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Wirtschaftliche Beziehungen zwischen Lateinamerika und den USA

Tobias Hänni

Entwicklung und Bestand der Beziehungen

Während des Kalten Krieges beschäftigte sich die USA in wirtschaftlicher Hinsicht kaum mit den lateinamerikanischen Ländern. Viel mehr galt es, kommunistische Regierungen in der Region durch die Unterstützung freundlich gesinnter Militärregimes zu stürzen und so die Gefahr des Kommunismus im eigenen „Hinterhof“ abzuwenden. Mit dem Ende des Kalten Krieges normalisierten und intensivierten sich die inter-amerikanischen Beziehungen, darunter auch die wirtschaftlichen. 1990 formulierte der damalige Präsident George H.W. Bush erstmals die Idee einer Freihandelszone, die sich über die gesamte westliche Hemisphäre erstrecken sollte. Präsident Bill Clinton nahm diese Idee erneut auf und initiierte sie an dem ersten Amerika-Gipfel, welcher im Dezember 1994 in Miami stattfand. Die Idee einer „Free Trade Area of the Americas“ (FTAA) wurden an den nachfolgenden Gipfeln (1998 in Santiago de Chile, 2001 in Québec) weiter konkretisiert und erste formelle Verhandlungen aufgenommen. Die 34 teilnehmenden Länder bekräftigten ihre Absicht zur Verwirklichung der FTAA mit der Gründung verschiedener Arbeitsgruppen und der Verabschiedung eines Arbeitsplanes, der den Abschluss der Verhandlungen im Jahr 2005 vorsah. Ebenfalls 1994 schlossen die USA, Kanada und Mexiko das Nordamerikanische Freihandelsabkommen (NAFTA) ab.

Bei seinem Amtseintritt im Jahr 2000 setzte Präsident George W. Bush Lateinamerika ganz oben auf seine außenpolitische Agenda und versprach ein „Century of the Americas“. Nach den Anschlägen vom 11. September 2001 veränderten sich die außenpolitischen Prioritäten der USA jedoch abrupt und die Beziehungen zu Lateinamerika rückten in den Hintergrund.  Das Verhältnis zwischen der USA und den lateinamerikanischen Ländern verschlechterte sich noch mehr, als 2003 von den 34 lateinamerikanischen und karibischen Staaten nur gerade 7 die Invasion des Irak befürworteten.[1]Hinzu kommt, dass in Lateinamerika schon seit geraumer Zeit ein teils offener, teils verdeckter Anti-Amerikanismus zu beobachten ist. Der venezolanische Präsident Hugo Chavéz polemisiert öffentlich über den nördlichen Nachbarn und dessen neoliberales Wirtschaftsmodell und kommt mit den USA des öfteren in regionalen Institutionen wie der Organization of American States (OAS) verbal in Konflikt. Während des Lateinamerika-Besuchs von Georg W. Bush im März 2007, die darauf abzielte, das angeschlagene Image der USA in der Region zu verbessern und gleichzeitig den Einfluss von Chavéz einzudämmen[2], veranstaltete dieser ein Gegenprogramm und besuchte ebenfalls fünf lateinamerikanische Länder. Der Widerstand gegen die USA ist in den meisten anderen lateinamerikanischen Staaten subtiler und weniger fest ausgeprägt wie in Venezuela, doch herrscht allgemein eine Abneigung gegen die Politik der USA und ihren aggressiven Unilateralismus. Zudem bemüht sich auch kein lateinamerikanisches Land darum, Hugo Chavéz steigendem Einfluss in der Region entgegenzuwirken. Länder wie Argentinien oder Bolivien sind enge, politische Verbündete Venezuelas; andere Staaten meiden das Risiko, die wirtschaftlichen Beziehungen oder die teils großzügige, finanzielle Unterstützung aus Caracas zu gefährden. [3]

Die meisten Länder Lateinamerikas sind sich dennoch bewusst, dass ihre wirtschaftliche Entwicklung stark von den USA abhängig ist.Es ist für sie deshalb von Interesse, die Beziehungen zum nördlichen Nachbarn aufrecht zu erhalten. So wurde trotz der politischen Differenzen der Dialog im Rahmen der FTAA-Verhandlungen und zwischen den USA und einzelnen Ländern bzw. subregionalen Akteuren weitergeführt.  Als wichtige Resultate der bilateralen Verhandlungen der letzen Jahre seien hier das Freihandelsabkommen zwischen  den USA, der Dominikanischen Republik sowie den Staaten Zentralamerikas (DR-CAFTA; seit August 2004 in Kraft), das Freihandelsabkommen mit Chile (Januar 2004) sowie die „Trade Promotion Agreements“ mit Peru (unterzeichnet: April 2006) und Kolumbien (November 2006) genannt.[4]Bevor die FTAs zwischen den USA und Peru bzw. Kolumbien in Kraft treten, müssen die Staaten die Regelungen der Abkommen erst in die nationale Gesetzgebung einführen.

Mit den Ländern der gesamten Andengemeinschaft besteht seit 1991 der Andean Trade Preference Act (ATPA), der im August 2002 um den Andean Trade Promotion and Drug Eradication Act (ATPDEA) erweitert wurde. Der ATPA gewährt den Ländern zollfreie Einfuhr gewisser Güter in die Vereinigten Staaten. Mit dem ATPDEA wurde die Liste um 700 Produkte erweitert und umfasst nun insgesamt 5600 Produkte. Das primäre Ziel dieses Abkommens ist es, durch die Unterstützung der Wirtschaft eine Alternative zum Handel mit illegalen Drogen zu bieten, welche zu einem Großteil in die USA geliefert werden. Der ATPA wurde am 9. Dezember 2006 vom amerikanischen Kongress um weitere sechs Monate verlängert, und soll danach jenen Ländern gewährt werden, welche die gesetzlichen Grundlagen für ein Trade Promotion Agreement geschaffen haben.[5]

Zur Vorbereitung von Freihandelsabkommen verfolgen die USA mit dem Trade Capacity Building (TCB) auch gezielt den Aufbau der für solche Abkommen nötigen Voraussetzungen in Lateinamerika. Im Jahr 2006 unterstützte die USA die lateinamerikanische Region mit insgesamt 240 Millionen Dollar, die in Projekte und Trainingsprogramme verschiedenster Art  investiert wurden. Dazu gehören beispielsweise der Aufbau der Infrastruktur (Häfen, Strassen,  Kommunikation), Reformen im Finanzwesen und die Unterstützung von privaten Handelsorganisationen. Mit solchen Projekten sollen die wirtschaftlichen Kapazitäten der Länder besser ausgenutzt, die Wettbewerbsfähigkeit und die Sicherheit für Handel und Investitionen erhöht werden. Praktisch in allen Ländern Lateinamerikas wurden TCB-Projekte durchgeführt, doch ging 2006 mehr als die Hälfte der 240 Millionen US-Dollar nach Kolumbien (55 Millionen), in die zentralamerikanischen Staaten (60 Millionen) und Peru (32 Millionen).[6]

Der Abschluss weiterer Freihandelsabkommen könnte sich für die USA in naher Zukunft als schwierig erweisen. Die Fast Track Authority (FTA), die dem Präsidenten die Möglichkeit gibt, Handelsverträge schnell durch den Kongress zu bringen, läuft Mitte Juni 2007 ab. Dabei kann der Kongress keine Abänderungen an einem von der Exekutive ausgehandelten Abkommen vornehmen, sondern nur das ganze Vertragsstück entweder annehmen oder ablehnen. In dem Kongress bestehen seit den letzten Wahlen vermehrt protektionistische Kräfte, weshalb eine Verlängerung der FTA eher unwahrscheinlich ist.

Betrachtet man die Handelsströme, dann sind die USA für die meisten lateinamerikanischen Länder nach wie vor der größte Exportempfänger (z.B. Brasilien: 19,6%, Mexiko: 85,8 %, Venezuela: 7,5 %, Chile: 14,8% am Gesamtexport). Auch im Import lateinamerikanischer Länder stehen die USA oft an erster Stelle (z.B.: Brasilien: 17,5% , Mexiko: 53,6%, Venezuela: 31,2 %, Chile: 15,1% am Gesamtimport).[7] 1995 betrug der US-Anteil insgesamt 41 Prozent am lateinamerikanischen Export bzw. 45 Prozent am Import.[8] Insofern werden die USA auch in den nächsten Jahren der wichtigste Handelspartner Lateinamerikas bleiben. Was die Direktinvestitionen betrifft, so stand die USA 2002 in Bezug auf die Gesamtregion mit ca. 27 Prozent aller Direktinvestitionen an zweiter Stelle hinter der EU. Bei einigen Ländern nehmen die USA jedoch ganz klar die Spitzenposition ein. So machten beispielsweise in Mexiko die amerikanischen Direktinvestitionen rund 77 Prozent aller Zuflüsse aus.[9]

Fokus: Die panamerikanische Freihandelszone (FTAA)

Als eine der ehrgeizigsten und umfassendsten Vorhaben in den wirtschaftlichen Beziehungen zwischen den USA und den lateinamerikanischen Ländern wird nachfolgend das panamerikanische Freihandelsabkommen FTAA genauer beschrieben. Beim Zustandekommen des Abkommens würde ein Markt von 34 Ländern mit beinahe 800 Millionen Einwohnern und einem Bruttoinlandprodukt von etwa 14 Billionen US-Dollar (ca. in Drittel des Welt-Bruttoinlandprodukts) entstehen.[10] Das Abkommen umfasst nicht nur den Abbau von tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen bei Gütern sondern auch eine Liberalisierung bei öffentlichen Ausschreibungen, Investitionen und Dienstleistungen. Die Fortschritte der bisherigen Verhandlungen fallen insgesamt recht mager aus. So wurden seit dem offiziellen Beginn der Verhandlungen am zweiten Amerikagipfel 1998 in Santiago mehrere (Handels-)Ministertreffen abgehalten und die erwähnten Arbeitsgruppen damit beauftragt, Entwürfe für ein gemeinsames Vertragspapier zu entwerfen. Hinzu kam die Gründung von Komitees für die Beteiligung der Zivilgesellschaft und für den elektronischen Handel. In den für ein Freihandelsabkommen zentralen Fragen über den Abbau von Handelsbarrieren wurden jedoch kaum Fortschritte erzielt. Seit dem letzten Ministertreffen 2003 in Miami sind die Gespräche festgefahren und der einst festgelegte Abschlusstermin für die Verhandlungen im Dezember 2005 ist längst überschritten, ohne dass signifikante Resultate erzielt worden sind. Am bisher letzten Amerikagipfel in Mar del Plata, Argentinien, im November 2005 stimmte zwar eine Mehrheit der 34 Länder einer Wiederbelebung der Gespräche zu, doch verhinderte der Widerstand von fünf Ländern, darunter Venezuela, Brasilien und Argentinien, eine Wiederaufnahme der Verhandlungen.

Für das (vorläufige) Scheitern der Verhandlungen gibt es mehrere Gründe. Eines der Hauptprobleme sind die Differenzen zwischen Brasilien und den USA. Während Brasilien sich weigert, Barrieren im Bereich der Dienstleistungen und der öffentlichen Ausschreibungen abzubauen sowie Standards für den Schutz geistigen Eigentums zu übernehmen, halten die USA an den Subventionen und Zöllen u.a. für Textilien und Agrarprodukte fest; Märkte, die gerade für Brasilien von großem Interesse sind. Die USA werden diese Handelsbarrieren solange nicht beseitigen, bis die EU, Japan und andere Wirtschaftsmächte im Rahmen  der Doha-Runde nicht die gleichen Zugeständnisse machen.[11]

Ein weiteres Problem besteht in dem Misstrauen gegenüber den USA., dass in einigen Ländern Lateinamerikas tief verwurzelt ist. Kritiker des FTAA sind der Ansicht, dass die USA am meisten von dem Abkommen profitiert, während lateinamerikanische Länder aufgrund des Protektionismus der USA in den genannten Wirtschaftszweigen das Nachsehen haben. Doch auch in den USA gibt es starken Widerstand der Landwirtschafts- Industrie- und Arbeitnehmerlobby, die mit dem  Abkommen den Export von Arbeitsplätzen und Kapital und eine verstärkte Konkurrenz durch lateinamerikanische Produkte befürchten.[12] Der Fokus lateinamerikanischer Länder auf die intraregionale Integration trägt ebenfalls dazu bei, dass die FTAA-Verhandlungen zur Zeit nicht vorwärts kommen.

Trotz der Schwierigkeiten, einen Kompromiss für ein gemeinsames Abkommen zu finden, bekundet der Grossteil der involvierten Länder nach wie vor Interesse an einer panamerikanischen Freihandelszone. Für Lateinamerika ist und bleibt die USA wichtigster Handelspartner und eine Freihandelszone würde den Ländern den Zugang zum amerikanischen (und auch kanadischen) Markt erleichtern. Für die USA geht es bei dem FTAA nicht nur darum, Lateinamerika als Markt für die eigene Wirtschaft zu erschließen. Vielmehr verfolgen sie dabei auch geopolitische Interessen. Zum einen könnte mit der Einbindung Lateinamerikas in eine Freihandelszone der wachsende Einfluss Chavéz auf die Region unterbunden werden. Auch der Handlungsspielraum Chinas, das sich in Lateinamerika seit ein paar Jahren verstärkt engagiert, und dessen Präsenz von einigen amerikanischen Experten mit Besorgnis beobachtet wird, könnte mit einem Freihandelsabkommen erheblich eingeschränkt werden. Dies gilt natürlich auch für die EU, deren Engagement in der Hemisphäre jedoch als weit weniger „gefährlich“ betrachtet wird. Eine panamerikanische Freihandelszone würde die Vormachtstellung der USA in der Hemisphäre erheblich festigen. Zum andern erhoffen sich die USA durch die wirtschaftliche Entwicklung als Folge einer Freihandelszone auch eine politische und soziale Stabilisierung der Region.

Auch wenn die Mehrheit der Länder an einer Fortführung der Verhandlungen interessiert ist, wird der Abschluss eines umfassenden Freihandelsabkommens aufgrund der divergierenden Interessen und Entwicklungsstadien der einzelnen Länder in den nächsten Jahren eher unwahrscheinlich sein.  Vorstellbar ist eine abgespeckte, zweistufige Version des FTAA, wie sie bereits auf dem letzten Ministertreffen 2003 ausgehandelt wurde. Auf einer ersten Stufe ein alle Länder verpflichtendes, minimales Abkommen über gemeinsame Rechte und Pflichten und auf der zweiten Stufe der Abschluss von freiwilligen, plurilateralen Abkommen, die über das Rahmenabkommen hinausgehen. Dieses „FTAA-Light“-Abkommen ermöglicht den Ländern, sich entsprechend ihrer Möglichkeiten und Interessen in die Freihandelszone einzubinden. Nichtsdestotrotz weicht dieses Konzept aber erheblich von der ursprünglichen Idee einer umfassenden Handelsliberalisierung und der Harmonisierung von wirtschaftlichen Standards ab; politisch sensible Bereiche wie beispielsweise die Landwirtschaft würden damit wohl ganz ausgeklammert werden.

Aufgrund der Sackgasse in den FTAA-Verhandlungen konzentrieren sich die USA zur Zeit vor allem auf bilaterale Handelsabkommen mit einzelnen Ländern oder Handelsblöcken. Damit verfolgen sie zum einen das Ziel, die einzelnen Länder in Abkommen einzubinden, die ihrer Vorstellung nach in dem FTAA-Vertrag enthalten sein sollten. Diese Freihandelsabkommen werden jedoch nicht nur als wichtige Grundsteine für das Zustandekommen  einer panamerikanischen Freihandelszone gesehen. Vielmehr wird das Ziel möglichst vieler solcher Verträge auch darin gesehen, den Druck auf Brasilien zu erhöhen, damit dieses von seiner Position abweicht und das FTAA-Abkommen unterzeichnet.[13] Brasilien wiederum versucht mit der Erweiterung des MERCOSUR (Venezuela, eventuell auch Bolivien und Ekuador) und der Zusammenarbeit mit der Andengemeinschaft eine Union von südamerikanischen Staaten zu schaffen, um seinen regionalen Einfluss und die Verhandlungsmacht gegenüber den USA zu vergrößern. Ein mögliches Szenario für die zukünftigen wirtschaftlichen Beziehungen in der westlichen Hemisphäre wäre deshalb auch die Existenz zweier Handelssysteme, die sich jeweils auf die amerikanische bzw. brasilianische Wirtschaft ausrichten. Auf der einen Seite jene Länder die Freihandelsabkommen mit den USA abgeschlossen haben, auf der anderen Seite eine auf die brasilianische Wirtschaft bezogene Ländergruppe innerhalb eines erweiterten MERCOSUR.[14]