Beitrag erschienen in: Internationale Politik 9/2001

Die Demokratie hat in den politischen Systemen Einzug gehalten, die Achtung der Menschen- und Minderheitenrechte hat sich drastisch verbessert, und umweltpolitische Bedenken haben in der Tagespolitik eine zunehmend herausragende Stellung eingenommen. Im wirtschaftlichen Bereich hat die Bedeutung von privaten Initiativen und Märkten dramatisch zugenommen, die lokale Wirtschaft hat sich dem Außenhandel und ausländischen Investitionen geöffnet, und die Rolle der Regierung bei der Produktion von Waren und bei Dienstleistungen wurde bedeutend reduziert. Selbst in denjenigen Ländern, in denen in den letzten Jahren Mitte-Rechts-Regierungen an die Macht gekommen sind, wie Argentinien und Chile, werden marktorientierte Maßnahmen, die auf dem Privatsektor aufbauen, als der beste Weg hin zu wirtschaftlichem und sozialem Fortschritt betrachtet.

Dennoch sind die Aussichten für die Konsolidierung einer Kerngruppe der demokratischen Länder des Cono Sur mit marktorientierten Volkswirtschaften, die erfolgreich in das globale politische und wirtschaftliche System eingebunden sind, noch nicht sicher. Damit die oben genannten Nationen des Cono Sur erfolgreich sein können, müssen sie einen schnellen und nachhaltigen Prozess des Wirtschaftswachstums und der sozialen Verbesserungen sicherstellen, der auf einer exportorientierten Wachstumsstrategie beruht. Diese Länder waren beim Aufbau einer soliden und diversifizierten Exportpräsenz auf den Weltmärkten nicht wirklich erfolgreich, trotz jüngster Fortschritte im Fall Chiles.

Auch wenn die Staaten der Region sich über die Form einer regionalen Integration nicht einig sein mögen, sind sie alle dem Ziel einer größeren regionalen Integration verpflichtet. Während Argentinien, Chile und Uruguay offenbar prinzipiell eine beschleunigte Aushandlung von Handelsabkommen mit den USA und Europa bevorzugen, scheint Brasilien es vorzuziehen, die Verhandlungen zu verschieben, auf eine lockerere südamerikanische Koalition abzuzielen und dem Aufbau einer nationalen wirtschaftlichen und diplomatischen Position Priorität einzuräumen.

Gleichermaßen gibt es eindeutige Zeichen, dass Washington bereit ist, bei der Schaffung einer hemisphärischen Freihandelszone voranzugehen. Auf dem Gipfel der Staats- und Regierungschefs der westlichen Hemisphäre in Quebec vom April 2001 einigte man sich auf die Umsetzung eines solchen Unterfangens bis zum Jahr 2005.1 Aber die USA haben bei unterschiedlichen Anlässen angedeutet, einen schnelleren Zeitplan zu bevorzugen. Die Verhandlungen über ein bilaterales Handelsabkommen zwischen den USA und Chile schreiten voran; ein Abkommen könnte noch vor Ende 2001 unterzeichnet werden. Der uruguayische Präsident, Jorge Battle, und der argentinische Wirtschaftsminister, Domingo F. Cavallo, haben kürzlich angedeutet, dass auch sie schnell in dieselbe Richtung vorstoßen wollen. Schließlich hat die argentinische Delegation auf dem letzten Mercosur-Gipfel der Staats- und Regierungschefs vom Juni 2001 einen Vorschlag unterbreitet, um direkte bilaterale Verhandlungen zwischen dem Mercosur und den USA zu initiieren. Dieser Vorschlag wurde von allen Mitgliedsländern, einschließlich Brasiliens, angenommen.

Das derzeitige Durcheinander beim Mercosur und die neuen amerikanischen regionalen Initiativen stellen eine doppelte Herausforderung dar, die Europa ernsthaft analysieren muss. Sie bedeuten auch eine einmalige Gelegenheit für Europa, seine historische Position im Cono Sur zu festigen und so einen Fuß in die Tür zu bekommen, um – zu einigermaßen gemäßigten strategischen und wirtschaftlichen Kosten – ein „ebenbürtiger Partner“ der USA in der Region zu werden.

Unglücklicherweise bot das schwache institutionelle Rahmenwerk des Mercosur keine Grundlage für ein wirksames Funktionieren des Streitschlichtungsmechanismus. Darüber hinaus hat das institutionelle Defizit des Mercosur die Neigung einzelner Mitglieder gefördert, Handelspräferenzen mit Drittländern separat auszuhandeln.

Jüngstes Symptom für die Anfälligkeit der Organisation war Chiles Entscheidung im Dezember 2000, die vollständige Eingliederung in den Mercosur abzulehnen und statt dessen in Verhandlungen über ein bilaterales Freihandelsabkommen mit den USA einzutreten. Chiles strategische Entscheidung beruhte auf dem Glauben, dass Brasiliens Forderung nach Verlängerung des Schutzes für seinen großen Industriesektor der chilenischen Wirtschaft hohe und unnötige Kosten aufbürden würde. Des Weiteren war Chile der Ansicht, dass seine Eingliederung in den Mercosur zu ernsthaften Interessengegensätzen zu den größeren Mitgliedern führen würde.

Die historische Erfahrung zeigt jedoch eindeutig, dass Projekte regionaler Integration fest verankert und erfolgreich sein können, wenn bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Falls dies nicht der Fall ist, werden entweder die Ambitionen zurückgeschraubt oder schwere Rückschläge in Kauf genommen werden müssen.

Brasilien, der größte Akteur in der Region, hat eine komplexe nationalwirtschaftliche und soziale Agenda vor sich, die eine nach innen gerichtete Sicht seiner internationalen Rolle begünstigt. Darüber hinaus fehlen ihm in einigen Schlüsselbereichen die Ressourcen, um eine effektive Führungsrolle zu übernehmen, wie z.B. makroökonomische Disziplin und Stabilität sowie stabile, transparente und durchsetzbare mikroökonomische Regeln. Im wirtschaftlichen Bereich scheint die vorherrschende Sicht in Brasilien im Hinblick auf seine Teilnahme an internationalen Handelsgesprächen im Wesentlichen defensiver Natur zu sein. Dies liegt darin begründet, dass generell die Kosten, die mit einer größeren Öffnung einhergehen, höher sind als die möglicherweise zu erzielenden Vorteile. Des Weiteren besteht in dem Land eine weit verbreitete Angst, dass die Globalisierung größtenteils zum Vorteil anderer Länder arbeitet, die danach streben, in Brasilien offene Märkte für ihre Produkte zu finden, ohne im Gegenzug das Gleiche brasilianischen Exporten zu ermöglichen.

Betreffend den Mercosur ist die vorherrschende Sicht, dass die Vorteile des regionalen Projekts zwar bedeutend sind, sie aber nicht ausreichen, um in Bezug auf die nationale Wirtschaftspolitik eine Selbstverpflichtung zu rechtfertigen. Diese Position beruht auf der einen Seite auf der starken Stellung der Sektoren, die mit den Importen in Wettbewerb stehen, gegenüber den exportorientierten Sektoren, wenn es um die Festlegung wirtschaftlicher, industrieller und handelspolitischer Maßnahmen geht. Auf der anderen Seite war während des längsten Teils der Nachkriegszeit eine starke interventionistische Haltung bei den Wirtschaftsmaßnahmen in Brasilien charakteristisch (sowohl auf der Bundes- als auch auf der
Staatenebene). In den letzten Jahren haben sektorspezifische Steuervorteile und Schutz vor Importen, Exportsubventionen und die Finanzierung von Entwicklung sowie die Eigenständigkeit für die nördlichen und nordöstlichen Regionen regionale Anreize für Handel und Investitionen verzerrt und den Spielraum für Konflikte innerhalb des Mercosur erheblich erweitert.

Mit Ausnahme Brasiliens und Argentiniens würden wahrscheinlich die restlichen südamerikanischen Länder eine Führungsrolle der USA derjenigen irgendeiner südamerikanischen Regionalmacht oder einer „Entente“ zwischen den wichtigsten Regionalmächten (Argentinien und Brasilien) vorziehen. Verschiedliche Sprachen, eine Landkarte, die Südamerika in mindestens drei unterschiedliche und voneinander getrennte geographische Räume teilt, die seit langem vorhandenen Präferenzabkommen der sechs kleineren Anden-Staaten und die regionale strategische Vorherrschaft der USA sind die überragenden Hindernisse für die Verwirklichung einer solchen Sicht.

Der Mercosur scheint gegenwärtig irgendwie außer Kontrolle geraten zu sein, weil er unter einem Mangel an Institutionen leidet und unter einer Überbeanspruchung. Die Herausforderung liegt darin, die Institutionen zu stärken und gleichzeitig die Verpflichtungen in Einklang mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen zu bringen. In Bezug auf die regionalen Institutionen bestünde eine Mindestanforderung darin, eine ständige gemeinsame Verhandlungskommission zu schaffen, die auf technischer Ebene die laufenden Verhandlungen mit den USA, der EU, dem Anden-Pakt usw. leitet und koordiniert. Auch muss versucht werden, die bestehenden schwachen Streitschlichtungsverfahren zu verbessern, sowohl hinsichtlich des Zugangs für beschwerdeführende Parteien als auch bezüglich der Verfahren und der Durchsetzung der Entscheidungen.

Ein zweiter Mechanismus, der die Verpflichtungen mit den zur Verfügung stehenden Ressourcen abgleicht, würde es ermöglichen, bei der Umsetzung des regionalen Integrationsprojekts flexibler zu sein. Vereinbarte Ausnahmen, beispielsweise bei den gemeinsamen Außenzöllen, oder eine Liste der bestehenden sektoralen und regionalen Anreize könnten für eine Übergangsperiode von zwei oder drei Jahren toleriert werden. Während der vorgeschlagenen Übergangsperiode würden alle Länder der Region ihre Bemühungen darauf konzentrieren, alle nichttarifären Grenzhindernisse für den Güter- und Dienstleistungsverkehr zu beseitigen.

Ein dritter Mechanismus bestünde darin, einen Mercosur der unterschiedlichen Geschwindigkeiten zu fördern, in dem einige Länder beim Integrationsprozess schneller voranschreiten können, ohne dass die anderen Länder gezwungen sind, ihnen zu folgen. Ein Abkommen zum Beispiel, wodurch Personengrenzkontrollen (ähnlich wie beim Schengener Abkommen von 1985) abgeschafft werden, könnte einigermaßen schnell zwischen Argentinien, Chile und Uruguay auf den Weg gebracht werden. Chile hat, obwohl es den Beitritt zum bestehenden Zollunionsrahmenwerk des Mercosur ablehnt, ausdrücklich den Wunsch geäußert, beim Prozess der Liberalisierung von Dienstleistungen, Kapitalbewegungen und der Luftfahrt schneller voranzuschreiten. Argentinien und Brasilien könnten bei Fragen, die den Aufbau einer regionalen Infrastruktur betreffen, und bei der Umsetzung eines bilateralen integrierten Energieplans vorangehen.

Die Integration des Cono Sur ist ein Mittel, kein Zweck. Der Mercosur sollte ein Instrument sein, um den regionalen Frieden, Abrüstung, einen größeren und integrierteren regionalen Markt zu fördern, und er sollte als Sprungbrett für die erfolgreiche Integration der Region in die Weltwirtschaft fungieren. Innerhalb der durch die Wirklichkeit gesetzten Grenzen und trotz seiner gegenwärtigen Schwierigkeiten ist der Mercosur ein bedeutender Erfolg gewesen. Es besteht keine Gefahr der Rückkehr in die Vergangenheit, was die Intensivierung extremer protektionistischer Maßnahmen oder das Wiederaufflackern alter geopolitischer Konkurrenz angeht. Die Region ist de facto wie de jure eine Friedenszone geworden. Die bereits ausgehandelten strategischen Abkommen über Massenvernichtungswaffen, das wachsende Netz wirtschaftlicher intraregionaler Interessen und der tief greifende Wandel in der öffentlichen Meinung der Länder in der gesamten Region sind Errungenschaften, die Bestand haben und von den Entscheidungsträgern nicht übersehen werden können.

Der Handel hat sich von abgrundtiefen Niveaus ausgehend erhöht, aber seine Zukunft wird mehr vom allgemeinen Wirtschaftswachstum und von einer weiteren Integration in die Weltwirtschaft abhängen als von einer Ausweitung der intraregionalen Konzessionen bei Handelspräferenzen. Die Länder – und besonders das politische Establishment – sind sich ihrer Interessen, jeweiligen Ziele und Umstände bewusst geworden. Im Großen und Ganzen ist die Bilanz positiv und stellt eine neue Stufe der regionalen Integration dar.

Der Mercosur – sogar einer, der auf das übrige Südamerika ausgeweitet ist – kann künftig weder erwarten, eine zentrale Rolle in den internationalen Beziehungen zu spielen, noch allein Lösungen für seine eigenen Kernprobleme zu finden, es sei denn, er integriert sich in die Weltwirtschaft und arbeitet eng mit den USA und Europa zusammen – seinen „unverzichtbaren Partnern“. Europa sollte in dieser nächsten Phase eine größere Führungsrolle übernehmen und zugleich ein „ebenbürtiger Partner“ der USA in der Region werden.

Das europäische Modell auf dem südamerikanischen Subkontinent nachzubilden, sollte in der Tat das Hauptziel der Länder des Cono Sur sein: die Schaffung einer Region des Friedens, einer Gemeinschaft von Demokratien, einer regional integrierten Zone, die auf einer soliden politischen und wirtschaftlichen Grundlage in die Weltwirtschaft integriert ist. Die gegenwärtigen Herausforderungen, denen sich die Länder des Cono Sur gegenübersehen, bieten Europa eine einzigartige strategische Gelegenheit, schnell darauf zuzusteuern, zu einigermaßen geringen strategischen und wirtschaftlichen Kosten ein „ebenbürtiger Partner“ der USA zu werden. Die EU müsste eine Strategie des aktiven Engagements in der Region verfolgen, die parallel zu den Initiativen der USA verläuft, ihnen jedoch nicht folgt.

Eine EU, die gewillt ist, ein „ebenbürtiger Partner“ der USA in der Region zu werden, müsste sich in vier größeren Initiativen engagieren:

Da die USA und die EU die fundamentalen Achsen der Weltwirtschaft und des politischen Systems sind, würde die Ankündigung der geplanten Zwillingspartnerschaft mit den Ländern des Cono Sur einen großen Multiplikatoreffekt in Bezug auf Erwartungen und Vertrauen haben (es stellt nicht nur eins, sondern gleich zwei Zeugnisse guten Verhaltens aus), und würde zu wachsenden Investitionen und höheren Wirtschaftswachstumsraten führen.

In diesem Szenario könnten die Länder des Cono Sur, die mit der EU und den USA zusammenarbeiten, Schritt für Schritt eine neue internationale Regionalarchitektur aufbauen, die auf zwei soliden und parallel laufenden Partnerschaften in Handel und Politik beruht. Der Vorschlag erfordert kein formales Abkommen zwischen der EU und den USA. Er erfordert nur ein bescheidenes Maß an Koordination und Ausrichtung der Maßnahmen auf einen gemeinsamen Zeitplan und allgemeinen Inhalt, sowohl hinsichtlich der Handelsliberalisierung als auch der Komponenten der demokratischen Vereinbarungen.

Die Zwillingspartnerschaft würde auf Seiten der USA zweierlei einschließen: zum einen die beschleunigten Verhandlungen eines bilateralen Handelsabkommens zwischen den USA und dem Mercosur bis zum Jahr 2003 (oder alternativ eine schnelle Eingliederung der Länder des Cono Sur in die bestehenden NAFTA-Abkommen) und zum andern eine Demokratievereinbarung und ein Netzwerk von Sicherheitsabkommen, um gemeinsam eine regionale Antwort auf die neuen Gefahren (besonders die Verbindung von marxistischen Guerillabewegungen zu Drogen­produktion und Drogenhandel) zu geben, die in der nördlichen Anden-Subregion auftauchen. Auf europäischer Seite wären dies ein gleiches
Abkommen zur Handelsliberalisierung bis zum Jahr 2003, eine Demokratievereinbarung, ein Kooperationsabkommen und die regelmäßige Fortführung des Politischen Dialogs auf hoher Ebene, der in Rio de Janeiro 1999 ins Leben gerufen wurde.

Die allmähliche Integration der Länder des Cono Sur in die Weltwirtschaft und ihre Eingliederung als gleichwertige Partner in eine größere Gemeinschaft transatlantischer Demokratien würde allen Beteiligten bedeutende Vorteile bringen. Die vorgeschlagene Zwillingspartnerschaft würde den Ländern des Cono Sur einen vorteilhaften Rahmen bieten, um ihre politischen und wirtschaftlichen Hauptziele zu erreichen. Im wirtschaftlichen Bereich sollte eine positive Spirale von zunehmender Marktgröße, verbesserter Ressourcenverteilung und höheren Investitionsniveaus die Grundlage schaffen für die Erreichung einer bedeutend höheren Wirtschaftswachstumsrate, die das Ausmaß der Ungleichheit verringert, die regionale Integration fördert und die Region erfolgreich in die entstehende globale Wirtschaft eingliedert.

Im politischen Bereich würde die Zwillingspartnerschaft die Konsolidierung von Institutionen fördern (z.B. Justiz, Polizei und politische Parteien) und für eine tiefere Verwurzelung der in dieser Region vergleichsweise jungen Demokratien sorgen. Des Weiteren würde sie den Boden für eine effektivere transatlantische Zusammenarbeit bei den hässlichen Seiten der Globalisierung bereiten: Kriminalität einschließlich von Computerkriminalität, Terrorismus, Drogenhandel usw.

Im Bereich der regionalen Integration würde das transatlantische Zwillingsabkommen ein solides Rahmenwerk für zukünftige Kooperationen darstellen. Die Spannungen, die unausweichlich in einem institutionellen Rahmenwerk auftreten, in dem die zwischenstaatliche Zusammenarbeit vorherrscht, würden durch die Existenz des transatlantischen Zwillingsabkommens gering gehalten, das den Ermessensspielraum der beteiligten Staaten einschränken würde. Die Zwillingspartnerschaft zwischen den USA und Europa wird dazu beitragen, die übermäßige Sprunghaftigkeit der Regeln und Normen zu verringern, die für den Handel und die wirtschaftlichen Maßnahmen des Mercosur in den vergangenen Jahren charakteristisch waren. Die vorgeschlagene transatlantische Zwillingsverbindung wird zu einem Netzwerk von Vereinbarungen führen, das bis zu einem gewissen Grad als Ersatz für die fehlenden regionalen Institutionen dienen wird. Die regionale Integra­tion wird sich weiterhin entwickeln, unterstützt durch das schon vorherrschende Ausmaß an Interdependenz, den politischen Willen der Staaten und das Rahmenwerk von Gesetzen und Regeln, die die transatlantische Zwillingspartnerschaft vorgibt.

Bei diesem Vorschlag wird jegliche Ausweitung des Einflusses Europas automatisch auch zu einer Ausweitung des Einflusses der USA führen – und umgekehrt. Europa und die USA werden zum Sprungbrett für den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt und für die allmähliche Verankerung der Demokratie in der Region. Die vorgeschlagene transatlantische Zwillingsvereinbarung sollte nicht als ein Instrument der reichsten Länder angesehen werden, die sich gegen eine Gruppe armer Länder verschwört. In Wirklichkeit würde die Schaffung eines Netzwerks einer echten Nord-Süd-Integration und -Kooperation einen positiven Präzedenzfall darstellen für eine konstruktive Mitwirkung des Südens in der Welthandelsorganisation (WTO) und in anderen globalen Institutionen.

Gelänge dies, wäre das eine internationale Bestätigung für das Konzept, dass die Globalisierung, richtig genutzt, bedeutende Nettogewinne sowohl für die entwickelten Volkswirtschaften der USA und Europas bringen kann als auch für die Volkswirtschaften der Entwicklungsländer, die willens sind, sich zu öffnen, die ausländische Direktinvestitionen anerkennen und die demokratisch regiert werden. Die strategische und politische Wirkung würde substanziell sein und höchstwahrscheinlich die Mobilisierung anderer Gesellschaften in die richtige Richtung fördern. Sie würde auch beweisen, dass sowohl die USA als auch die EU unter gewissen Umständen die Fähigkeit besitzen, ihre Widerstände gegen die Handelsliberalisierung zu überwinden.

Die Staaten des Cono Sur haben wenig von einer Integration mit den USA und Europa zu befürchten, da die globale Vorherrschaft der USA und der EU eine solide Grundlage für ihre Zwecke und Hoffnungen bietet, wenn sie richtig gehandhabt wird. Wenn die vorgeschlagene Zwillingspartnerschaft voranschreitet, wird sie die Länder des Cono Sur in eine positive Spirale von Wirtschaftswachstum, größerer sozialer Gerechtigkeit und gefestigter Demokratie führen. Europa, die USA und die Kerngruppe des Cono Sur werden vielleicht Gründungsväter einer transatlantischen Koalition demokratischer Gesellschaften mit offenen Volkswirtschaften des 21. Jahrhunderts werden.