethnische Fragmentierung und verpflichten potenziell konfliktive Akteure auf die staatlichen Spielregeln, was das Potenzial für soziale Unruhen und Bürgerkriege verringert (vgl. u.a. Glaeser et al., 2002). Dies schafft Sicherheit, die sich wiederum positiv auf das wirtschaftliche Wachstum und menschliche Handlungsfreiheit auswirkt (vgl. UNDP, 1991, S.13). Dabei ist der Staat jedoch darauf angewiesen, dass keiner der Akteure zu der Überzeugung gelangt, außerhalb des institutionellen Rahmens seine Ziele besser verwirklichen zu können (Przeworski, 1991, S.11f.).[14] Institutionen sind also darauf angewiesen, dass sie respektiert werden, sonst stellen sie keine normativen Verpflichtungen mehr dar. In diesem Fall sind dann meist alle Dimensionen von Entwicklung betroffen: „life, liberty and property are not additively separable attributes; the diminution of one diminishes all...“ (Scully, 1988, zitiert nach Grigorian/ Martinez, 2000, S.4). Erhöhte Rechtsunsicherheit setzt dann Anreize zum Free-Rider-Verhalten, „alte, prädemokratische Regelwerke wie etwa Klientelismus, Patronage, Korruption“ (Faust, 2000a, S.78) setzen sich durch.

5. Korruption, Klientelismus, Rent-Seeking

Korruption kann definiert werden als „behavior which deviates from the formal duties of a public role because of private-regarding (personal, close family, private clique) pecuniary or status gains“ (Nye 1989, zitiert nach Sandholtz/ Gray, 2004, S.7). Korruption ist im Rahmen einer Prinzipal-Agenten-Beziehung normwidriges Verhalten des Agenten (z.B. Beamter) gegenüber dem Prinzipal (z.B. Regierung), findet also meist an der Schnittstelle zwischen Staat und weiteren Entitäten, z.B. Wirtschaft, Zivilgesellschaft, etc. statt (vgl. Obinger, 2000, S.94).

Die strukturellen Anreize für Korruption sind vor allem dort hoch, wo der Staat Monopole besitzt (etwa Lizenzen oder Ausweise) und gleichzeitig Transparenz, Rechenschaftspflicht und intrainstitutioneller Wettbewerb niedrig ausfallen (vgl. Osborne, 2002, S.4; Lederman et al., 2001, S.7). Je mehr Transparenz und politischer Wettbewerb herrschen, umso geringer wird demnach Korruption ausfallen (vgl. Rose-Ackerman, 1978). Dies ist gerade auch für die Staaten Lateinamerikas von Bedeutung, die eine große Kluft zwischen Verfassungsnorm und politischem Alltag aufweisen (vgl. Faust, 2000b, S.6): Nicht so sehr die Qualität der Gesetze ist hier bestimmender Faktor, sondern vielmehr eine stark ausgeprägte historisch gewachsene politische Kultur klientelistisch-personalisierter Machtstrukturen.

Klientelistische Beziehungen sind persönliche Beziehungen zwischen zwei sozial ungleichen Partnern, die das Zurverfügungstellen von Gütern, Gefallen und Serviceleistungen vonseiten des mächtigeren Partners (Patron) im Austausch für politische Unterstützung und Loyalität vonseiten der sozial niedriger gestellten Partner (Klient) darstellen (vgl. Weber Pazmiño, 1991, S.9; Trotta, 2003, S.23f.). Die in dieser Definition vorgestellten Merkmale machen deutlich, dass die personalisierten Beziehungsmuster des Klientelismus wesentlich auf der sozioökonomischen Ungleichheit der beteiligten Akteure basieren. Klientelistische Machtstrukturen vertiefen dabei derartige Ungleichheiten noch: Da sie vertikal angelegt sind, sind diese Machtstrukturen „the exact opposite of those horizontal networks of civic engagement that foster a truly civic community and that, in turn, make democracy work“ (Auyero, 2000, S.21). Klientelistische Beziehungen lassen sich mithin als „domination networks“ (ebenda) verstehen, die die Abhängigkeit bestimmter sozial schwacher Schichten bzw. Gruppen von einzelnen Politikern erhöhen und so als ein Mittel des Machterhalts dienen. Gleichzeitig verhindern sie Transparenz und Rechenschaftspflicht der Mächtigen[15] und ersetzen unpersönliche, an Institutionen gekoppelte Allokationsmechanismen durch personalisierte Beziehungen. Diese Beziehungen können zwar zum einen (gerade bei hoher sozioethnischer Fragmentation der Bevölkerung) Sicherheiten generieren, beinhalten durch die Ausschaltung bzw. Umgehung institutioneller Kontrollmechanismen jedoch die Gefahr einer Verfestigung populistischer Politikgestaltung, die letztlich eine tatsächliche Beteiligung des Volkes unmöglich macht (vgl. Sánchez-Parga, 1998, S.154; Saleh, 2004, S.28). Klientelismus (wie auch Korruption) beruht also auf der Personalisierung von Herrschaft.

Rent-Seeking als eine dritte Form gesellschaftlichen Verteilungskonflikts schließlich beeinflusst ebenfalls soziale Ungleichheit und institutionelle Regulierungskapazitäten. Rent-Seeking ist das Bemühen, staatliche Eingriffe in den Markt herbeizuführen und sich hierdurch Renten zu sichern, d.h. künstlich geschaffene Einkommen, „die über den Einkommen liegen, die in der nächstbesten Verwendung der Ressourcen erzielt werden können“ (Pritzl, 1996, S.39). Im Rahmen der neuen Institutionenökonomik werden die verfügbaren Güter als Ausdruck von Eigentumsrechten aufgefasst. Dabei steigt oder fällt der Wert der Güter mit der Ausgestaltung dieser Rechte. Staatliche Eingriffe zugunsten bestimmter Rechte haben also einen vorhersehbaren Einfluss auf den Wert und damit Preis der Güter (vgl. Pritzl, 1996, S.39; 2000, S.32f.).[16] Werden durch diskretionäre staatliche Eingriffe in den Markt Renten für bestimmte Gruppen geschaffen, so bedingt dies Kosten für die Gesellschaft als Ganzes.

6. Auswirkungen von Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking auf Entwicklung

Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking sind strukturell verwandte Phänomene. Gemeinsames Merkmal aller drei ist, dass sie institutionell-überpersönliche Verfahren durch personalisierte ersetzen, mit der Folge, dass Legitimation von Politikern sowie staatliche Dienstleistungen von persönlichen Gefallen und Vorteilsbeschaffungen abhängig gemacht werden. Um partikulare Vorteile sichern zu können werden wirtschaftliche und politische Entscheidungen nicht mehr von Produktivitätskriterien geleitet – marktwirtschaftliche Prozesse und in der Folge die Allokation von Ressourcen werden verzerrt, was die gesamtwirtschaftliche und mithin die menschliche Entwicklung beeinträchtigt (vgl. u.a. Della Porta/ Vannucci, 1997, S.108).[17]

Den signifikanten statistischen Zusammenhang (R² = 0,8607) zwischen der Fähigkeit einer Regierung, öffentliche Güter bereitzustellen (gemessen mittels der Variable „government effectiveness“) und der Rechtssicherheit im Land („rule of law“) haben Ferranti et al. (2004, S.143) für die lateinamerikanischen Staaten deutlich gemacht.

Die unproduktive Umleitung von Ressourcen wird z.B. deutlich an der typisch niedrigen Investition hochkorrupter Regime in das Bildungssystem, sowie der unverhältnismäßig hohen Investition in rententrächtige Bereiche, wie etwa dem Militär (vgl. Rose-Ackerman, 2004, S.6; Wei, 1999). Neben der volkswirtschaftlich unproduktiven Allokation von Mitteln entstehen dem Staat darüber hinaus überhöhte Kosten für mangelhafte Dienstleistungen oder Rentenzahlungen.[18]

Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking verzerren und behindern so also nicht nur den freien Markt, sie behindern gleichzeitig die Schaffung und Entwicklung die Marktwirtschaft fördernder Institutionen.[19] Patron-Klient-Beziehungen unterminieren staatliche Autorität und verschärfen soziale Ungleichheiten: Nicht nur entziehen sich die mächtigen Patrone legaler Kontrollen, auch gewähren sie staatliche Dienstleistungen nur im Austausch von Gegenleistungen. Im Falle von Korruption heißt dies: Wer nichts hat, kann auch nichts zahlen, hat damit also keine Optionen. Damit verändern sich die ökonomischen wie die gesellschaftlich-politischen Anreizstrukturen beträchtlich, was gesamtgesellschaftlich suboptimales Verhalten der Akteure nach sich zieht und einen Großteil der Wirtschaft in den informellen Sektor drängt (vgl. Pritzl, 1996, S.44). Das wiederum schafft weitere Kosten, erhöht die soziale Unsicherheit und unterhöhlt die Legitimität des Staates. Es wird eine Dynamik in Gang gesetzt, die nur schwer zu durchbrechen ist: Korruption schafft immer mehr Rechtsunsicherheit,[20] was die Transaktionskosten unnatürlich in die Höhe treibt.[21] Da man gleichzeitig nicht länger davon ausgehen kann, dass institutionelle Akteure (z.B. Beamten) ihr Verhalten an der Realisierung von Kollektivgütern ausrichten, sondern Individualinteressen verfolgen, ist es gemäß dem Gefangenendilemma nur rational, nicht mehr zu kooperieren (vgl. Voigt, 2002, S.48): „Es kommt zu dem für viele Entwicklungsländer typischen ‚Basarkapitalismus’ – nicht weil die Menschen für eine Marktwirtschaft nicht fähig wären, sondern gerade weil sich die Menschen rationalerweise in ihren Verhalten an die gesellschaftlichen Strukturen anpassen.“ (Pritzl, 1996, S.45) Dadurch büßt das politische System zunehmend an Legitimität ein, die durch die Korruption verschärfte wirtschaftliche Ungleichheit verwandelt sich in politische Ungleichheit, was sich in sozialen Unfrieden übersetzen kann.

7. Die Logik einer traditionellen politischen Kultur contra die Logik eines modernen Staates

Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking von Politikern sind ein persistentes Problem in Bolivien, das den politischen Alltag schon seit Jahrhunderten kennzeichnete und noch immer kennzeichnet: in der Kolonialzeit unter spanischer Herrschaft, während der Phase der Militärdiktaturen sowie im Rahmen eines demokratischen Systems. Selbst umfassende Reformen (wie etwa die oben beschriebene Zollreform) können den Amtsmissbrauch von Politikern und Beamten nicht gänzlich beseitigen. Der starke Widerstand von Seiten der Parteien, der Antikorruptionsinitiativen entgegengebracht wurde und wird,[22] zeugt von einer politischen Kultur, die ganz offensichtlich nicht mit einem demokratisch-legalen Staatsverständnis vereinbar sind.

„Politische Kultur“ soll hier verstanden werden als das Verhältnis zu dem politischen System, wobei man zwischen werthaften und gefühlsmäßigen Einstellungen unterscheiden kann. Die politische Kultur entscheidet wesentlich über Akzeptanz oder Ablehnung der politischen Ordnung. Eine demokratische politische Kultur lässt sich dann feststellen, wenn die demokratischen Spielregeln allgemein akzeptiert werden. Im Allgemeinen schließt die politische Kultur auch all diejenigen Werthaltungen ein, die das politische Verhalten prägen.[23]

Seit kolonialer Zeit herrschen in Bolivien, wie in den meisten anderen Ländern Lateinamerikas, Muster politischer Rekrutierung und daraus resultierend Auffassungen über Verhaltensweisen von Politikern und Beamten, die stark personalisiert sind und den Staat bis heute nicht als Dienstleister, sondern als Patron konzipieren. Stefan Jost (2003, S.153) beschreibt diese Praxis folgendermaßen: „Die Verleihung eines öffentlichen Amtes wurde nicht als Übernahme einer objektiv-funktionalen Pflichtenstellung, sondern als Belohnung für der Krone geleistete Dienste gewährt und verstanden und war damit in hohem Maße als persönliches Verhältnis ausgestaltet. Da die Dotierung öffentlicher Positionen in aller Regel nicht zur Finanzierung des damit einhergehenden Status ausreichte, lag es nahe, die auf Zeit verliehenen Pfründe dafür zu nutzen, diesen Nachteil oder etwa im Falle des Ämterkaufes den vorab erbrachten finanziellen Einsatz wieder wettzumachen.“

Dem Politikverständnis der Parteien liegt dabei eine Auffassung zugrunde, die ebenfalls ein Souvenir aus den Zeiten der Kolonie ist: Politik wird im Wesentlichen als geschlossene Veranstaltung einer kleinen Elite aufgefasst, die sich vor allem dann an das Volk erinnert, wenn es gilt, Wahlen zu gewinnen. Eine Ausprägung dessen ist u.a. die Praxis der democracia pactada. Dies, zusammengenommen mit dem ausgeprägten Machtinstinkt der Parteien, führt dann zwar zu einer stabilen Demokratie, kann aber kaum noch das Ergebnis von Wahlen wiedergeben: So ist es durchaus als normal anzusehen, dass die Partei mit den meisten Stimmen, wenn sie keine absolute Mehrheit aufbringt, nach Abschluss der Koalitionsverhandlungen nicht den Präsidenten stellt. Auch können die Wähler vor den Wahlen nicht wissen, welche Koalitionen letztlich eingegangen werden. Mitunter ruft die Praxis der democracia pactada unmöglich erscheinende Bündnisse hervor: Parteien, die sich im Wahlkampf noch heftigste Vorwürfe gemacht haben, gehen nach den Wahlen Koalitionen ein, um auch ein Stück des Kuchens abzubekommen. Die Aussage, die Max Weber 1919 in seinem berühmten Vortrag „Politik als Beruf“ machte, hat auch heute noch Gültigkeit: „In den spanischen Kolonialgebieten handelt es sich (...) bei den sogenannten ‚Wahlen’ (...) stetsum die Staatskrippe, an der die Sieger gefüttert zu werden wünschen.“ (Weber, 1993, S.19)

Somit wird, nicht nur in den Augen der oftmals enttäuschten Wähler, der Staat zum Objekt der Begehrlichkeiten der Parteien reduziert, die dafür bereit sind, ihr politisches Profil und einen Volksvertretungsanspruch zu verlieren. In Bolivien kursiert deshalb auch die Parole: „Man gibt seine Stimme ab, aber man wählt nicht...“[24]

Dieses Konzept von Politik als einer Eliteangelegenheit sowie das Verständnis, das Politiker und Beamte von ihrer Aufgabe haben, hat sich seit kolonialen Zeiten bis heute nicht wesentlich geändert. Zwar lassen sich Verbesserungstendenzen beobachten (man könnte in dieser Hinsicht auch sagen: die politische Kultur modernisiert sich), trotzdem existiert nach wie vor das Konzept, dass die staatlichen Institutionen, und mithin ihre Repräsentanten, weniger Dienstleister sind, als vielmehr den Staatsbürgern in der Ausübung ihrer Arbeit einen Gefallen tun, den diese dann im Gegenzug zu honorieren haben.[25]

Auch besitzen persönliche Beziehungen nach wie vor einen unschätzbaren Wert im politischen System Boliviens. Patronage und klientelistische Beziehungen sind normal, stellen eine soziale Norm dar, die oft als Solidarität verbrämt wird. Dabei gilt es als Kavaliersdelikt, die Gesetze zu missachten und durch „traditionelle Formen der Solidarität“ zu ersetzen. Ebenfalls ein bekanntes Motto, das diese allseits anerkannte politische Praxis beschreibt ist: „Das Gesetz wird respektiert, aber man befolgt es nicht.“[26]

Das Problem ist dabei nicht so sehr, dass „nur“ die Parteien und Politiker von diesem Phänomen betroffen sind, sondern dass diesem politischen Verhalten Werte zugrunde liegen, die tief in der Gesellschaft verwurzelt sind[27] und deshalb eine tatsächliche Bekämpfung illiberalen Verhaltens seitens dazu williger Politiker oft unmöglich machen. Dies lässt Antikorruptions- (bzw. –klientelismus-) Initiativen oft blass und ohne die notwendige politische Entschlossenheit ausfallen.

Mehr als die Hälfte aller Bolivianer ist laut Umfragen damit einverstanden, dass bei Wahlen Stimmen mit Hilfe von „Geschenken“ gekauft werden (vgl. Lazarte, 2000, S.74), die Akzeptanz der Korruption liegt ebenfalls bei knapp unter 50 Prozent (PNUD, 2004c, S.100). Auch auf die Frage, ob man sich Vorteile und Gefälligkeiten von einem Verwandten erwarte, der einen öffentlichen Posten bekleide, sagte knapp ein Drittel der Befragten 1999 in einer landesweiten Umfrage „Ja“ (vgl. Lazarte, 2000, S.77). Damit wird noch einmal deutlich, dass die staatlichen Institutionen (repräsentiert von Politikern und Beamten), auch wenn sie von allen Institutionen in Bolivien am wenigsten Vertrauen besitzen (wie jedes Jahr aufs Neue in Umfragen des Latinobarómetro festgestellt wird) nicht die korrupte Ausnahme sind, sondern letztlich nur Spiegel allgemeiner Einstellungen. Korruption und Rent-Seeking vonseiten der Politiker werden als so etwas wie ein notwendiges Übel angesehen, ebenfalls dargestellt in einer geflügelten Redewendung: „Er raubt zwar, tut aber wenigstens was.“[28]

Mansilla (2003, S.141) etwa schreibt über die Polizei Boliviens: „Man kann gewisserweise bestätigen, dass die durch die Polizei praktizierten informellen Normen [damit bezieht er sich auf Korruption und Klientelismus, d.A.] diejenigen sind, die für den Großteil der Bevölkerung gelten.“[29]

Prinzipiell lassen sich zwei Möglichkeiten unterscheiden, wie die genannten Illiberalitäten innerhalb eines politischen Systems existieren: Entweder sie existieren trotz eines funktionierenden Systems, sind also eine Ausnahmeerscheinung, die untypisch für die Art und Weise ist, wie Politik in einem Land betrieben wird, oder sie stellen einen grundlegenden Bestandteil des politischen Alltags dar. In letzterem Fall handelt es sich um institutionalisierte Handlungsweisen.

Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking sind in Bolivien kulturell stark verankert und stellen feste Bestandteile der politischen Realität dar: Korruption und Klientelismus werden im Allgemeinen als normale politische Praxis akzeptiert.

Um die Probleme, die sich aus diesen Rahmenbedingungen einer traditionell elitären politischen Kultur ergeben, einschätzen zu können, sollen im Folgenden die strukturellen Gemeinsamkeiten von Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking betrachtet werden. Dies lässt weitere Rückschlüsse zu über die Art und Weise, wie mit diesen Illiberalitäten umgegangen werden kann.

8. Strukturelle Merkmale von Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking in Bolivien

Das Bedürfnis, Regierungsfähigkeit zu sichern, indem man politisch zuverlässige Menschen in Schlüsselpositionen bringt, ist ebenso legitim wie das Bedürfnis von Parteien nach Machterhalt. Diese Phänomene sind nicht auf Bolivien beschränkt. Die Art und Weise jedoch, wie der Machterhalt zu erreichen versucht wird, weist in Bolivien deutlich vordemokratische Züge auf. Auf Kosten der eigenen Programmatik um jeden Preis Koalitionen einzugehen, um die Regierungsbeteiligung zu sichern, pervertiert geradezu die Existenzberechtigung einer Partei, die ja mit einem programmatisch verankerten Volksvertretungsanspruch zur Wahl antritt. Dementsprechend niedrig ist auch die Glaubwürdigkeit der Parteien im bolivianischen Volk. Nicht zuletzt diese Machtversessenheit der meisten Parteien Boliviens hat zu der Meinung geführt, dass die Parteien mehr am Staat als am Volk interessiert sind. Dies führt zu den beschriebenen illegalen Praktiken, denen gleichsam ein Verständnis des Staates als Verfügungsmasse der Parteien zugrunde liegt.

Verfassungsnorm versus Verfassungswirklichkeit

Die Logik von Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking ist komplementär zu der der staatlichen Institutionen. Daraus ergibt sich ein Widerspruch, der letztlich das gesamte politische System in Mitleidenschaft zieht und dessen Funktionsmechanismen beeinträchtigt: Es wurde bereits deutlich gemacht, dass die staatlichen Institutionen des politischen Systems von den sie repräsentierenden Akteuren geprägt werden. Während staatliche Institutionen also bestimmungsgemäß politische, legale und soziale Sicherheit schaffen sollen, bewirken sie genau das Gegenteil, wenn ihre Akteure sich nicht am konstitutionell festgelegten „Code of Conduct“ orientieren, sondern die ihnen zugeteilte Macht für persönliche Zwecke missbrauchen. Ist diese Verhaltensweise weithin akzeptierter Bestandteil der Logik des politischen Systems, so müssen die Akteure nicht mit einer Strafverfolgung rechnen – die Anreize für illiberales Verhalten sind mithin sehr groß.

Da die politische Elite jedoch gleichzeitig auch Vorbild für die Gesellschaft ist, hat deren Verhalten Auswirkungen auf allgemeine Werte, wie aus den folgenden theoretischen Ausführungen Mauros (1998, zitiert nach Uslaner, 2003, S.233) deutlich wird: „Wenn sich eine Person in eine Gesellschaft einfügt, in der alle stehlen, wird sie sich mit einiger Sicherheit fragen, ob es ihr nicht gelegen kommt, auch zu stehlen. Die Wahrscheinlichkeit, dass man sie entdeckt, ist niedrig, da die Polizei zu beschäftigt ist, andere Diebe zu verfolgen, und selbst wenn sie entdeckt würde wäre die Wahrscheinlichkeit, für ein derart gewöhnliches Vergehen ernsthaft bestraft zu werden, sehr niedrig. Also entscheidet sie sich zu stehlen. Wenn diese Person jedoch in einer Gesellschaft lebt, in der kaum gestohlen wird, ist die Wahrscheinlichkeit entdeckt und bestraft zu werden, deutlich höher, weshalb die Person sich entscheidet nicht zu stehlen.“[30]

Dementsprechend stellt die weithin wahrgenommene Straffreiheit von Politikern eine der größten Herausforderungen des politischen Systems Boliviens dar.

Ein wesentliches Merkmal des politischen Systems Boliviens ist, dass es sehr stark reguliert ist: Während jedoch im legalen Bereich beinahe schon eine Überregulierung zu beobachten ist, gleichsam einem legalen Wasserkopf,[31] hat dies wenig mit der Realität zu tun. In einem Arbeitspapier der Weltbank (World Bank, 2001b) wird dies folgendermaßen ausgedrückt: „Informality and lack of rule-boundedness in the Bolivian public sector stems not much from the absence of rules as from the weak oversight bodies (Controller General of the Republic (CGR) and the Ministry of Finance), and in the case of personnel management the virtual absence of an oversight body. In most of the cases norms and regulations exist, but often they are not effectively enforced and non-compliance is not punished.“

Verfassungsnorm und Verfassungswirklichkeit klaffen in Bolivien weit auseinander. Damit legen die staatlichen Institutionen zwar Regeln fest, sind aber nicht imstande (mangels Willen, Macht oder Einigkeit), diese Regeln auch zu sanktionieren. Damit herrschen im politisch-sozialen System von Bolivien zwei Normsysteme vor: die vom Staat in den Gesetzen formulierten Maßstäbe und die von Politikern, Polizei, Militär und auch dem Volk praktizierten Handlungsweisen, deren Logik einer gemeinwohlorientierten Verhaltensethik komplementär ist.

Wenn aber illegales Verhalten die Norm und nicht die Ausnahme politischer Praxis darstellt, so kann normalerweise davon ausgegangen werden, dass entsprechendes politisches Kalkül Teil des Systems ist: Sind die staatlichen Behörden auf fast allen hierarchischen Ebenen von Korruption durchsetzt, so setzt dies notwendigerweise das Wissen und die Duldung politischer Akteure voraus, was sich normalerweise bis in die höchsten Ebenen fortsetzt. Damit kommt der Regierungspartei (oder den Parteien) entweder die Funktion eines Schutzpatrons für illiberales Verhalten zu oder sie ist zu schwach, ihre Regeln durchzusetzen. Letzteres dürfte äußerst selten anzutreffen sein, da eine solch schwache Regierung sich normalerweise kaum über längere Zeit an der Macht halten wird. Akzeptiert die Regierung jedoch illegales Verhalten ihrer Funktionäre, so ist dies notwendigerweise Teil einer Strategie der Machtausübung und Bereicherung. Korruption wird somit begleitet von Patronage und Klientelismus, den personalpolitischen Schlüsseln des Machterhalts.

Liegt ein derartiges Verständnis von Politik vor, so ist der Schritt zur systematischen persönlichen Bereicherung normalerweise sehr klein – an diesem Punkt kann man mit den Versuchen von Politikern rechnen, den Staat als Instrument der persönlichen Vorteilsnahme zu nutzen. Erlaubt es die persönliche Machtposition, so versucht man den Staat zu Eingriffen in den Markt zu veranlassen, die entweder einem selber oder einer bevorzugten Gruppe Renteneinnahmen verschaffen.

Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking liegt in Bolivien ein gemeinsames Konzept zugrunde: Politik wird nicht als Aufgabe dem Volk gegenüber begriffen, sondern als Möglichkeit der persönlichen Bereicherung.

Bedingen oder fördern sich Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking oder existieren sie unabhängig voneinander? Teilweise wurde eine Antwort auf diese Frage in den vorhergehenden Kapiteln bereits implizit gegeben. Grundlegende Bedingung, die zunächst einmal alle drei Phänomene fördert, ist die Akzeptanz der politischen Parteien und vor allem der Regierungspartei(en). Diese Akzeptanz geschieht entweder in Form von Wegsehen, bewusstem Fördern oder einer Mischung aus beidem.

Korruption

Das traditionelle Verständnis in Bolivien von Politik als einer Möglichkeit, sich privilegierte Einnahmen zu verschaffen, lässt die Parteien bei korrupten Handlungen ihrer Politiker und Beamten großzügig wegsehen. Korruption wird gewährt und akzeptiert, ist „part of the game“.

Petty corruption, die Akzeptanz kleinerer Summen für bestimmte Gegenleistungen, macht das politische System dabei immer schwerfälliger, je weiter sie verbreitet ist. Der einzelne Fall mag nicht besonders schwer wiegen, die Summe der Fälle aber beeinträchtigt das Funktionieren des Staates insofern, als dass die administrativen Prozesse immer langsamer werden. Ein derart hohes Niveau von Korruption ist letztlich aber nur möglich, wenn sich die Akteure dessen bewusst sind, dass die Risiken einer Aufdeckung ihrer Taten und einer Bestrafung gering sind. Es ist also die Sanktionskomponente bzw. der politische Wille, der Korruption letztlich verhindert oder ermöglicht.

Ein Beispiel für die Persistenz der informellen Akzeptanz von Korruption sind etwa die sog. Auditorías Internas, die internen Überwachungsorgane von Behörden und Ministerien. In Interviews wurde mir berichtet, dass oftmals Belege für Veruntreuung oder Verschwinden von Geldern in den internen Audits reingewaschen und „korrigiert“ werden, so dass die entsprechende Behörde in der Öffentlichkeit eine saubere Bilanz vorweisen kann. So werden politische Reformen – die Einführung von internem Auditing zur effektiveren Korruptionsbekämpfung – von den Akteuren ausgenutzt, gleichsam in das System der informellen Praktiken inkorporiert, um mit diesen fortfahren zu können. (Vereinzelt kommen solche Fälle ans Licht, wenn externe Prüfungen Korruption aufdecken, wo die interne Prüfung zuvor nichts bemängelt hat.)

Strukturell weist Korruption die Eigenschaft auf, dass sie auf einzelne Transaktionen beschränkt ist: Sowohl bei der Veruntreuung von Geldern, als auch beim Extrahieren von Schmiergeldern – Korruption ist normalerweise eine gegenstandsbezogene Austauschbeziehung und insofern weitgehend berechenbar. Diese Berechenbarkeit ist selbstverständlich nur gegeben, wenn das „Vertragsverhältnis“, das der korrupte Agent und der Klient eingehen, auch beiderseits eingehalten wird. Voraussehbare Korruption, bei der man bekommt, wofür man Schmiergeld gezahlt hat, wird dementsprechend von Unternehmern in Bolivien als nicht sehr schädlich für ihr Wirtschaften angesehen (World Bank, 2001a, S.57f.).

Korruption in großem Ausmaß ist in Bolivien normalerweise mit politischem Schutz verbunden und impliziert damit automatisch die politisch mächtigeren Akteure. Diese grand corruption beeinträchtigt Entwicklung nicht nur schwerer, weil es sich um größere Summen handelt, sondern vor allem deshalb, weil diesen Fällen normalerweise eine Systematik zugrunde liegt, die auf die langfristige Sicherung von Gewinn für die korrupten Akteure zielt. Insofern werden Strukturen geschaffen, die den systematischen Missbrauch von Macht zur massiven Bereicherung beinhalten. Ein Beispiel war die Zollbehörde. Selbst wenn hier nicht immer große Summen extrahiert wurden, erfüllte die Behörde die Kriterien eines Systems, das letztlich vor allem als Instrument (nicht zuletzt der Parteien) der langfristigen regelmäßigen Sicherung von Einnahmen diente. Dabei setzte sich die in Bolivien typische Dynamik in Gang, dass mit gegenläufigen Anreizen der Lage nicht mehr Herr zu werden war. Oftmals wird die Korruption mit der Armut der korrupten Beamten begründet. Auf eine Erhöhung der Gehälter hin jedoch verringerte sich die Korruption in den meisten Fällen nicht merklich. Dies ist darauf zurückzuführen, dass Korruption immer noch die höheren Erträge bringt und es insofern bei geringer Sanktionsgefahr wirtschaftlich nicht rational wäre, diese Praktik einzustellen (vgl. u.a. Hors, 2001).

Rent-Seeking

Auch wenn es oft kaum überzeugend möglich sein mag zu begründen, ab wann ein Fall keine Korruption mehr ist, sondern bereits Rent-Seeking, so lassen sich doch typische Eigenschaften des Rent-Seeking ausmachen, die es von der Korruption unterscheiden. Während Korruption immer auf einzelne Gegenstände bezogen ist (Veruntreuung eines bestimmten Fonds, Entlohnung für einen speziellen Dienst etc.) und von daher in ihrem Ansatz kurzfristig ist, zeichnet sich Rent-Seeking durch mehr Systematik und Langfristigkeit aus: Statt nur kurzfristige und jedes Mal aufs Neue zu definierende Einnahmen zu generieren, wird mit einer langfristigen Perspektive versucht, eine Einnahmequelle zu erschließen, die unabhängig vom Markt existieren kann und durch die staatliche Gewalt, auf die man sich als Repräsentant einer staatlichen Institution berufen kann, gerechtfertigt wird. Rent-Seeking setzt normalerweise ein hohes Maß an Macht oder den Schutz einer mächtigen politischen Autorität voraus. Diese Form illiberalen politischen Handelns hat weitaus schwerwiegendere Auswirkungen auf die Entwicklung als die Korruption. Während Korruption von den Akteuren, die sie betreiben, abhängt (und prinzipiell durch einen Austausch der Akteure beendet werden könnte, wie vereinzelte Erfolge bei institutionellen Reformen in Bolivien zeigen), werden durch Rent-Seeking normalerweise Strukturen geschaffen, die auch dann noch wirken, wenn die Akteure nicht mehr da sind.

Die oben beschriebene politische Kultur, den Staat als Einnahmequelle zu betrachten, wird im Falle des Rent-Seeking vonseiten bolivianischer Politiker noch wesentlich weiter getrieben als bei der Korruption: Man nutzt nicht nur die bestehenden Strukturen zur persönlichen Bereicherung, man verzerrt die staatlichen Strukturen und schafft neue, um sich langfristig Einnahmen zu sichern. Gleichzeitig ist Rent-Seeking, ähnlich wie die großflächige Korruption, erst dann wirklich möglich, wenn die Akteure durch Politik und Judikative den notwendigen Spielraum eingeräumt bekommen. Somit werden Anreizstrukturen für massives illiberales Verhalten geschaffen, das sich letztlich wie in einem Kreislauf selbst verstärkt. Dreh- und Angelpunkt dieses Mechanismus ist politische Akzeptanz.

Klientelismus

Grundlegendes Merkmal der grand corruption, der petty corruption (wenn auch mit Einschränkungen) und des Rent-Seekings ist, dass alle drei auf politischer Akzeptanz beruhen. Dieser Akzeptanz liegt eine Logik klientelistischer Beziehungsmuster zugrunde: Staatliche Ressourcen werden von den politisch mächtigeren Akteuren nach unten hin umverteilt, dieses Muster kann sich von den höchsten Staatsämtern bis zum Wahlvolk auf der Straße hin fortsetzen, wobei der Wert der zu verteilenden Güter normalerweise immer stärker abnimmt. Dabei wird der bolivianische Staat in allen möglichen Aspekten als Verfügungsmasse genutzt: Posten werden verteilt, Gesetze werden auf die Interessen einer partikularen Gruppe zugeschnitten, Ministerien werden geschaffen, um bestimmte Machtzentren zu schaffen, Materialkäufe (etwa für die Polizei) werden mit Überpreisen künstlich teuer gemacht, so dass für Verantwortlich in der Behörde und bei den verkaufenden Firmen ein zusätzlicher Verdienst entsteht.

Das Muster, dass der Staat dabei systematisch geschröpft wird, hat sich zwar mit der großangelegten Privatisierung der Staatsbetriebe (die gegenwärtig von Präsident Morales wieder rückgängig gemacht wird) ein wenig gebessert, kostet Bolivien jährlich aber immer noch Unsummen und hemmt die Distributionsfunktion der Verwaltung. Dabei muss jedoch nicht automatisch gelten, dass sich die Akzeptanz korrupter und klientelistischer Praktiken in allen Ebenen des politischen Systems vorhanden ist. Das Statement von Luis Moreno Ocampo vom Internationalen Strafgerichtshof: „Die Korruption, die die Entwicklung beeinträchtigt, ist eine Aktivität von Menschen mit Macht“[32] muss in diesem Zusammenhang etwas relativiert werden. Mitunter kann es auch vorkommen, dass Korruption und Klientelismus von bestimmten Personen innerhalb der Administration gedeckt werden, so dass aufgrund mangelnder Transparenz die Fälle nicht bekannt werden. Damit muss nicht gleich der Minister oder die Führungsriege eines Ministeriums korrupt sein, es kann jedoch sein, dass sie mit einem korrupten Ministerialapparat zusammenarbeiten. So können gleichsam „bottlenecks“ entstehen, die eine effektive intrainstitutionelle Kontrolle erschweren oder unmöglich machen.

Politische Praxis in Bolivien zeichnet sich nach wie vor durch einen hohen Personalisierungsgrad aus. Dies bedeutet für die staatlichen Institutionen zweierlei: Zum einen werden viele formelle Regeln durch persönliche Loyalitäten konterkariert. Zum anderen wird so ein Beziehungsmuster der Akteure geschaffen, das gerade so lange dauert, wie die persönlichen Beziehungen selbst und durch Personen, nicht aber Positionen oder Ämter charakterisiert ist. Dies hat im Zusammenspiel mit der bereits beschriebenen Praxis, staatliche Posten bei jedem Regierungswechsel neu an Parteigänger zu verteilen, erhebliche Auswirkungen auf die Leistungsfähigkeit der Institutionen.

9. Entwicklungshemmnis Institutionen: die Strukturen, die Entwicklung beeinträchtigen

Wenn die Institutionen Unsicherheit schaffen

Während die oben dargestellten strukturellen Auswirkungen von Klientelismus, Korruption und Rent-Seeking die Governance-Qualität des Staates beeinträchtigen, ohne allerdings explizit Rechtsunsicherheit zu generieren, haben diese illiberalen Praktiken auch ganz handfeste Auswirkungen auf die Rechtssicherheit des Landes. Dies kann aufgrund von Missachtung des Rechts durch Politik und Justiz geschehen, kann aber auch die indirekte Folge der oben beschriebenen Inkompetenz sowie Gleichgültigkeit gegenüber institutionellen Verfahrensweisen sein.

Ein Beispiel dieser unheilvollen Mischung aus Gleichgültigkeit dem Volk gegenüber und nepotistischem Postengeschacher gibt ein Jahresbericht der Friedrich Ebert Stiftung mit einer Einschätzung der politischen Zustände zwischen August und Oktober 2003, als schwere soziale Unruhen das Land erschütterten: „Die Regierung war derweil weitgehend mit zwei Dingen beschäftigt. Mit der verzweifelten Suche nach Krediten und Schenkungen, um den Staatshaushalt verabschieden zu können, sowie der ungehemmten Verteilung politischer Posten. Vor allem die Aufteilung der öffentlichen Ämter, ohne dass wichtige konjunkturelle Problemfelder auch nur aufgegriffen wurden, rief immer mehr Proteste hervor.“

Das Country Financial Accountability Assessment (CFAA) von Weltbank und IADB gibt im Rahmen einer ähnlichen Argumentation als Ursache für mangelnde Transparenz und Accountability der Regierung „organizational weakness between the Legislative and Executive Powers“ an. Es fährt fort: „Access to information is made through informal and political means, since formal channels do not exist.“ (WB/ IADB, 2004, S.35). Diese beiden Darstellungen beschreiben gut die fatale Mischung aus politischer Gleichgültigkeit, institutionellen Grauzonen und einem Mangel an Regularien, die die bolivianische politische Kultur immer noch zu weiten Teilen (wenn es auch Ausnahmen gibt) prägen. So werden Transparenz und effektive Rechenschaftspflicht der Regierenden oft verhindert, gleichzeitig erhöhen sich die Unsicherheiten für die Bürger, die mit der Gewissheit zurückbleiben, dass ohne persönliche Beziehungen kaum ein Amtsweg erfolgreich zuende gebracht werden kann.

Das grundlegende Problem jenseits einzelner Fallbetrachtungen ist, dass mit steigender Korruption innerhalb einer Behörde deren Fähigkeit ihre konstitutionell vorgesehene Aufgabe zu erfüllen sinkt, da die notwendigen Finanzmittel nicht mehr vorhanden sind. Dies wird deutlich, wenn man die Ergebnisse verschiedener Befragungen des Public Officials’ Survey über die Effektivität von Institutionen und die in ihnen wahrgenommene Korruption in einer Grafik kombiniert (siehe Grafik 2).

Grafik 2: Institutionenqualität und Korruption (eigene Erstellung unter Verwendung von Daten des Public Officials’ Survey [World Bank, 2000c])

Wie die Korruption verhindern auch klientelistische Praktiken die ungehinderte Aufgabenerfüllung des politischen Apparates: Zum einen erhöht der parteipolitische Schutz von korruptem Verhalten die Anreize für Korruption, zum anderen sorgt dies insofern für einen verzerrten Output, als dass nicht mehr alle Personen vor dem Gesetz gleich sind und Legislation (oder deren Umsetzung) gekauft werden kann.

Rent-Seeking spielt in diesem Zusammenhang eine ähnliche Rolle: Es verzerrt die Legislation und lässt die Governance des Staates Opfer von Partikularinteressen werden.

Somit sind viele Institutionen nicht willig oder nicht fähig, Recht und Gesetz einzuhalten. Besonders schwer wiegt dies, wenn die Eigentumsrechte betroffen sind, wie besonders bei einer korrupten Justiz deutlich wird.[33]

Damit erhöhen die bolivianischen Institutionen in vielen Fällen die gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Transaktionskosten, statt sie zu verringern. Gerade die Unvorhersagbarkeit der Handlungen der staatlichen Institutionen ist ein Problem, das enorme Unsicherheit generiert. Diese Unsicherheit beschreibt das Institutional and Governance Review der Weltbank (2000b, S.17) mit den folgenden Worten: „Real bureaucracy is in scarcity, not excess. It is the absence of bureaucratic structures that leads to the utilitarian nightmare of the state as a collection of self-interested incumbents using their offices for purposes of individual maximization. (...) This (...) keeps the Bolivian state from functioning as a coherent organization in pursuit of a common set of policy objectives with a reasonable level of internal coordination.“

Der anomische Staat

Durch diese Unsicherheiten, die der Staat nicht nur nicht verhindern kann, sondern sogar aktiv schafft,[34] wird eine Situation politisch-sozialer Anomie geschaffen, in der nicht länger mit dem Staat als einer Ordnung schaffenden Macht gerechnet werden kann. Unter Anomie soll hier in Anlehnung an Waldmann (2003, S.11) eine soziale Situation verstanden werden, in der Regeln und/ oder Normen fehlen, die klar, konsistent, allgemein akzeptiert und sanktionierbar sind und sich außerdem durch Einheitlichkeit auszeichnen, d.h. sich nicht gegenseitig widersprechen. Nur unter dieser Bedingung können die gesetzten Regeln, die soziales Verhalten leiten (sollten), einen gesellschaftlichen Ordnungsrahmen darstellen. Es ist Aufgabe des Staates, diesen Rahmen zu setzen, um die öffentliche Ordnung zu sichern. Dass gerade die staatlichen Sicherheitskräfte der Inbegriff von Unsicherheit sind, zeigt wie paradox die Situation ist: Der Staat wird zur Quelle sozialer Unsicherheit, wenn er Gesetze und Regeln formuliert, denen die Bürger zu folgen haben, die aber gleichzeitig offenkundig nicht das Verhalten vieler staatlicher Institutionen leiten.

Das Problem ist nicht nur die bereits angesprochenen Unsicherheit, die der Staat aktiv durch korrupte Funktionäre, Klientelismus und Missbrauch der Politik durch Rent-Seeking schafft, sondern auch immer wieder das simple Fehlen des Staates an verschiedenen Orten. Dies nimmt in Bolivien die verschiedensten Formen an, sei es staatlich beauftragte Sicherheitsbeamte, die immer wieder die Märkte nach illegalen Händlern absuchen, deren Waren (v.a. geschmuggelte Zigaretten) beschlagnahmen, diese Waren anschließend aber niemals in den staatlichen Warenlagern auftauchen. Stattdessen sind sie schlichtweg wieder in den illegalen Kreislauf eingeschleust worden. Somit bekommt die Arbeit dieser Beamte einen Geschmack der Willkür und Unberechenbarkeit. Wie auch in Fällen von Polizeikorruption und –willkür gibt es kaum jemanden, an den man sich in diesen Fällen wenden kann, um sich zu beschweren, schließlich wird der Staat durch diese Einheiten repräsentiert und die Gefahr ist sehr groß, dass man bei einer Beschwerde über deren Vorgehen hinterher noch mehr Probleme hat. Auch das Fehlverhalten von Militärs fällt in diese Kategorie. Dabei fällt auf, dass in Gegenden, die „weit weg vom Staat“ (d.h. des Regierungssitzes La Paz) sind, Menschenrechtsverletzungen häufig an der Tagesordnung sind. Bestes Beispiel hierfür sind die frequenten Klagen über Menschenrechtsverletzungen der Sondereinheit des Militärs UMOPAR, die für die Bekämpfung des illegalen Kokaanbaus im abgelegenen Chapare zuständig ist (vgl. u.a. Open Letter to the President of the Republic of Bolivia Sr. Carlos Mesa Gisbert, 24.10.2003; AI News Service Nr. 189). Auch die häufige Unfähigkeit des Staates, Situationen sozialer Unruhen und Aufstände verfassungsgemäß zu regulieren fallen in diesem Zusammenhang auf[35] und zeigen den Bürgern letztlich, dass zwischen den Gesetzen des Staates und seinem Auftreten im Alltag eine große Kluft herrscht. Das schafft große Unsicherheiten, da man sich so nicht darauf verlassen kann, dass der Staat imstande ist, die Ordnung und Einhaltung der Gesetze zu garantieren. Auch wird so eine konfliktive Kultur geschaffen, die die Austragung sozialer und politischer Proteste immer häufiger auf die Straße verlagert.

Gleichzeitig äußert sich die faktische Abwesenheit des Staates in seiner Unfähigkeit, die bolivianischen Entwicklungsprobleme tatsächlich anzugehen. Dies ist zum einen auf den Mangel an Mitteln zurückzuführen, zum anderen jedoch auch auf die Unfähigkeit, die Mittel, die von der internationalen Kooperation zur Verfügung gestellt werden, effektiv zu verwalten. Diese Verwaltungsmängel wiederum sind auf die beschriebenen Mechanismen von Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking zurückzuführen, die oft legale Grauzonen und unfähige und überforderte Institutionen hinterlassen.

Die Parteien haben dabei offenkundig nur wenig Interesse daran, die Rolle des Staates zu stärken. Statt dessen versuchen sie, sich mittels klientelistischer Praktiken als Staatsersatz im Kleinen darzustellen und bieten Güter im Austausch für Wahlunterstützung an. Dies kann soweit gehen, dass einzelne Parteien im Zuge des Wahlkampfes sogar öffentliche Güter bereitstellen und damit eine pseudostaatliche Rolle einnehmen.

Damit jedoch unterminieren die Parteien auf zweierlei Art das Funktionieren des politischen Systems Boliviens: Zum einen werfen sie zumindest implizit bei ihren Klienten die Frage auf, wozu man denn überhaupt den Staat noch brauche, wenn doch die Partei X bzw. ihr politischer Patron schon dafür sorge, dass eine Straße, eine Schule o.ä. gebaut werde. Zum anderen „verpflichten sich die Parteien, indem sie sich jedes mal mehr instrumentalisieren, statt zum Sprachrohr (der Forderungen des Volkes, d.A.) zu machen, immer mehr, als Dienstleister zu funktionieren, was ihnen auf lange Sicht hin die Legitimation raubt, weil sie Verpflichtungen eingehen, die ihre Fähigkeiten übersteigen oder weil sie sich, einmal an der Macht, verpflichtet sehen, eine wachsende Klientel zu befriedigen, die immer mehr einfordert.“[36] (Lazarte, 1992, S.84)

Klientelistische Politik vonseiten der Parteien ist gerade deshalb so verlockend, aber auch gefährlich, weil die Parteien so nicht deutlich formulieren, dass es Aufgabe des Staates ist, öffentliche Güter bereitzustellen, gleichzeitig aber auch kein Bedürfnis verspüren, eine staatliche Politik zu fördern, die auf langfristige Armutsbekämpfung angelegt ist.

10 .Fazit

Korruption und Rent-Seeking sind tief in der politischen Kultur Boliviens verhaftet und tauchen als probates Mittel der Umverteilung zur Sicherung politischer Gefolgschaft im Rahmen populistischer Politiken immer wieder auf. Auch politische Forderungen einzelner sozialer Gruppen haben oft weniger programmatischen Anspruch als vielmehr pekuniären mit kurzfristigem Zeithorizont. Dass diese Mechanismen bis heute ungehemmt fortbestehen, ist u.a. darauf zurückzuführen, dass die Akteure nicht mit Sanktionen für ihr Tun rechnen müssen und insofern große Anreize für illiberales Verhalten bestehen.

Der Staat ist dabei nicht nur zu schwach, Sanktionen durchzusetzen und damit dem illiberalen Verhalten von Politikern und Beamten Einhalt zu gebieten, er ist aktiv Teil des Problems: Durch die Sicherheit, straffrei auszugehen, orientieren sich die Politiker und Beamten, die die staatlichen Institutionen repräsentieren, nicht mehr am legalen „Code of Conduct“. Damit verlieren rechtsgültige Regeln ihre Verbindlichkeit, was letztlich zu Situationen sozialer Anomie führt, die Bolivien immer wieder Unruhen bescheren. Auch wenn dies nur mittelbare Folgen von allgemeiner Korruption, Klientelismus und Rent-Seeking sind, so lassen sich doch die Zusammenhänge erkennen

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