Fortsetzung: Brasilien: Zwölf Jahre liberaler Reformkurs vor dem Ende?

Mark Mauderer

4. Kann Lula die politische und wirtschaftliche Krise überwinden?

4.1 Das Dilemma der Staatsverschuldung

Die Staatsverschuldung stellt auch für den neuen Präsidenten Lula das Kardinalproblem dar. Sie grenzt seinen Handlungsspielraum im selben Maße ein, wie sie es schon bei Cardoso tat. Daher soll dieser Problematik in diesem Abschnitt noch einmal gesondert erörtert werden. Das Grundübel für die hohe Staatsverschuldung kann – neben dem Haushaltsdefizit - in der extremen Schieflage der Leistungsbilanz gesehen werden. Diese weist seit 1998 ein Defizit von über 4% des BIP auf, was einen enormen Auslandsfinanzierungsbedarf für Brasilien bedeutet.[58]Auch wenn inzwischen wieder Überschüsse in der Handelsbilanz erzielt werden, wird die Leistungsbilanz aufgrund der Zinszahlungen auf die Auslandsschulden sowie der Gewinntransfers ausländischer Unternehmen weiterhin defizitär bleiben. Daher benötigt Brasilien auch in Zukunft ausländisches Kapital, um die zu erwartenden Defizite in der Leistungsbilanz auszugleichen. Das Problem der Verschuldung liegt im Falle Brasiliens weniger in ihrem Volumen; dieses ist mit 55% des Bruttoinlandsprodukts auf einem Niveau, dass Brasilien sogar das Konvergenzkriterium von Maastricht hinsichtlich der Staatsverschuldung (bis 60% des BIP) erfüllen würde. Dennoch zählt Brasilien neben Staaten wie Ekuador, Kuba oder Nikaragua zu den Ländern, die von der Weltbank als „ernsthaft verschuldet“ bezeichnet werden.

Wie ist das zu erklären? Die enorme Belastung für Brasilien liegt in der extremen Kurzfristigkeit der Schulden sowie in den hohen Zinsen, die es auf die Schulden zahlen muss.[59] Eine Verbesserung dieser Situation kann nur durch ein langfristiges solides Wirtschaften des Staates erreicht werden. Nur so kann das Vertrauen bei den Investoren aufgebaut werden, damit diese sich bereit erklären, auch für geringere Risikoaufschläge Kapital in Brasilien anzulegen.

Eine Reduzierung der Anfälligkeit vor externen Schocks bzw. der Abhängigkeit vom Ausland ließe sich nur langfristig erreichen. Dafür müsste die bisher noch unzureichende interne Ersparnisbildung gefördert werden. Um den Finanzierungsbedarf für den Wachstums- und Entwicklungsprozess in größerem Umfange als bisher intern decken zu können und damit auf ein solideres finanzielles Fundament zu stellen, wäre eine Erhöhung der internen Sparquote unumgänglich. Für die Mobilisierung verdeckter oder bislang ungenutzter Sparpotenziale wären die Rückgewinnung und Erhaltung der Geldwertstabilität sowie ein leistungsfähiges Bankensystem wichtige Faktoren.

4.2 Brasilien vor den Wahlen: Nervosität auf den Finanzmärkten

Wohin mangelndes Vertrauen in die Regierungstätigkeit führen kann, zeigte das Wahljahr 2002, das durch eine äußerst negative Entwicklung auf dem brasilianischen Finanzmarkt geprägt war. Hohe Zinsen, eine starke Abwertung des Real und eine steigende Inflationsrate ließen Ängste vor einer Wirtschaftskrise in Brasilien aufkommen. Grund dafür war, dass Portfoliokapital in Milliardenhöhe Brasilien verließ. Mit dramatischen Konsequenzen für die brasilianische Währung: Lag der Realkurs zu Jahresanfang noch bei 2,30 US-Dollar, fiel der Wechselkurs des Real zum US-Dollar trotz Notenbankinterventionen kontinuierlich ab und erreichte mit teilweise knapp über vier Real/US-Dollar den tiefsten Stand seit seiner Einführung im Jahre 1994. Nach den Wahlen im Oktober hat sich der Wechselkurs bei rund 3,6 Real/US-Dollar stabilisiert. Um einen weiteren Kapitalabfluss zu vermeiden, mussten die eh schon hohen Zinsen weiter angehoben werden. Da ein großer Teil der Verschuldung wechselkurs- oder zinsinduziert ist, verteuerten der Wechselkursverfall sowie die dadurch ausgelösten Zinserhöhungen den Schuldendienst erheblich. So kamen erste ernsthafte Zweifel auf, ob das hochverschuldete Land weiterhin seinen finanziellen Verpflichtungen wird nachkommen können.

Der Hauptgrund für die Nervosität auf den Finanzmärkten in diesem Jahr lag in der Präsidentschaftskandidatur Lulas, dem die in- und ausländischen Investoren nur wenig Vertrauen entgegenbrachten. Besonders im Ausland wurde Lula immer noch als der Revolutionär gesehen, der einst polemisch die Einstellung des Schuldendienstes und die Renationalisierung der Wirtschaft forderte. Dort wurde bezweifelt, dass Lula den von Cardoso vor acht Jahren eingeschlagenen Konsolidierungskurs im Bereich der öffentlichen Haushalte so konsequent fortführen würde wie sein Vorgänger und dass in Zukunft von der bisherigen stabilitätsorientierten Wirtschaftspolitik zugunsten eines populistischen Kurses, der verstärkt soziale Belange berücksichtigt, abgewichen werden könnte. Daher zogen viele Anleger ihr Portfoliokapital aus Brasilien ab. Nicht einmal ein Kreditpaket des IWF in Höhe von 30 Mrd. US-Dollar konnte die Märkte beruhigen.[60]

Unter objektiven Gesichtspunkten erscheint das Verhalten der Anleger überzogen. Denn wenn man das Regierungsprogramm Lulas und seine ersten Stellungnahmen und Aktivitäten nach der gewonnen Wahl betrachtet, gibt es keinen berechtigten Grund, an einer umsichtigen Wirtschaftspolitik zu zweifeln. Bis zum jetzigen Zeitpunkt weist nichts darauf hin, dass mit Lula das „Chaos“ über Brasilien ausbrechen wird, wie es der Währungsspekulant George Soros noch während des Wahlkampfes formuliert hatte.[61] In seinem Wahlprogramm hatte Lula einen reibungslosen Übergang im Falle eines Wahlsieges angekündigt. So legte sich die PT frühzeitig auf drei wichtige Eckpfeiler einer stabilitätsorientierten Wirtschaftspolitik fest: Das Wechselkursregime mit dem frei floatenden Real soll beibehalten werden, die Geldpolitik wird weiterhin auf eine Kontrolle der Inflation („inflation targeting“) abzielen, und eine strikte Haushaltsdisziplin soll für die Einhaltung der mit dem IWF vereinbarten Zielgrößen für die Primärüberschüsse (in den kommenden drei Jahren 3,75% des BIP) sorgen. Diese moderaten Töne weisen darauf hin, dass eine 180-Grad-Wendung in der Wirtschaftspolitik nicht zu erwarten ist.

Es wäre aber zu einfach, die Ursache für die gegenwärtige Misere allein bei den Anlegern zu suchen. Tatsächlich ist zu einem Großteil die sich verschlechternde Schuldensituation eine enorme Belastung, welche die langfristige Zahlungsfähigkeit Brasiliens ernsthaft in Frage stellt. Aufgrund der unsicheren Situation wuchs die Spanne zwischen Brasilien-Bonds und vergleichbaren US-Anleihen („spreads“) auf ein Niveau, das annähernd der Einschätzung des brasilianischen Länderrisikos zum Zeitpunkt der chaotischen Realabwertung im Zusammenhang mit der Wechselkursfreigabe im Januar 1999 entsprach und die Aufnahme neuer Kredite immer schwieriger und teurer macht. So drohte (und droht weiterhin) Brasilien das Szenario einer Währungskrise, obwohl auch unter Lula mit einer kontinuierlichen Wirtschaftspolitik zu rechnen ist. Eine Fortsetzung der Konsolidierung der öffentlichen Haushalte sowie ein weiterer Rückgang der Inflation sind die Voraussetzungen dafür, dass der Kapitalzufluss auch in Zukunft anhält und die Schuldensituation unter Kontrolle gehalten werden kann. Nur wenn Glaubwürdigkeit, Transparenz und Berechenbarkeit hinsichtlich der staatlichen Wirtschafts- und Finanzpolitik besteht, kann der konstante Zufluss internationaler Kapitalströme gesichert und somit Liquiditäts- und Solvenzprobleme verhindert werden. Diese Einsicht hat sich inzwischen auch beim Großteil des linken Parteienspektrums Brasiliens durchgesetzt. Auch Lula ist sich bewusst, dass durch die kurzfristigen Kapitalbewegungen Brasilien in seiner Souveränität erheblich beeinträchtigt ist und die Regierung nicht uneingeschränkt auf die nationale wirtschaftliche Situation eingehen kann, ohne dass dies ernsthafte Konsequenzen zur Folge hätte. So würde sie z.B. von den internationalen Investoren für eine expansive Geldpolitik bestraft werden, die dann ihr Anlagekapital in sichere Häfen umleiten würden.

Ein weiterer großer Anreiz zur Beibehaltung einer stabilitätsorientierten Wirtschaftspolitik liegt für die künftige Regierung an der Notwendigkeit einer guten Zusammenarbeit mit dem IWF. Die Freigabe der Kredittranchen durch den Währungsfonds hängt davon ab, ob die vereinbarten Budgetziele auch eingehalten werden. Trotz der geplanten Sozialausgabensteigerungen darf Lula das mit dem IWF vereinbarte Ziel eines budgetären Primärüberschusses von mindestens 3,75% des Bruttoinlandsprodukts nicht verfehlen. Wird der stabilitätsorientierte Kurs der vergangenen Jahre nicht fortgesetzt, droht eine Finanzkrise „à la Argentinien“. Dass der IWF nicht mehr bereit ist, die Zahlungsfähigkeit von Schuldnerländern um jeden Preis aufrechtzuerhalten, hat er bereits in diesem Fall demonstriert.

4.3 Brasilien nach den Wahlen: Wie geht es weiter?

Nach seinem Wahlsieg bekräftigte Lula, er wolle alle Verpflichtungen des Landes einhalten und die Inflation bekämpfen, um die Wirtschaftsprobleme zu lösen: "Die Veränderungen, auf die wir alle hoffen, werden ohne Überraschungen und ohne Schocks kommen."[62] Die ersten Personalentscheidungen für das neue Kabinett weisen auf Kontinuität hin. Wichtige Posten werden voraussichtlich mit Personen besetzt, die für eine Fortführung des Konsolidierungskurses stehen und denen die Wirtschaft und die Finanzmärkte vertrauen. So fand die Nominierung von Antonio Palocci als Finanzminister bereits ein positives internationales Echo. Entscheidend wird außerdem die Besetzung des Postens des Zentralbankchefs sein, welche noch aussteht.

Auch von unverdächtiger Seite wurde die Wahl Lulas als hoffnungsvoll bewertet: "Das eindeutige Wahlergebnis gibt dem designierten Präsidenten eine historische Chance, auf die wirtschaftlichen und sozialen Hoffnungen der Brasilianer eine Antwort zu finden" meinte Horst Köhler, der Direktor des IWF, in einem Glückwunschtelegramm an Lula, „wenn es ihm gelänge den fiskalen Stabilitätskurs beizubehalten und durch eine Bekämpfung des Wildwuchses bei den Sozialversicherungen, die allein den Mittelschichten zugute kommen, Gelder für wirkliche Armutsbekämpfung frei zu machen."[63] Damit spielt Köhler auf die dringend notwendigen Reformen insbesondere im Rentenbereich an, welche die PT in der Vergangenheit noch abgelehnt hatten. Regierungsvertreter kündigten aber bereits an, Reformschritte im Bereich der Rente bereits im Frühjahr 2003 einleiten zu wollen.

In der ersten Stellungnahme nach der Wahl erklärte Lula die Bekämpfung von Hunger zur obersten Prioriät seiner Regierung. Damit traf er ein Problem, das zum Ausgangspunkt eines neuen sozialen Konsens in Brasilien werden kann. Lula versammelte bereits über 150 Vertreter der organisierten Zivilgesellschaft (u.a. Unternehmer, Banker und Gewerkschaftsführer), um über die Aufstellung eines permanenten „Rates für soziale und ökonomische Entwicklung“ zu beraten. Schwerpunkt soll die Bekämpfung von Hunger und Armut sein. Dabei wird an die Schaffung eines „Hungerbekämpfungsfonds“ in Höhe von 1 Mrd. Real durch die Privatwirtschaft gedacht. Den Dreh- und Angelpunkt zur Realisierung seiner Politik sieht Lula im Dialog mit allen gesellschaftlichen Gruppen und politischen Kräften. Ob der Dialog fruchtbar sein wird, bleibt abzuwarten. Zumindest bleibt die Hoffnung auf den Beginn einer gesellschaftlichen Mobilisierung, an deren Ende in Brasilien der Hunger besiegt und die soziale Kluft geringer geworden ist.[64] Auch internationale Finanzorganisationen wie die Weltbank und die Interamerikanische Entwicklungsbank kündigten bereits ihre finanzielle Unterstützung für Lulas „zero hunger“-Programm an.

Der Spielraum für kostspielige Sozialprogramme ist aber insgesamt angesichts der prekären Finanzsituation (nach aktuellen Schätzungen werden die Steuereinnahmen des Bundesstaates in Brasilien im nächsten Jahr um über 4 Mrd. US-Dollar geringer ausfallen als im Jahr 2002) sehr begrenzt.

Ernsthafte Problem könnte der neuen Administration die negative Entwicklung der Inflationsrate bereiten. Nach Angaben von Statistikinstituten stieg die Teuerungsrate in Brasilien zuletzt auf knapp 10% und damit auf ein Dreijahreshoch, während ein Wert von 5-6% angestrebt worden war. Im Oktober hat die Zentralbank daher beschlossen, den Leitzins (SELIC) um drei Prozentpunkte auf 21% zu erhöhen. Es handelte sich dabei um das höchste Zinsniveau seit Juni 1999 und um die erste Zinserhöhung seit 15 Monaten. Höhere Zinsen erhöhen aber die Last der Schuldenbedienung und wirken sich zudem negativ auf die Konjunkturaussichten aus. So werden die Investitionen teurer und nehmen ab. Diese Entwicklung wirkt sich wiederum negativ auf das Wirtschaftswachstum aus und letztlich auch auf die Beschäftigung. Stabilitätsorientierte Währungshüter werden eine Zinssenkung erst dann wagen, wenn eine gewisse Stabilisierung des Wechselkurses festzustellen und folglich auch weniger Inflationsdruck vorhanden ist. Hier besteht die potentielle Gefahr, dass die Aufrechterhaltung der Währung für die neue Regierung als zu kostspielig empfunden wird und eine Lockerung der Geldpolitik erfolgt.

Verschärft wird die Inflationsproblematik durch die Forderung der zweitgrößten Gewerkschaft des Landes „Força Sindical“, zügig Lohnerhöhungen durchzuführen. Damit wird Lula an sein im Wahlkampf abgegebenes Versprechen erinnert, die Mindestlöhne anheben und neue Arbeitsplätze schaffen zu wollen. Zur Untermauerung ihrer Forderung hat die Arbeitnehmervertretung bereits ihre Bereitschaft zu einem Streik signalisiert. Neben der ungeklärten Finanzierung ist das Problem, dass eine Lohnerhöhung dem Ziel der Preisniveaustabilität diametral entgegenläuft und eine noch stärker steigende Inflation erwarten lässt.

4.4 Die politische Gemengelage

Die verworrene und inkonsistente Konstellation im Willensbildungs- und Entscheidungsprozess im brasilianischen Kongress wird mit Sicherheit auch für den neuen Präsidenten Lula ein nicht zu unterschätzendes Problem darstellen. Obwohl das linke Parteienspektrum in den Landtags- und Parlamentswahlen um 45% zulegte, war der erdrutschartige Triumph insgesamt nicht ausreichend, um für Lula eine gesicherte Mehrheit im Kongress und in den Landesparlamenten zu sichern. Die Regierungsparteien PSDB, MPDB, PFL, PTB und PBB haben im Kongress zwar immer noch die zahlenmäßige Mehrheit, dennoch wird erwartet, dass Lula bis Januar eine Regierungsmehrheit zustande bekommt und damit die Grundlage für die Verabschiedung der wichtigsten Gesetzesvorhaben legt. Ob dadurch aber eine langfristige Zusammenarbeit auch bei den großen Reformvorhaben gewährleistet ist, bleibt hingegen fraglich.[65] Befürchtungen, Brasilien könnte unter Lula eine radikale Umkehr des wirtschaftspolitischen Kurses erleben, sind daher schon in Anbetracht der fragilen und heterogenen Regierungskoalition nicht nachvollziehbar.

Wenn Lula eine - im Wahlkampf schon angedeutete - Annäherung an die politische Mitte betreibt, könnte er in einen ernsthaften Konflikt mit den linken Kräften in der Regierungskoalition geraten. Aufgrund der Wandlung von einer oppositionellen Volksbewegung zur Regierungspartei könnte der brasilianischen Arbeiterpartei PT daher eine Spaltung in ein linkes Lager, das an seinen ideologischen Prinzipien festhält, und ”Realos”, die bereit sind, zugunsten der Regierbarkeit programmatische Zugeständnisse zu machen, bevorstehen. Traditionelle Verbündete der Arbeiterpartei wie die MST oder der Gewerkschaftsdachverband CUT haben bereits angekündigt, dass einer PT-Regierung nur eine kurze Schonzeit zugebilligt wird und schon bald konkrete Resultate erforderlich sein werden, um nicht die Unterstützung entzogen zu bekommen. Der Wahlgewinn wird daher zur Kleinigkeit im Vergleich zur Riesenaufgabe, über vier Jahre die widersprüchlichen Erwartungen der gesellschaftlichen Akteure innerhalb zu befriedigen und regierungsfähig zu bleiben.

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