Entwicklung und Stand der Beziehungen

Das Kernstück der biregionalen Beziehungen zwischen der EU und Lateinamerika stellt die im Juni 1999 beschlossene Strategische Partnerschaft zwischen den beiden Regionen dar. Auf dem ersten EU-LAK-Gipfeltreffen (EU-Lateinamerika-Karibik) der Staats- und Regierungschefs der EU und Lateinamerikas wurden im wirtschaftlichen Bereich unter anderem folgende Ziele festgelegt: eine verstärkte Zusammenarbeit innerhalb des globalen Handelsystems, die Förderung des zwischenregionalen Handels, Unterstützung des Freihandels und der Investitionen in kleineren Volkswirtschaften.[1] Zusammen mit politischen und sozialen Zielen ergibt sich ein umfassendes Leitbild für das biregionale Verhältnis. Der Dialog im Rahmen der Partnerschaft findet hauptsächlich in zwei Foren statt. Auf dem alle zwei Jahre stattfindenden EU-LAK-Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs, sowie im Rahmen der Außenministertreffen der EU und der Rio-Gruppe. Diese beiden Gesprächsrunden dienen zur allgemeinen, strategischen Richtungsfindung und sind die zentralen Institutionen der Verhandlungen auf biregionaler Ebene.

Im Rahmen der interregionalen Strategischen Partnerschaft ist zur Zeit allerdings eine Stagnation der Gespräche festzustellen. Dafür gibt es mehrere Ursachen. Allein die Anzahl von nunmehr 60 teilnehmenden Staaten (27 europäische; 33 lateinamerikanische) erschweren die gemeinsame Entscheidungsfindung und damit eine wirksame strategische Partnerschaft zwischen der EU und Lateinamerika. Seitens der EU ist die Rede davon, dass „Europa Lateinamerika im Zuge der Erweiterung und Vertiefung seines Integrationsprozesses schon seit längerem aus dem Blickfeld verloren“[2] habe. Die Europäische Kommmission hat zwar 2005 in einem regionalen Strategiepapier das tiefe Interesse Europas and der lateinamerikanischen Region noch einmal deutlich unterstrichen, doch mag dies nicht darüber hinwegtäuschen, dass gerade für die neuen EU-Mitgliedsländer der außenpolitische Fokus innerhalb der Union oder in anderen Regionen liegt und die  wirtschaftlichen Beziehungen zu Lateinamerika eine untergeordnete Rolle spielen. Auch auf lateinamerikanischer Seite ist das Interesse an dem biregionalen Dialog deutlich gesunken. Dies ist zum einen auf die Divergenzen zwischen den außen- und handelspolitischen Positionen und Zielen der einzelnen Länder zurückzuführen, die ein gemeinsame Strategie Lateinamerikas in den Gesprächen mit der EU verunmöglichen. So ging es auch am letzten EU-LAK-Gipfeltreffen 2006 in Wien mehr um die intraregionalen Differenzen Lateinamerikas als um die Beziehungen zur EU.

Aufgrund der genannten Schwierigkeiten ist die interregionale Integration bislang nicht über die Phase symbolischer Deklarationen herausgekommen. Auf interregionaler Ebene wenig erträglich, dienten die Gipfeltreffen dennoch als Plattform und Ausgangspunkt für (wirtschaftliche) Verhandlungen zwischen der EU und subregionalen Handelssystemen bzw. einzelnen Ländern. So wurde am ersten Gipfeltreffen zwischen der EU und dem MERCOSUR ein Assoziationsabkommen initiiert. Daneben existieren Verträge mit Mexiko (Globalabkommen seit Oktober 2000) und Chile (Assoziationsabkommen seit März 2005). Beide Abkommen beinhalten den Aufbau einer gemeinsamen Freihandelszone. Mit den Ländern Zentralamerikas wurden 2006 ebenfalls Verhandlungen über ein Assoziationsabkommen aufgenommen.Die Zusammenarbeit mit den Ländern der Andengemeinschaft und der Karibik (im Rahmen des Cotonou-Abkommens[3]) konzentriert sich bislang mehr auf den politischen Dialog, die entwicklungspolitische Zusammenarbeit, die Förderung der weiteren subregionalen Integration und des Handels sowie der Verbesserung des Investitionsklimas.[4] Allerdings wurde am letzten EU-LAK-Gipfel eine baldige Aufnahme von Gesprächen über ein umfassendes Abkommen zwischen der EU und der Andengemeinschaft bzw. der CARICOM in der Schlussdeklaration festgehalten.[5] Momentan profitieren die Andenländer und die Länder Zentralamerikas noch von dem europäischen Handelspräferenzsystem (Generalised System of Preferences), das es ihnen erlaubt, gewisse Produkte zu niedrigen Zöllen in die EU einzuführen  Verhandlungen über ein Assoziationsabkommen sollen auch hier bald wie möglich aufgenommen werden.

Neben den biregionalen Verhandlungen im Rahmen der strategischen Partnerschaft haben sich also auch Dialoge zwischen der EU und einzelnen Ländern bzw. subregionalen Ländergruppen entwickelt, die entsprechend der verschiedenen Entwicklungsstadien und Interessen der lateinamerikanischen Partner unterschiedlich weit fortgeschritten sind. Während momentan mit den Andenländern mehr die Entwicklungshilfe und die Gewährung von Handelspräferenzen maßgebliche Inhalte der Beziehungen sind, steht bei Gesprächen mit dem MERCOSUR oder Mexiko  der  Freihandel im Vordergrund. Damit ergibt sich ein komplexes Geflecht von Beziehungen, die sowohl auf der interregionalen, als auch der subregionalen und bilateralen Ebene stattfinden. Insgesamt lässt sich feststellen, dass der biregionale Ansatz, bei dem die EU und Lateinamerikas als einheitliche Akteure miteinander verhandeln, in den Hintergrund getreten ist, und der Fokus nun verstärkt auf der tiefer gelegenen, subregionalen Ebene stattfindet. Hier zeigt sich eine Parallele zu den wirtschaftlichen Beziehungen zwischen der USA und den lateinamerikanischen Ländern, bei welchen mit dem Stillstand der FTAA-Verhandlungen wieder verstärkt bilaterale Freihandelsabkommen verhandelt werden.

Betrachtet man die Handelsströme, so ist die EU nach den USA zweitwichtigster Handelspartner der Region. Im Jahr 2000 lag der Anteil der EU am lateinamerikanischen Handel bei ca. 15 Prozent und ging damit seit 1980 um fünf Prozentpunkte zurück. Trotz diesem relativen Rückgang des Anteils hat sich der Handel zwischen den beiden Regionen von 1990 bis 2005  mehr als verdoppelt.[6] Bei den Direktinvestitionen nimmt die EU mit 40 Prozent (2002) und einem geschätzten Stock von 287 Milliarden US-Dollar (2004) die Spitzenposition ein.[7] Allerdings gingen die jährlichen Zuflüsse seit 2003 stetig zurück, was vor allem auf den Rückgang spanischer Investitionen, die bislang einen Großteil der europäischen Investitionen ausgemacht haben, zurückzuführen ist. Für die EU sind die lateinamerikanischen Länder kaum von Relevanz. Trotz der siebzigfachen Zahl an Einwohnern kommt Lateinamerika im Handel der EU eine geringere Rolle zu als der Schweiz. So beträgt der Anteil an europäischem In- und Export gerade einmal drei Prozent.

Fokus: Beziehung zwischen der EU und dem MERCOSUR

Wichtigster regionaler Wirtschaftspartner für die EU ist der MERCOSUR. Rund die Hälfte des gesamten Handels mit Lateinamerika wird mit den Ländern des MERCOSUR abgewickelt. Die Beziehung ist sehr asymmetrisch: Während für den MERCOSUR die EU mit 23 Prozent Handelsanteil den größten Partner darstellt, macht der MERCOSUR für die EU gerade einmal 2,3 Prozent des gesamten Handels aus. Er nimmt damit den 9. Platz unter den Handelspartnern der EU ein.[8] Dieses Ungleichgewicht zeigt sich auch darin, dass der Export von Lateinamerika in die EU den Import um ein Vielfaches übersteigt. Bei einer genaueren Aufschlüsselung der Handelsströme wird ersichtlich, dass innerhalb des MERCOSUR Brasilien mit 75,7 Prozent für den größten Teil des Handels mit der EU verantwortlich ist. In der EU sind Spanien, Deutschland, Frankreich, Italien und die Niederlande die wichtigsten Im- und Exporteure für den MERCOSUR. Bei den Direktinvestitionen ist die EU im MERCOSUR die größte Kapitalquelle, wobei ein Grossteil der Investitionen in Brasilien getätigt wird.[9]

Wie bereits erwähnt führen die EU und der MERCOSUR seit 1999 Verhandlungen über ein Assoziationsabkommen Der Kern des Abkommens bildet eine Freihandelsvertrag, doch umfasst es auch den politischen und kulturellen Dialog sowie die wirtschaftliche und wissenschaftliche Kooperation. Mit dem angestrebten Freihandelsabkommen sollen in Übereinstimmung mit den WTO-Richtlinien mehrere Ziele erreicht werden: Unter anderem die Liberalisierung des Handels und der öffentlichen Aufträge, ein verbessertes Investitionsklima, der Schutz intellektuellen Eigentums sowie verschiedene gemeinsame  Mechanismen (zum Beispiel zur Streitbeilegung, zur Verhinderung von Handelsbarrieren) und Maßnahmen (z.B. gemeinsame Hygienevorschriften).[10] Die Verhandlungen finden vor allem innerhalb eines speziell dafür gegründeten biregionalen Verhandlungskomitees statt, das bislang 16 Mal verhandelt hat. Zudem treffen sich Minister der beteiligten Parteien an den biregionalen Gipfeltreffen. Die Verhandlungen konnten bis heute jedoch kein Assoziationsabkommen hervorbringen. Nachdem im Oktober 2004 die Frist für den Abschluss eines Abkommens verstrichen war, kamen die Gespräche beinahe zum Erliegen. Zwar wurde versucht, 2005 und 2006 mit technischen Gesprächen über das weitere Vorgehen die Verhandlungen erneut ins Rollen zu bringen,  doch konnten die Differenzen zwischen den beiden Parteien bis zum letzten Ministertreffen im Mai 2006 nicht beseitigt werden.[11]

Gründe für den momentanen Stillstand der Verhandlungen gibt es mehrere. Eine zentraler Streitpunkt ist, wie auch beim FTAA, die Landwirtschaft. Für die Länder des MERCOSUR ist eine weitgehende Liberalisierung des europäischen Agrargütermarktes eines der wichtigsten Ziele des Freihandelsabkommen. In dieser Branche verfügen sie gegenüber der EU über einen komparativen Vorteil und der Export in die EU besteht heute schon fast zur Hälfte aus landwirtschaftlichen Erzeugnissen.[12] Auf der anderen Seite ist ein Abbau der landwirtschaftlichen Subventionen und Handelsbarrieren für die EU eine politisch sensible Angelegenheit. Während also die Länder des MERCOSUR eine totale Liberalisierung des Agrargütermarktes fordern, will die EU die Einfuhr von gewissen, sensiblen Agrargütern (z.B. Fleisch, Geflügel) mit Einfuhrbeschränkungen und Zöllen begrenzen. Ob die Differenzen beseitigt werden können, hängt nun wesentlich von den Ergebnissen der multilateralen Gespräche innerhalb der Doha-Runde ab. Ein weiteres Problem ergibt sich aus dem Widerwillen der MERCOSUR-Länder, den Forderungen der EU im Bereich der Investitionen und des öffentlichen Auftragswesen entgegenzukommen; Bereiche die für die EU von besonderem Interesse sind.

Neben diesen zwischenregionalen Differenzen bestehen vor allem beim MERCOSUR interne Hindernisse für den baldigen Abschluss eines Abkommens. Trotz der aktiven Unterstützung der Integrationsprozesse durch die EU im Laufe der Verhandlungen weist der MERCOSUR nach wie vor erhebliche strukturelle und institutionelle Defizite auf. Es fehlt an einer gemeinsamen Außenpolitik, an makroökonomischer Koordination und starken, subregionalen Institutionen und Mechanismen. Diese Mängel sind vor allem auf den fehlenden politischen Willen der einzelnen Staaten, dem MERCOSUR auf Kosten der nationalen Souveränität mehr Kompetenzen zuzugestehen, zurückzuführen.[13] Ohne die Stärkung der supranationalen Organe wird es jedoch kaum möglich sein, die hohen Anforderungen und Konsequenzen eines biregionalen Freihandelsabkommens mit der EU gemeinsam zu tragen.

Mit dem Beitritt Venezuelas zum MERCOSUR im Jahr 2006 könnten sich die Verhandlungen über das biregionale Abkommen noch erschweren. Im Gegensatz zu den anderen Mitgliedern des MERCOSUR ist Venezuela landwirtschaftlich nicht sehr wettbewerbsfähig, weshalb dieser Sektor durch hohe Zölle geschützt ist. Dies könnte sich für eine gemeinsame Position in den Verhandlungen mit der EU als nachteilig erweisen, da die anderen Länder des MERCOSUR gerade den Abbau solcher Zölle von der EU fordern.[14] Auf alle Fälle wird mit einem weiteren Mitglied die Ausarbeitung einer gemeinsamen Außenhandelsagenda zusätzlich erschwert.

Trotz dieser Probleme besteht nach wie vor ein beidseitiges Interesse daran, die Verhandlungen über ein biregionales Assoziationsabkommen so schnell wie möglich zu einem erfolgreichen Ende zu bringen. Für den MERCOSUR würde ein Freihandelsabkommen mit der EU ein Markt von 450 Millionen für ihre Agrar- und Lebensmittelprodukte eröffnen. Zugleich könnten die Länder des MERCOSUR ihre Handelsströme weiter diversifizieren und so ihre wirtschaftliche Abhängigkeit von den USA vermindern. Doch welche Interessen hat die EU, wo doch der MERCOSUR im totalen Handelsvolumen der EU eine solch untergeordnete Rolle einnimmt? Für die EU stellt der MERCOSUR einen Markt mit großem Potential dar. Vor allem im Investitionsbereich und für den Export europäischer Ware sind die Länder des MERCOSUR mit 260 Millionen Einwohnern für europäische Firmen interessant. Die wirtschaftlichen Ziele sind jedoch auch in den größeren Rahmen der politischen und sozialen Kooperation innerhalb des biregionalen Assoziationsabkommen eingebettet. An diesen Assoziationsabkommen zeigt sich, dass die EU nicht nur ökonomische Interessen verfolgt, wenn es mit den lateinamerikanischen Ländern Verhandlungen um Freihandelsabkommen führt. Vielmehr wird das Interesse Europas am MERCOSUR teilweise auch als Versuch angesehen, seine internationale Präsenz zu verstärken und den Entwicklungs- und Schwellenländern eine Alternative zu den USA zu bieten.[15] Dabei spielt auch die wirtschaftliche Konkurrenz zwischen den USA und der EU eine Rolle. Je eher ein Freihandelsabkommen mit dem MERCOSUR geschlossen werden kann (vor dem Abschluss der Verhandlungen über die panamerikanische Freihandelszone FTAA), desto mehr kann die EU den wirtschaftlichen Einfluss der USA in der Region eindämmen und seine eigene Position stärken.[16]