Katrin Broering
Während in den 70er und 80er Jahren Brasilien noch eine Politik der handelspolitischen Abschottung verfolgte und somit stark auf sich selbst bezogen war, hat die Außenpolitik seit Präsident Cardoso 1995 einen Aufschwung und gerade mit dem aktuellen Präsidenten Lula eine Neuausrichtung erfahren. Ein Beweis dafür ist die vermehrte Einflußnahme auf innenpolitische Entwicklungen in Südamerika (Punkt 2.2). Traditionell und laut Artikel 4 der Verfassung hat das Land den Grundsatz der Nichteinmischung und der absoluten Souveränitätswahrung verfolgt.
Unter ähnlichen Gesichtspunkten ist das Engagement zur Wiederbelebung des Mercosul zu sehen; es wird nicht nur eine engere Abstimmung mit dem Nachbarland Argentinien betrieben, sondern es werden supranationale Institutionen akzeptiert und für die Organisation des Handelsblocks neu errichtet (Punkt 4.2.1).
Indem Handelsverträge zwischen dem Mercosul, der Andengemeinschaft und der EU abgeschlossen werden, wird indirekt auch die wirtschaftliche Position Brasiliens[24] gestärkt. Das Land erscheint in seiner Politik mit der lateinamerikanischen Ausrichtung des `Dritten Weges` gegenüber den USA durch wirtschaftliche Stabilität immer selbstbewußter und unabhängiger. So lehnte es auch zum OAS – Gipfel in Monterrey im Januar 2004 den Wunsch der USA die panamerikanische Freihandelszone bis Anfang 2005 zu schaffen ab[25]; die Konditionen, die die USA boten, stimmten nicht mit den südamerikanischen Interessen überein. In Punkt 4.3 komme ich auf das Projekt `panamerikanische Freihandelszone` zu sprechen, die die außenpolitische Debatte seit 1990 prägte.
Die Politik des `Dritten Weges` zeigt sich nicht nur durch die Schwerpunktsetzung auf Südamerika[26], sondern auch in der Süd – Süd – Kooperation; beginnend mit der WTO – Konferenz in Doha 2001 hat Brasilien in der Debatte um die Liberalisierung des Welthandels erfolgreich auf die Belange von Entwicklungs- und Schwellenländern aufmerksam gemacht.
Auch strebt Brasilien im Sinne des Multilateralismus und aufgrund der Kritik an der Irak – Politik der USA eine Stärkung der UNO und eine Reform mit Beachtung der Schwellenländer an[27].[28] Auf die Süd – Süd – Allianz und den Multilateralismus werde ich im Folgenden genauer eingehen:
Die Gruppe der G-3 (Brasilien, Südafrika und Indien) bildet den Kern der Süd – Süd - Allianz. Diese Länder haben nicht nur eine in etwa gleiche Wirtschaftsleistung, sondern auch ein ähnlich großes Entwicklungsgefälle im jeweiligen Land, das Regionalmacht und repräsentative Demokratie ist, zu verzeichnen. In dieser Kooperation der Länder des Südens wird versucht die bisherige Handelsgeographie (Konzentration auf die Industrieländer) durch vermehrte Zusammenarbeit im wirtschaftlichen Bereich (Export – Handelspräferenzabkommen der Länder mit dem Mercosul), Sicherheitspolitik, Wissenschafts- und Technologiepolitik zu verändern. Um eine starke Verhandlungsposition in der WTO zu erlangen, war es diese Gruppe, die die der G-20 initiierte. Mit Brasilien als Wortführer fordert diese Gruppe eine weltweite Handelsliberalisierung. Dies bezieht sich insbesondere auf den Verzicht der Industrieländer auf Agrarsubventionen und Fairneß im Handel als Voraussetzung für die Entwicklung der Länder des Südens. Gerade Argentinien, Brasilien, China, Indien und Südafrika (G – 5) erwiesen sich in Cancún als einflußreiche `Gegenmacht` des Südens gegenüber dem maßgeblich durch die EU und den USA vertretenen Norden. Zwar erzielte die Gruppe auf diesen Treffen noch keine Zugeständnisse des Nordens, zeigte sich aber als starke Süd - Süd - Koalition. In Zukunft bleibt die Frage, ob aus dieser Konstellation eine neue Bewegung des Tercermundismo (eine aktive Dritte - Welt - Politik) entsteht, ob diese Gruppe bestehen bleibt und wie die Nord – Süd – Polarität zu lösen ist.
Eine weitere Süd - Süd - Koalition ist die engere Zusammenarbeit mit afrikanischen (aufgrund der geschichtlichen (Sklaverei), kulturellen Verbundenheit) und lusitanischen Ländern. Gemeinsame Entwicklungsprojekte wie z.B. die Aidsbekämpfung sind hier vorgesehen.[29]
Der Mercado Comum do Sul, Mercosul (span. Mercosur), geht auf eine Initiative Argentiniens und Brasiliens aus dem Jahr 1986 zurück, um eine enge Zusammenarbeit der Volkswirtschaften des Südens zu erreichen.[30] 1991 unterzeichneten Argentinien, Brasilien, Paraguay und Uruguay den Vertrag. Die Bildung einer Zollunion, die am 1. Januar 1995 in Kraft getreten ist, gehört zu den wichtigsten Errungenschaften dieser neuen Gemeinschaft. Seit 2000 existieren zwischen den vier Ländern keine Binnenzölle mehr. Außerdem gilt ein gemeinsamer Außenzolltarif (Tarifa Externa Comum – TEC) für fast alle Waren und Dienstleistungen aus Nichtmitgliedsländern.[31] In den folgenden Jahren sind Chile und Bolivien als assoziierte Länder dem Abkommen beigetreten. Im August 2003 folgte ihnen Peru. Für sie bestehen Präferenzregelungen auf den jeweiligen nationalen Zöllen. Ein Freihandelsabkommen wurde im Dezember 2003 mit der gesamten Andenregion vereinbart; das mit der EU ist für Oktober 2004 geplant.[32]
Wie die jüngsten Abkommen zeigen, hat die Regierung Lula den Mercosul[33] trotz der wirtschaftlichen Schwierigkeiten (brasilianische Währungskrise 1999 und Zusammenbruch des argentinischen Currency Board 2001) gestärkt.[34] Auch die Errichtung von weiteren supranationalen Institutionen (Schlichtungstribunal und Mercosul – Parlament) ist ein Zeichen für das verstärkte Engagement Brasiliens, das bisher noch als stille Vetomacht in dem Handelsblock galt.[35]
Weil für die brasilianische Wirtschaftsgröße der Mercosul einen viel zu kleinen Markt darstellt, hat man sich um die Freihandelsabkommen bemüht. Brasilianische Ziele waren hierbei außerdem die Erschließung von weiteren Energiequellen und des Nordosten Brasiliens (Infrastrukturmaßnahmen), denn von dem Mercosul war bislang nur der industrialisierte Süden des Landes betroffen.
Neben der wirtschaftlichen Stärkung bezieht sich das Anliegen Brasiliens, dessen Grenze an denen von zehn Nachbarstaaten stößt, auf sicherheitspolitische (Grenzkontrollen), geostrategische (Ressoucensicherung) und politische (Demokratieförderung) Interessen. Zusammen mit dem neuen argentinischen Präsidenten Kirchner sucht Lula zudem in eben diesem wirtschaftliche, politischen, sozialen und kulturellen Bündnis eine Verhandlungsmacht gegenüber den USA, deren Einflußbereich man zugunsten der südamerikanischen Interessen einzuschränken versucht. [36] Wirtschaftspolitisch kann man mit dem Rückhalt Mercosul – im Gegensatz zu den zentralamerikanischen Staaten – eine eigenständigere und unabhängigere Position gegenüber den USA im Alca – Prozess übernehmen[37]. Im weiteren wurde die Fokussierung auf lateinamerikanische Probleme auf dem OAS – Gipfel in Monterrey 2004 deutlich betrieben.
Der 31. Oktober 2004 ist der angestrebte Unterzeichnungstermin für das Freihandelsabkommen zwischen dem Mercosul und der EU – dies wurde im Mai 2004 auf dem dritten Gipfeltreffen zwischen Lateinamerika und EU beschlossen.
Nachdem im September 2003 die Bemühungen der Welthandelsorganisation (WTO) um eine globale Liberalisierung stockten, schien auch das Abkommen EU/Mercosul blockiert. Problemfaktor sind die Uneinigkeiten im Agrarsektor, denn nicht nur die USA, sondern auch die EU stützen jeweils ihre Landwirtschaft durch Subventionen. Vor allem Brasilien, aber auch Argentinien und die übrigen Entwicklungs- und Schwellenländer fordern allerdings als große Agrarproduzenten und –exporteure Verbesserungen in diesem Bereich. Die Verhandlungen zwischen Mercosul und Europa über ein Freihandelsabkommen wurden aber dennoch intensiviert. Dies liegt nicht nur an der wirtschaftlichen Attraktivität eines möglichen Abkommens durch die Intensivierung des Handels und der ständig sich ändernden Verhandlungsangebote bedingt durch die Konkurrenzsituation zwischen den USA und der EU, sondern auch an dem Entgegenkommen der Linksregierungen in Argentinien und Brasilien, die aus ideologischen Gründen vermehrt den Kontakt zur EU suchen:[38]
Das europäische Modell sieht bei Handelsabkommen neben wirtschaftlichen Eigeninteressen auch Entwicklungsförderung, die Stärkung des multilateralen Systems, die Förderung der Integration und den Aufbau einer gleichberechtigten Partnerschaft vor. Die Alca allerdings wäre ein rein wirtschaftliches Abkommen. Strategische Ziele die des sicherheitspolitischen Engagements der USA lassen sich – wie der OAS – Gipfel in Monterrey zeigte – kaum mit dem brasilianischen Interessen verbinden. Verbirgt sich hinter der Alca der Wunsch der USA langfristig einen vereinten, kontinentalen Block unter Führung des U.S. – Hegemons zu errichten, so stößt dies auf Abwehr der aufstrebenden regionalen Führungsmacht Brasilien (Punkt 2.2).[39]
Die Idee einer amerikanischen Freihandelszone wurde erstmals 1990 als Enterprise for the Americas Initiative vom damaligen US – Präsidenten George Bush ins Leben gerufen. 1994 einigten sich die Länder Amerikas[40] in Miami auf das heutige Alca – Projekt (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas/ Free Trade Association of the Americas, FTAA). Offiziell gab es bis heute hierzu drei weitere Gipfeltreffen der Américas: 1998 in Santiago, 2001 in Quebec und 2004 in Monterrey.[41] Diese Summits of the Americas bilden den politischen Rahmen für die Verhandlungen zu einem Freihandelsabkommen.
Während man in Quebec im April 2001[42] wichtige Punkte zur Einigung dieser Freihandelszone erzielte, scheiterte der US – amerikanische Präsident Bush in Monterrey 2004 in dem Versuch die Verhandlungen in der Konferenzagenda aufzunehmen und den 1. Januar 2005 als Zieldatum für den Abschluss dieser Verhandlungen in einer Erklärung zu verankern.[43] Der amerikanische und der brasilianische Präsident Lula trafen sich zwar neben dem Gipfeltreffen zu einem bilateralen Gespräch der beiden wichtigsten Akteure im Verhandlungsprozeß, einigten sich aber nur auf die Fortführung der Verhandlungen zur gesamtamerikanischen Freihandelszone und kamen zu keinen nennenswerten Fortschritten. Aufgrund der anhaltenden Divergenzen scheint es Anfang 2005 nicht zu einem vertraglichen Abschluß eines gemeinsamen Handelsblocks kommen. Um ein endgültiges Scheitern des Projekts zu verhindern, werden die 34 beteiligten Länder (in Quebec wurde 2001 der offizielle Ausschluß Kubas mit der Demokratieverpflichtung begründet) einen Vertrag unterschreiben, der einem Rahmenabkommen über Handelsliberalisierung gleich kommt.[44]
Allgemein zählen zu den bislang strittigen Punkten der Agrarsektor, Umwelt- und Sozialstandards und Anti – Dumping - Maßnahmen:[45]
Gerade durch die Agrarsubventionen der USA stieg die lateinamerikanische Befürchtung, daß ohne die Zollbarrieren aufgrund des Preisgefälles nordamerikanische Produkte vermehrt gekauft und die heimische Wirtschaft somit zerstört werden würde. Die Verhandlungen über die Rücknahme der Subventionen wurden erst in den Alca – Verhandlungen geführt und dann auf die WTO – Runde in Cancún im September 2003 [46] verlegt. Im Rahmen der Doha – Verhandlungen[47] zur Liberalisierung des Welthandels verbündeten sich allerdings die G 21[48] gegen die Agrarsubventionen, Handelshemnisse, Dumping und Zollbarrieren der OECD – Welt. Die G 21 wurden vor allem von Brasilien angeführt und hatten ein überraschend großes Gewicht, so daß sie als Gegenmacht zu den Industrieländern fungierten und deren Vorstellungen nicht durchgesetzt werden konnten.[49] Da in der WTO – Runde keine Einigung erzielt werden konnte, scheint auch ein Alca - Abkommen unmöglich.
Anti - dumping - Klauseln sind gerade im Bereich der Stahlindustrie ein Thema; weil in Brasilien die Produktionskosten sehr niedrig sind, hätte die brasilianische Stahlindustrie gute Exportchancen in diesem Bereich. Die US-Firmen, die die direkte Konkurrenz darstellen, profitieren allerdings von einer Lockerung der Anti - Dumping - Gesetzgebung (anbieten von Produkten in einem anderen Land unter Herstellungskosten) im eigenen Land.[50]
Was die Umwelt- und Arbeitsstandards, die die USA und Kanada bei Verhandlungen um die Alca einführen wollen, betrifft, sehen die lateinamerikanischen Länder sie als indirekte protektionistische Maßnahme. Sie würden zu mangelnder Wettbewerbsfähigkeit führen und werden daher i. d. R. abgelehnt.
Das Verhalten der USA scheint ambivalent: auf der einen Seite versucht der U.S. – Präsident zum OAS – Gipfel in Monterrey die Teilnehmer der möglichen Freihandelszone auf das Zieldatum Januar 2005 festzulegen und auf der anderen Seite beharrt er auf dem Protektionismus und macht keine Eingeständnisse in den Verhandlungen.[51] Betrachtet man das Verhalten der USA aus unterschiedlichen Perspektiven, wird es verständlicher:
aus neorealistischer Sicht führt das Entstehen konkurrierender Wirtschaftsblöcke wie den der EU oder den entstehenden asiatischen zu dem Bestreben die relative Macht durch Blockbildung zu erhöhen. Während die NAFTA[52] für die USA von stärkster wirtschaftlicher Bedeutung ist, wäre das Hauptinteresse einer Alca der uneingeschränkte Zugang zum brasilianischen Markt, der das größte wirtschaftliche Potential in Lateinamerikas bietet. Obwohl aus dieser Sicht der bevorstehende Vertragsabschluß zwischen Mercosul und EU eine Konkurrenz zur Alca darstellt, machen die USA trotzdem kaum Eingeständnisse in den Verhandlungen. [53]
Der interessenorientierte Ansatz stellt die USA nicht als einheitlich handelnden, rationalen Akteur dar; mit fortschreitender Globalisierung wuchs die Lobbytätigkeit von Interessengruppen und somit der Druck auf den Kongreß. Forderungen zum Schutz von Importen betroffener Sektoren, die Einführung von Umwelt- und Sozialstandards und Befürchtungen zum Sozialdumping mußten berücksichtigt werden. Kompromisse hierzu spiegeln sich in der Trade Promotion Authority (TPA) wieder, die George W. Bush vom Kongreß erzielte. Dieses Verhandlungsmandat, welches die Exekutive im Freihandelsprozeß berechtigt, kurzfristige Entscheidungen ohne weitere Absprache mit dem Kongreß zu treffen, läuft nicht nur zum 1. Juni 2005 aus, sondern war auch an die Bedingung geknüpft protektonische Maßnahmen für die heimische Stahl- und Agrarindustrie vorzunehmen. Genau dies waren Punkte, die die Alca – Verhandlungen scheitern ließen, weil die USA Brasilien nicht entgegen kommen konnte. [54]
Brasilien ist das einzige lateinamerikanische Land, in dem, angeregt durch Regierungspartei und Gewerkschaften, eine öffentliche, transparente und pluralistische Debatte über das Thema Alca geführt wird. In der großen Contra – Bewegung wird die Alca als ein Projekt der USA zur Erweiterung der NAFTA und des nordamerikanischen Einflusses in Lateinamerika gesehen. Diese Argumentationsweise ist stark von anti – hemisperism, einem konstruktivistschen Ansatz, geprägt.
Selbst der brasilianische Präsident Lula gab sich im Wahlkampf noch als offener Gegner der Alca aus[55]. Im Moment strebt Brasilien aufgrund der wirtschaftlichen Risiken, die sich aus dem Freihandel mit der Supermacht USA ergeben würden (Punkt 4.3.1), nur einen Rahmenvertrag zur Alca im Januar 2005 an. Neben der Stärkung der politischen und wirtschaftlichen Rolle des Mercosul (Punkt 4.2) fördert Brasilien eine Handelsintensivierung mit Europa (Punkt 4.2.2) und Asien; dies bedeutet Export von Primär- und Agrarerzeugnissen, während es zu den Nafta - Staaten hauptsächlich verarbeitete Produkte und Halbfertigwaren wären. Geht es in den Verhandlungen mit Europa also hauptsächlich um den Agrarsektor, sieht man gegenüber der USA zusätzliche Probleme durch die mangelnde Wettbewerbsfähigkeit der Elektronik-, Computer- und Chemieindustrie. Die Öffnung dieser Sektoren stellt für den brasilianischen Markt zugunsten der US-Unternehmen ein Risiko dar.
Die USA sind angesichts des stagnierenden Verhandlungsprozesses bemüht, den Nafta – Pakt als Kern einer panamerikanischen Freihandelszone auszubauen; es ist eine aggressive Strategie einer konkurrierenden Handelsliberalisierung durch bilaterale Verträge zwischen Staaten Lateinamerikas und der USA.
Die bilateralen Freihandelsabkommen zwischen der USA und vereinzelten lateinamerikanischen Staaten werden aufgrund der asymmetrischen Verhandlungsführung (gerade Zentralamerika ist aufgrund der einseitigen Exportausrichtung abhängig von der USA) schneller abgeschlossen und werden in der Regel ohne größere innenpolitische Debatten (Verabschiedung vom amerikanischen Kongreß) angenommen; so schlossen sie z.B. im Dezember 2002 mit Chile ein Freihandelsabkommen, daß im Juni 2003 unterzeichnet wurde und im Januar 2004 in Kraft trat[56]. Ende Mai 2004 wurden auch Verträge (Central American Free Trade Agreement, CAFTA) mit Zentralamerika (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras und Nicaragua) vereinbart, die allerdings noch von dem Kongreß im jeweiligen Land verabschiedet werden müssen (die Opposition in den USA (Demokraten) forderten hier erfolglos die Bedingungen für einen angemessenen Arbeitsschutz und Umweltschutzbestimmungen mehr zu berücksichtigen). Die Dominikanische Republik soll in naher Zukunft diesen Vereinbarungen hinzutreten. Panama erzielte einen entsprechenden Vertrag mit den USA im April 2004. Im Mai wurden auch Verhandlungen mit der Andenregion (Kolumbien, Peru und Ecuador/ Ausnahme vorerst: Bolivien) im Mai 2004 in Cartagena aufgenommen.[57]
Diese Verträge und Absprachen sind Ausdruck der zweigleisigen Strategie der USA, multilaterale und bilaterale Verhandlungen gleichzeitig zu führen. Da gerade Brasilien allerdings im Monterrey 2004 konkrete Verhandlungen zur Alca angesichts mangelnden Entgegenkommens der USA betreffs der Agrarsubventionen etc. ausschloß, wird es im Januar 2005 nur zu einem Rahmenvertrag kommen. Interessant bleibt die Frage, ob und inwiefern die USA und der Mercosul Handelsabkommen schließen werden.

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