Die palliative Ukrainepolitik der EU - Ein Plädoyer für ein neues Denken

Winfried Schneider-Deters

Die EU hat die Ukraine aus der Osterweiterung ausgegrenzt. Sie trägt daher Mitschuld an der verspäteten Demokratisierung dieses Landes. Doch auch nach dem Sieg der demokratischen Revolution am 26. Dezember 2004, mit dem die Ukraine den Anschluß an die demokratische Bewegung von 1989 gewann, weigert sich die EU ohne Begründung, der Ukraine eine Aussicht auf  Mitgliedschaft zu eröffnen. Die Ukraine-Politik der EU legt den Verdacht nahe, daß sie den Anspruch Moskaus auf Zugehörigkeit der Ukraine zur Interessenssphäre Rußlands stillschweigend anerkennt.

Beitrag erschienen in: Osteuropa 1, Januar 2005

Die Staatskrise, die das Regime des scheidenden Präsidenten Leonid Kučma durch die massive Fälschung der Präsidentschaftswahlen 2004 provozierte, hat die Frage aufgeworfen, ob sich die Europäische Union und ihre Mitgliedsländer Versäumnisse in ihren Beziehungen zur Ukraine vorzuwerfen haben. Sie haben! Die Europäische Union hat zwar der Demokratisierung von Staat und Gesellschaft der Ukraine in der Rhetorik ihrer Repräsentanten und in den Dokumenten ihrer bilateralen Kooperation einen prominenten Platz eingeräumt; die politischen Reformen aber konnte sie nicht wirklich fördern, weil sie die Ukraine als postsowjetischen „Neuen Unabhängigen Staat“ (Newly Independent State, NIS) von den „Mittel- und Osteuropäischen Staaten (Central and Eastern European Countries, CEEC) ab- und damit aus der europäischen Integration ausgegrenzt hat. An der Staatskrise, die zu einem Bürgerkrieg hätte eskalieren können, trägt die Europäische Union eine Mitschuld.

Die neue Kommissarin für Auswärtige Beziehungen und Europäische Nachbarschaftspolitik, Benita Ferrero-Waldner, stellte sich der angesichts der revolutionären Situation häufig aufgeworfenen Frage, ob die Europäische Union die Ukraine genügend unterstützt habe. Sie verwies auf die eine Milliarde Euro, die für die Förderung von  Reformen in die Ukraine geflossen ist. Des weiteren behauptete sie, die EU habe „der Ukraine immer eine klare Perspektive gegeben“. Doch genau dies hat die Europäische Union nicht getan. Es sei klar, daß die EU „die Tür nicht geschlossen“ habe. Doch genau dies ist ganz und gar nicht klar.[1]

Selbstverständlich liegen demokratische Reformen im eigenen Interesse der Ukraine; doch angesichts des herrschenden neosowjetischen[2]Systems Kučma, einer korrupten Symbiose des staatlichen Apparates mit dem „oligarchischen Kapital“, bedurften die demokratischen Kräfte im Lande weniger der finanziellen Unterstützung als vielmehr des Ansporns, der in der Aussicht auf eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union liegt. Dies haben die anderen ehemals sozialistischen Staaten exemplarisch demonstriert. Die Europäische Union hat es aber bis heute geflissentlich vermieden, der Ukraine diese Integrationsperspektive zu eröffnen; sie hat der Ukraine nicht einmal die Assoziierung in Aussicht gestellt, von der Mitgliedschaft – auf welch lange Sicht auch immer – ganz zu schweigen.

Ausgrenzung aus der Osterweiterung

Auf dem Erweiterungsgipfel des Europäischen Rates im Juni 1993 in Kopenhagen – zwei Jahre nach der Auflösung der Sowjetunion – wurden die ehemaligen Sowjet-Republiken, mit Ausnahme der drei baltischen Staaten, für eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union nicht einmal in Erwägung gezogen.[3] Für die potentiellen „Mittel- und Osteuropäischen Länder“ wurde das Instrument des „Europa Abkommens“ geschaffen, das diesen Kandidaten-Staaten helfen sollte, die für den Beitritt nötige Reife zu erlangen. Für die ausgeschlossene Ukraine wurde – wie für Rußland und die anderen „Neuen Unabhängigen Staaten“ – das Instrument des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens (PKA) kreiert.

Die Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine basieren vertragsrechtlich auf dem im Juni 1994 unterzeichneten und am 1. März 1998 in Kraft getretenen „Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zwischen der Ukraine und den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedsländern“ (PKA), das auf zehn Jahre abgeschlossen wurde.[4] Das PKA hat nicht den Zweck, die Ukraine auf eine Mitgliedschaft in der Europäischen Union vorzubereiten. Es soll lediglich die politische Stabilität und die ökonomische Prosperität der Ukraine fördern. Eines der ökonomischen Instrumente ist die Unterstützung für die Integration der Ukraine in die europäische und globale Wirtschaft durch deren Beitritt zur Welthandelsorganisation (WTO).[5]

Die Tagung des Europäischen Rates in Luxemburg im Dezember 1997 war für die Ukraine besonders enttäuschend: Sechs Länder wurden zu Verhandlungen eingeladen, weiteren fünf wurde Hoffnung auf Verhandlungen gemacht. Positiv reagierten die Staats- und Regierungschefs auf die formalen Aufnahmeanträge Rumäniens und Bulgariens; die Ukraine aber wurde völlig ignoriert. Auf der Tagung des Europäischen Rates im Dezember 1999 in Helsinki wurde die Kandidatur von elf Ländern akzeptiert; die Bewerbung der Türkei wurde anerkannt. Für die Ukraine hingegen nahm der Europäische Rat lediglich eine zunächst auf vier Jahre begrenzte und später bis zum 31. Dezember 2004 verlängerte „Gemeinsame Strategie“ an. Diese stellt kein Aufnahmeangebot dar, ihr Ziel ist im besten Fall eine „strategische Partnerschaft“.[6]

Die EU nahm zwar Notiz von dem Assoziierungswunsch der Ukraine, ging jedoch nicht weiter darauf ein. In dem „Gemeinsamen Bericht über die Umsetzung des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens zwischen der EU und der Ukraine“, den der Kooperationsrat des PKA gemäß einer auf dem EU-Ukraine-Gipfeltreffen am 4.7.2002 in Kopenhagen ausgesprochenen Empfehlung erstellte, heißt es:

Gemäß Artikel 6 („ein politischer Dialog soll zur Annahme neuer Formen der Zusammenarbeit beitragen“) hat die Ukraine schon in einem frühen Stadium angeregt, die Initiierung eines Assoziierungsprozesses mit der Perspektive einer EU-Mitgliedschaft ins Auge zu fassen.

Doch weiter wird lediglich konstatiert, daß in den politischen Dialog mit der Ukraine

eine Diskussion über die Zukunft der Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine aufgenommen wurde, in welcher die ukrainische Seite ihre Präferenz für die Definition einer neuen vertraglichen Basis für die bilateralen Beziehungen [. . .] einschließlich der Perspektive einer EU-Mitgliedschaft, zum Ausdruck brachte.[7]

Technische und finanzielle Unterstützung erhält die Ukraine von der EU im Rahmen des TACIS-Programms. Wichtige Bereiche sind institutionelle und administrative Reformen sowie die Anpassung der ukrainischen Gesetzgebung an EU-Recht. Zur Umsetzung wurde 1996 das TACIS-Projekt Zentrum für politische und rechtliche Beratung (UEPLAC) mit Sitz in Kyïv gegründet, das Parlament und Regierung der Ukraine durch ein gemischtes Team von Experten aus der Ukraine und den Mitgliedsländern der EU berät. Das TACIS-Programm wird 2007 durch das neue ENPI-Programm (European Neighbourhood and Partnership Instrument) ersetzt.

Seit 1991 hat die EU die Ukraine mit einer Milliarde Euro unterstützt, 250 Millionen davon waren für die Reaktorsicherheit bestimmt und lagen somit auch im ureigensten Interesse der EU. Die Hilfe, welche die EU der Ukraine bislang gewährt hat, bewirkte allerdings wenig, weil sie ungezielt war. Solange die EU sich nicht bereit zeigt, die Ukraine bei Erfüllung der „Kopenhagener Kriterien“ aufzunehmen, bleibt ihre technische und finanzielle Hilfe ineffektiv. Was ein genuines Interesse der EU an der Mitgliedschaft eines Landes und eine zielstrebige Zusammenarbeit der Europäischen Kommission mit einem Kandidaten bewirken kann, wird am Beispiel der Türkei besonders deutlich.

Ungeachtet der institutionalisierten Zusammenarbeit im Rahmen des PKA (Kooperationsrat, Kooperationskomitee, Kooperationssubkomitees) und trotz regelmäßiger EU-Ukraine-Gipfeltreffen blieb das Verhältnis der EU zur Ukraine distanziert. In der Tat ist die ganze Ukraine-Politik der Europäischen Union palliativ; ihre Funktion besteht darin, der Ukraine die bittere Wahrheit zu versüßen, daß die EU nicht die Absicht hat, die Ukraine – und sei es in weiter Ferne – als Mitglied aufzunehmen. Die Kommuniques und die Dokumente, sofern sie sich nicht mit konkreten kommerziellen Interessen befassen, sind in einer euphemistischen Phraseologie abgefaßt, die den Zweck hat, der Frage auszuweichen, warum die EU der Ukraine keine Perspektive für eine eventuelle Mitgliedschaft geben will.

Ein „Nachbar“ wie Marokko und die Palästinensische Autonomiebehörde

Mit der Erweiterung der EU am 1. Mai 2004 verschoben sich ihre Außengrenzen. Um ihr Verhältnis zu den neuen Nachbarn zu gestalten, konzipierte die Europäische Kommission die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP).[8] Die praktischen Instrumente der ENP sind regelmäßig revidierte „Aktionspläne“ für einzelne Nachbarländer; sie enthalten gemeinsam von der EU und dem betreffenden Land definierte Prioritäten in ausgewählten Sektoren für einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren. Fortschritte in der Annäherung an die vereinbarten Ziele der Aktionspläne werden von den Organen der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen beobachtet. In dem Strategiepapier wird die Möglichkeit eröffnet, die bilateralen Beziehungen auf eine neue vertragliche Grundlage zu stellen, welche die Form von „Europäischen Nachbarschaftsabkommen“ annehmen können.

Der Neuen Nachbarschaftspolitik zugrunde liegt das Konzept „Ein größeres Europa – Nachbarschaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen mit unseren östlichen und südlichen Nachbarn“.[9] Wirklich neue Nachbarn der EU sind nur die Ukraine, Belarus und Moldova, doch sind in die ENP alle südlichen und südöstlichen Anrainerländer des Mittelmeers von Marokko bis Syrien einbezogen, die im Rahmen der seit 1995 bestehenden „Euro-Mediterranen Partnerschaft“ politisch, ökonomisch und sozial an die EU angebunden werden sollen („Barcelona-Prozeß“).[10]

Zur finanziellen und technischen Unterstützung der Europäischen Nachbarschaftspolitik wird für 2007–2013 ein „Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschafts-Instrument“ aufgelegt,[11] das die bisherigen Programme – in Osteuropa das TACIS Programm – ersetzen wird.

Am 9. Dezember 2004 billigte die Kommission die Aktionspläne für eine erste Gruppe von sieben Ländern, zu der neben der Ukraine auch Moldova, Belarus, Marokko, Israel, Jordanien und die Palästinensische Autonomie-Behörde gehören.[12] Die formale Annahme durch den Ukraine-EU-Kooperationsrat ist für Juni 2005 vorgesehen. Die Europäische Kommission hat keinen Zweifel daran gelassen, daß die EU mit der Europäischen Nachbarschaftspolitik keine neue Erweiterungsrunde eröffnet. Durch die ENP sollen auch die neuen Nachbarländer in den Genuß der Vorteile kommen, welche die neuen Mitgliedsländer aus der EU-Erweiterung von 2004 gezogen haben.[13] Die Kommissarin für Nachbarschaftspolitik Ferrero-Waldner hielt auf der Pressekonferenz, auf der sie die sieben ersten Aktionspläne vorstellte, fest, daß „die Nachbarschaftspolitik keine Erweiterungspolitik“ sei, sondern ein „Angebot“ für eine weitergehende Zusammenarbeit und für eine zunehmende Integration in bestimmte Politiken und Programme der EU. Die Nachbarländer erhielten die Chance, durch Anpassung ihrer Gesetzgebung und Standards an EU-Normen ihren Zugang zum EU-Markt zu erweitern. Die EU profitiere durch eine stabile Nachbarschaft und Sicherheit an ihren Außengrenzen.[14]

Die „Europäische Nachbarschaftspolitik“ ist Außenpolitik gegenüber dem „nahen Ausland“ der EU. Sie ist eine noble Politik gegenüber den afrikanischen und asiatischen Anrainerländern des Mittelmeeres; gegenüber der europäischen Ukraine aber ist sie völlig unangemessen. Die Politik der EU gegenüber einem europäischen Land muß grundsätzlich eine Integrationsperspektive beinhalten, wie langfristig angelegt auch immer. Bei aller Meinungsvielfalt über die „europäische Identität“ gibt es in der aktuellen Diskussion einen weitgehenden Konsens über die geographischen Grenzen des „europäischen Kontinents“ – seine Ostgrenze ausgenommen: Nordafrika ist nicht Südeuropa; der – nicht exakt definierte – „Nahe Osten“ („Middle East“, „Moyen-Orient“) einschließlich Kleinasiens gehört zu Asien.

Zwar bildete der Mittelmeerraum in der Antike eine kulturelle (Hellenismus) und politische (Imperium Romanum) Einheit; nach der arabischen Eroberung und der Islamisierung des südlichen und östlichen Teils dieses Raumes spaltete sich auch die Geistesgeschichte, die im nördlichen und westlichen Teil, im „Okzident“, in der Aufklärung gipfelte. „Europa“ ist mehr als ein geographischer Ort, wenn auch die europäische Substanz kontrovers diskutiert wird – wobei das kulturelle Erbe des Orients durchaus nicht ignoriert wird. Das Morgenländische Schisma, das – wo auch immer die Ost-West-Grenze verlief – 1054 Europa spaltete, wirkt zwar bis in die Gegenwart nach, doch spielt diese religiös-kulturelle Teilung keine nennenswerte Rolle mehr. Die Bevölkerung des griechisch-byzantinischen Ostens Europas hat die gewaltsame Säkularisierung durch den sowjetischen Kommunismus ebenso tief internalisiert wie die Bevölkerung des lateinisch-römischen Westens die Aufklärung. Zuvor schon – spätestens seit Peter der Große ein „Fenster nach Europa“ aufgestoßen hatte – partizipierte Rußland an der kulturellen und politischen Entwicklung des „historischen Europa“. In „Osteuropa“ vollzog sich eine „nachholende Europäisierung“.

Der westlich des „europäischen Teils Rußlands“ gelegenen Ukraine spricht kein „Europa-Politiker“ ab, daß sie ein Teil Europas ist, auch nicht diejenigen, die ihr einen Platz in der Europäischen Union verweigern – ganz abgesehen davon, daß die östliche Grenze des „lateinischen Europa“ durch das Territorium der heutigen Ukraine verläuft.Der neue Präsident der Kommission, José Manuel Barroso, gestand während der ukrainischen Staatskrise einer „demokratischen Ukraine einen Platz“– wenn nicht in der EU – so doch „in der europäischen Familie“ zu.[15] Der Europäischen Kommission ist vorzuwerfen, daß sie in ihrer neuen Nachbarschaftspolitik den „Barcelona-Prozeß“ mit ihrer Osteuropa-Politik verknüpft hat, und die osteuropäischen Länder– namentlich die Ukraine – mit den nicht-europäischen mediterranen Nachbarn gleichgestellt hat. Die Ukraine in ihrem Verhältnis zur EU mit Marokko und der Palästinensischen Autonomiebehörde gleichzusetzen bedeutet, ihre Zugehörigkeit zu Europa zu negieren. Von Ex-Erweiterungskommissar Günter Verheugen wäre zu erwarten gewesen, daß er sich für die Vorrechte europäischer Länder gegenüber den mediterranen Interessen in der Europäischen Kommission, sowie insbesondere Frankreichs und Spaniens, eingesetzt hätte. „Ich bin mir wohl bewußt, daß die Ukraine eine „bevorzugte Beziehung“ eher früher als später zu definieren wünscht, und zwar in Form eines Assoziierungsabkommens,“ sagte Verheugen auf einer Veranstaltung der Taras Ševčenko-Universität in Kyïv[16] und beantwortete selbst die implizite Frage mit einer der ausweichenden und hinhaltenden Floskeln, wie sie für die EU in ihrem Umgang mit der Ukraine charakteristisch sind: „Das Konzept der neuen Nachbarschaft schließt nicht die Türe; sie öffnet neue Türen.“

Die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei – ein Affront gegen die Ukraine

„Europhile“ Kreise in der Ukraine empfanden die Empfehlung der Europäischen Kommission vom Oktober 2004 an den Europäischen Rat als Affront: Mit der Türkei – einem Land, das nicht dem europäischen Kulturkreis angehört – sollen Beitrittsverhandlungen aufgenommen werden[17], der europäischen Ukraine werden hingegen auch nur unverbindliche Gespräche über eine Assoziierung verweigert. Während zwischen Befürwortern und Gegnern einer Aufnahme der Türkei in die EU im Europäischen Parlament und in den nationalen Parlamenten insbesondere Deutschlands und Frankreichs eine Vielzahl rationaler und emotionaler Argumente ausgetauscht werden, wird über einen möglichen Beitritt der Ukraine auf oberster politischer Ebene nicht einmal diskutiert. Er steht einfach außer Frage.

Die dem Beschluß des Europäischen Rates vom 17. Dezember 2004 zugrunde liegende Empfehlung basiert auf dem Argument, daß die Rechtsordnung der Türkei den Anforderungen der Europäischen Union entspreche – wenn auch in der Praxis noch erhebliche Defizite zu beanstanden seien. Der seinerzeit für die Empfehlung verantwortliche Kommissar Verheugen wehrte Kritik mit dem Hinweis darauf ab, daß in keinem der vorangegangenen dreizehn Beitrittsfälle eine 100prozentige Erfüllung der rechtlichen Anforderungen zur Voraussetzung für die Aufnahme von Verhandlungen gemacht worden sei. Derartige Argumente ließen sich in gleicher Weise auf die Ukraine anwenden; bei allen ökonomischen und sozialen Problemen ist die Ukraine mindestens so qualifiziert für eine langfristige Beitrittsaussicht wie die Türkei.[18] Die Ukraine würde bei Aufnahme in die EU – wie die Türkei – deren Haushalt belasten. Aufgrund des hohen Bildungsniveaus, der ungefestigten nationalen Identität und vor allem wegen des Selbstverständnisses als Teil Europas wäre die kulturelle Integration der ukrainischen Bevölkerung bei weitem leichter als die der türkischen. Wegen ihres großen Stimmengewichts in den Gremien der EU würde sie ihre Interessen gegenüber den anderen Mitgliedsländern verhältnismäßig stark zur Geltung bringen können, doch würde sie nicht den Charakter der „europäischen Gemeinschaft“ verändern und deren Entwicklung zu einer genuin politischen Union behindern. Die Aufnahme der Türkei dagegen birgt wegen ihrer kulturellen Rigidität, ihrer unaufgeklärten Religiosität – die säkulare Ordnung mußte bislang vom Militär gesichert werden – und wegen ihres rigorosen Nationalismus das Risiko der Selbstzerstörung der Europäischen Union, selbst wenn sie die Kopenhagener Kriterien hundertprozentig erfüllte. Diese Kriterien sind universal – für die Begründung einer europäischen Identität ist ihre Erfüllung daher notwendig, aber sie ist nicht hinreichend.

Deutschland ist kein Fürsprecher der Ukraine

Der Ukraine kommt scheinbar eine besondere Rolle in der deutschen Außenpolitik zu. Seit 1998 finden jährlich Regierungskonsultationen statt; derartige Treffen auf höchster Ebene pflegt Deutschland nur mit Frankreich, Polen und Rußland. Seit 1993 unterstützt die Bundesregierung die Reformen in der Ukraine im Rahmen ihres „Transform-Programms“, das 2005 ausläuft. Mit über 100 Millionen Euro wurden bisher über 200 Projekte gefördert. Von besonderer Bedeutung war die wirtschaftspolitische Regierungsberatung durch eine deutsche Expertengruppe, die im Jahre 2000 in dem Deutsch-Ukrainischen Institut für Wirtschaftsforschung aufging. Sie beriet Viktor Juščenko in seiner Funktion als Präsident der Zentralbank, dann als Premierminister.

Doch so wenig wie die Dissidenten der kommunistischen Staaten in der „alten“ deutschen Ostpolitik eine Rolle spielten, so wenig kümmerte sich die „neue“ deutsche Ostpolitik um die demokratische Opposition in der Ukraine. Während die USA die demokratischen Kräfte massiv und direkt unterstützten, hielt sich Deutschland aus den „inneren Angelegenheiten“ der Ukraine heraus. Während die deutsche Außenpolitik nur die je aktuelle ukrainische Staatsspitze als Partner anzuerkennen pflegt, ließen die amerikanische Regierung und der amerikanische Kongreß das Regime in Kyїv ihre Frustration über dessen Rückgriff auf sowjetische Praktiken der Herrschaftssicherung deutlich spüren.[19] Kritische Beachtung fand in Washington der Wahlkampf des Jahres 2004.[20] Außenminister Colin Powell war der erste, der im Namen seiner Regierung die Anerkennung des gefälschten Wahlergebnisses verweigerte. Dutzende amerikanische Nichtregierungsorganisationen verliehen der Forderung der amerikanischen Regierung nach „freien und fairen“ Wahlen Nachdruck, indem sie sich für die politische Bildung von Mitgliedern demokratischer Parteien, die Ausbildung von Wahlbeobachtern sowie die Durchführung von Nachwahlbefragungen engagierten. Die Infrastruktur der „orangenen Revolution“ wurde mit amerikanischer Hilfe aufgebaut. Das Budget von US-AID, mit dem das State Department den Aufbau einer ukrainischen Zivilgesellschaft fördert, beträgt um die 50 Millionen US-Dollar jährlich.[21]

Kanzler Schröder hatte zwar dem ukrainischen Präsidenten Leonid Kučma im Dezember 2001 versprochen, Deutschland werde sich bei der EU-Kommission für die Assoziierung der Ukraine einsetzen.[22] Doch dieses Versprechen blieb leer. Der Grund liegt auf der Hand: Es sind nicht die zu befürchtenden Agrar- und Struktursubventionen; es ist vor allem die Rücksichtnahme auf die Interessen Rußlands, die in Berlin absoluten Vorrang haben. Die Politik des rußländischen Präsidenten Putin ist zielstrebig darauf gerichtet, den Status Rußlands als Weltmacht wiederherzustellen, was ohne die Reintegration der Ukraine in rußländisches Einflußgebiet nicht möglich erscheint.[23]

Von Deutschland können die osteuropäischen Länder aus historischen und moralischen Gründen eine bevorzugte Berücksichtigung ihrer Interessen in und an Europa erwarten. Der deutschen Regierung ist vorzuwerfen, daß sie bei der Erörterung der neuen Europäischen Nachbarschaftspolitik im Europäischen Rat die Interessen der Ukraine gegenüber den Prioritäten der anderen großen Mitgliedsländer nicht als vorrangig vertreten hat.

Doch steht zu befürchten, daß in Berlin wie in Brüssel die rußländische Initiative zur Inkorporierung der Ukraine in eine alternative, „eurasische“ Integration, in den „Einheitlichen Wirtschaftsraum“ (EWR), insgeheim begrüßt wurde, da sie die EU aus einem Erklärungsnotstand befreite. So ist denn der Sieg des Führers der demokratischen Opposition Juščenko in der am 26. Dezember 2004 wiederholten Stichwahl für die EU keine reine Freude: Er bringt Brüssel in Verlegenheit. Ein Präsident Viktor Janukovyč hätte für klare Verhältnisse gesorgt und die volle Eingliederung der Ukraine in den von Moskau dominierten EWR betrieben. In den Beziehungen der Ukraine zur EU hätte er sich mit einer „Kooperation“ beschieden, anstatt auf dem bisher offiziell erklärten „europäischen Integrationskurs“ weiter zu kreuzen.

Die Europapolitik der Ukraine

Nach Erlangung ihrer Unabhängigkeit im Jahre 1991 verfolgte die Ukraine bis in die zweite Hälfte der 1990er Jahre eine sogenannte multivektorale auswärtige Politik.[24] Diese Politik war de facto eine bivektorale Balancepolitik zwischen „West“ und „Ost“, zwischen Rußland einerseits und den USA und der Europäischen Union andererseits. Als das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen im Jahre 1998 in Kraft trat, traf die Ukraine die strategische Entscheidung „für Europa“. Diese „pro-europäische Wahl“ wurde nicht von der Bevölkerung getroffen, sondern von Präsident Kučma dekretiert. Zum Vehikel auf dem Wege nach Europa wurde die „Anpassung der Gesetzgebung der Ukraine an die Gesetzgebung der Europäischen Union“, wozu sich die Ukraine in dem Abkommen verpflichtet hatte. Andererseits hatte sich die EU (damals noch die Europäischen Gemeinschaften) verpflichtet, „der Ukraine die notwendige technische Hilfe zur Verwirklichung zu leisten“. Die „Strategie der europäischen Integration der Ukraine“ erhielt in den folgenden Jahren durch präsidiale Erlasse und Beschlüsse des Ministerkabinetts Rechtskraft. In seiner Botschaft an die Verchovna Rada am 18. Juni 2002 machte Präsident Kučma die „proeuropäische Wahl“ der Ukraine zur Orientierung für die „konzeptionellen Grundlagen der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung der Ukraine für die Jahre 2002 bis 2011. Erklärte Ziele waren die Aufnahme der Ukraine in die NATO bis zum Jahre 2008 – und ihre Assoziierung mit der Europäischen Union bis zum Jahre 2011. Mit dem Gesetz „Über das gesamtstaatliche Programm zur Anpassung der Gesetzgebung der Ukraine an die Gesetzgebung der Europäischen Union“ vom 16. März 2004 schuf das Parlament die gesetzliche Grundlage für die Rechtsanpassung.

Dennoch blieb die ukrainische Europapolitik unter Kučma halbherzig. Die Exekutive schuf keine effektiven infrastrukturellen Voraussetzungen für eine systematische Prüfung der von der Regierung initiierten Gesetzgebung auf Konformität mit EU-Recht. „In Europa wartet niemand auf die Ukraine“ lautete die apologetische Floskel, mit der Kučma die Verweigerung von Reformen entschuldigte. Mit der Bereitschaft zur formalen Anpassung der ukrainischen Gesetzgebung an EU-Recht konnte er nicht darüberhinwegtäuschen, daß seine Regierungspraxis weit von den Normen entfernt war, die in den Mitgliedsstaaten der EU gelten.

Der neosowjetische Charakter seines Regimes ließ die Ukraine im Zustand eines postsowjetischen Staates verharren: Zwar funktionierte das Parlament mit einer starken „antipräsidentialen“ Opposition, doch die Gesetze, die dieses Parlament verabschiedete, wurden nach dem Opportunitätsprinzip umgesetzt. De facto regierte Präsident Kučma mit ungeschriebenen Anweisungen per „Telefon-Gesetz“. Seine Macht stützte Kučma auf eine Gruppe konkurrierender regionaler und sektoraler finanzindustrieller Magnaten, die sich im Zuge der Privatisierung die Kontrolle über die wichtigsten Unternehmen verschafft hatten und sich danach aus dem staatlichen Haushalt laufend weiter bereicherten. Mit der Verfügung über die staatlichen Gewaltmittel hatte Kučma ein effektives Instrument zur Disziplinierung dieser „Oligarchen“ in der Hand: Privilegien gewährte er gegen politische Loyalität.

Kučmas Abkehr von Europa

In den zwei letzten Jahren seiner Präsidentschaft jedoch unterwarf Kučma die auswärtige Orientierung der Ukraine mehr und mehr dem Erhalt seiner persönlichen Macht über seine zweite Amtszeit hinaus. Angesichts der Aussicht, daß das geplante Szenario der Machtübergabe an einen von ihm bestimmten Nachfolger mißlingen könnte, gab er dem Druck Moskaus nach und brachte die Ukraine in Putins eurasisches Integrationsprojekt „Einheitlicher Wirtschaftsraum“ ein. Der zuvor proklamierte europäische Integrationskurs der Ukraine wurde in Regierungskreisen nunmehr – inoffiziell – als „Euroromantik“ denunziert und durch einen „Europragmatismus“ abgelöst.[25]In Regierungskreisen wurde Präsident Kučmas Abkehr von Europa damit gerechtfertigt, daß die Ukraine seit vielen Jahren vergebens an die Türe der EU geklopft habe.

Bis zu den drei Vermittlungsmissionen der EU in der ukrainischen Staatskrise herrschte nicht nur unter Politikern Enttäuschung über die abweisende Haltung der EU. Mit dem Satz „Europa will uns nicht“ traf Präsident Kučma auch das Gefühl in der Bevölkerung. Die Reorientierung der Ukraine nach Rußland, die Kučma gegen Ende seiner Amtszeit betrieb, war nicht nur Ausdruck neosowjetischer Affinitäten zwischen den „Eliten“ beider Länder, sondern reflektierte auch eine generelle Frustration der Ukrainer über die EU, die der Ukraine trotz beharrlichen Klopfens nicht die Türe öffnen wollte. Das von Kučma nur halb zitierte Sprichwort vom unerreichbaren „Kranich in der Luft“, mit dem er auf die Mitgliedschaft der Ukraine in der EU anspielte, wurde in den Medien prompt um den „Spatz in der Hand“ – der Beteiligung der Ukraine an dem EWR – ergänzt und parodiert.[26]

Viele Ukrainer hegen die Vorstellung einer Mitgliedschaft in der Europäischen Union und in einem gemeinsamen Wirtschaftsraum mit Rußland. Die bisherigen ukrainischen Protagonisten des EWR-Projektes – Präsident Leonid Kučma, Premierminister Viktor Janukovyč sowie sein Stellvertreter Mykola Azarov – behaupteten in der mündlichen Auseinandersetzung mit dessen Gegnern, die Beteiligung der Ukraine am EWR sei mit ihrem „europäischen Integrationskurs“ vereinbar, auch wenn ihre „proeuropäische Wahl“ im Text des Abkommens nicht gegen die Interessen der anderen drei EWR-Partner durchgesetzt werden konnte.[27] Ob EWR und EU einander ausschließen, hängt von der weiteren vertraglichen Ausgestaltung des Rahmenabkommens des EWR ab.

Eine doppelte Verankerung der Ukraine käme durch den Abschluß eines trilateralen Freihandelsabkommens zwischen der EU, Rußland und der Ukraine zustande. Mit beiden Ländern führt die EU bereits bilaterale Verhandlungen über die Schaffung von Freihandelsräumen. Bliebe der Einheitliche Wirtschaftsraum lediglich eine Freihandelszone entsprechend den Prinzipien und Regeln der WTO, dann stünde die Mitgliedschaft der Ukraine im EWR einer zukünftigen Vertiefung der Handelsbeziehungen zwischen der EU und der Ukraine nicht im Wege. Auch für den angestrebten Beitritt der Ukraine zur WTO ergäben sich keine Probleme. Anders wäre es, wenn der EWR sich zu einer Zoll-, Wirtschafts- und Währungsunion entwickeln würde. Die Ergebnisse der bilateralen Verhandlungen zwischen der EU und der Ukraine über einen Marktzugang im Rahmen des angestrebten WTO-Beitritts der Ukraine, die im März 2003 abgeschlossen wurden, sind nicht vereinbar mit Konditionen, welche die Ukraine mit Drittländern – Rußland, Belarus und Kazachstan – eingehen müßte.[28]

Sollte Präsident Viktor Juščenko das EWR-Abkommen nicht „zerreißen“, wie er im Wahlkampf versprach, dann darf die Ukraine bei der weiteren vertraglichen Konkretisierung des EWR keine Regelungen akzeptieren, die dem PKA mit der EU widersprechen. Eine Freihandelszone mit Rußland ist die höchste Ebene wirtschaftlicher Zusammenarbeit, die dem europäischen Kurs der Ukraine nicht widerspricht. Vor der Wiederaufnahme der Gespräche mit der EU über die Schaffung einer gemeinsamen Freihandelszone wird die neue ukrainische Regierung ihre Position zum EWR klären müssen.

Europäisches Krisenmanagement in der Ukraine

Bei der Revolte gegen das Regime Kučma ging es um mehr als um den Machtkampf zwischen der demokratischen Opposition und dem kriminell kontaminierten System Kučma. Es ging in diesem Konflikt auch um die faktische Unabhängigkeit der Ukraine. Rußland hatte seine Hand ausgestreckt, und wenn Putin sie wieder zurückzog, so hat die Ukraine dies sicherlich auch der EU und Bundeskanzler Schröder zu verdanken. Andererseits hat die Weigerung der EU, der Ukraine eine „europäische Perspektive“ zu bieten, den rußländischen Präsidenten erst ermuntert, die Hand nach der Ukraine auszustrecken und ihn in der Annahme bestärkt, die EU akzeptiere den hegemonialen Anspruch Rußlands auf die Ukraine.

In Brüssel und in den europäischen Hauptstädten wurde die Bedeutung dieser vierten ukrainischen Präsidentschaftswahlen völlig unterschätzt. Die Europäische Union reagierte erst in dem Moment, als Gewalt in dem europäischen Niemandsland jenseits ihrer neuen Ostgrenze drohte, und die Perspektive einer autokratischen Triade Rußland-Ukraine-Belarus unter Führung Moskaus auftauchte – dann aber erstaunlich schnell. Am 24. November forderte der Präsident der Europäischen Kommission, José Manuel Barroso, im Europäischen Parlament die Überprüfung des Wahlverlaufs und drohte der Ukraine „ernste Konsequenzen für die gegenseitigen Beziehungen“ an, wenn dieser Forderung nicht entsprochen würde. Auf dem EU-Rußland-Gipfel am 25.11.2004 in Den Haag beherrschte das  Thema Ukraine die Agenda. Präsident Putin verbat sich die Einmischung der EU in die inneren Angelegenheiten der Ukraine. Der Präsident des Europäischen Rates, der niederländische Ministerpräsident Jan Balkenende, wies Putins Vorwurf der Einmischung zurück: Die Europäer handelten in der Ukraine „aus Interesse an der Demokratie“.[29]

Es folgten drei Vermittlungsmissionen der Europäischen Union am 26. November, am 1. Dezember und am 6. Dezember 2004 unter Leitung des Hohen Beauftragten für die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Javier Solana, an denen die Präsidenten Polens, Alexander Kwaśniewski, und Litauens, Valdas Adamkus, teilnahmen. In den Verhandlungen mit Juščenko und Janukovyč sowie dem noch amtierenden Präsidenten Kučma gelang es, einen sieben Punkte umfassenden Kompromiß auszuarbeiten, der am 8. Dezember in der Verchovna Rada eine große Mehrheit fand. Die schnelle Reaktion der EU und die europäische Präsenz vor Ort haben wesentlich dazu beigetragen, daß das Regime Kučma, vom „Volk“ in die Enge getrieben, zur Erhaltung seiner Macht nicht zu Gewalt griff.

Solana vermied es, den Eindruck zu erwecken, die Europäische Union zöge an dem anderen Ende des Taus, an dem Rußland die Ukraine tiefer in seinen Einflußbereich ziehen wollte. Der Außenbeauftragte der EU hielt enge Verbindung zum rußländischen Außenminister Sergej Lavrov. Obwohl Solana erkennbar um Unparteilichkeit bemüht war, warf die rußländische Duma der Europäischen Union nahezu einstimmig eine Einmischung zugunsten von Juščenko vor.[30]

Zweimal telefonierte Bundeskanzler Schröder mit dem rußländischen – nicht mit dem ukrainischen – Präsidenten über die Staatskrise in der Ukraine, und anerkannte damit indirekt Moskaus Anspruch auf Einflußnahme in der Ukraine. Ungeachtet der differierenden Versionen über den Inhalt – beinhaltete die Respektierung des „demokratischen Prozesses“, auf die sich Schröder und Putin geeinigt hatten, nun einen neuen Wahlgang oder nicht?[31] – wurde durch diese beiden Telefonate dem rußländischen Präsidenten bedeutet, daß die innere Verfassung der Ukraine Deutschland und der Europäischen Union nicht länger gleichgültig ist.

Eine neue Ukrainepolitik der Europäischen Union?

Das „System Kučma“ war mit den Werten der Europäischen Union inkompatibel. Daher konnte die „auswärtige Europapolitik“, die Präsident Kučma betrieb, die Einstellung der EU zur Ukraine nicht ändern. Präsident Juščenko muß nun die EU durch eine substantielle „Europäisierung“ der Ukraine herausfordern: Forcierte Reformen in Politik und Ökonomie müssen die Beantwortung der – nach der Entscheidung des Europäischen Rates vom 17. Dezember 2004 – immer drängender werdenden Frage noch schwerer machen, warum die Europäische Union Beitrittsverhandlungen mit der Türkei aufnimmt, während sie der Ukraine jegliche Integrationsperspektive verweigert. Juščenko muß die europäischen Staats- und Regierungschefs – und die Kommissare – des Vorwands berauben, die Ukraine sei nicht „reif“ für die EU. Juščenko muß sich als „Erdogan der Ukraine“ profilieren und die Europäische Union durch die rasche Erfüllung der Kopenhagener Kriterien in Erklärungsnotstand bringen.

Die „Annäherung an Europa“ ist also keine Frage der auswärtigen Politik. Die Ukraine muß ihre EU-Kompatibilität herstellen. „Europa-Diplomatie“ kann für äußere Unterstützung der inneren Veränderungen werben, der größte Teil des Weges in die EU verläuft hingegen durch die Ukraine. Doch ohne Integrationsperspektive wird der Reformwille an der Spitze des Staates an der Trägheit des staatlichen Apparates und an den Partikularinteressen der regionalen und sektoralen Industriemagnaten scheitern.

In Zukunft wird die Ukraine nicht mehr nur mit Černobyl’ assoziiert werden, sondern mit der demokratischen Revolution 2004. Mit 15 Jahren Verspätung hat sich die Ukraine der demokratischen Bewegung von 1989 angeschlossen, die ihre westlichen Nachbarn in die EU getragen hat. Doch der vormals für die Erweiterung zuständige EU-Kommissar Günter Verheugen enttäuschte die Erwartungen der ukrainischen Demokraten: Auch ein Wahlsieg des liberalen, demokratischen, proeuropäischen „Reformers“ Juščenko am 26. Dezember 2004 werde die EU nicht bewegen, der Ukraine die Mitgliedschaft in Aussicht zu stellen, da die Ukraine die EU dennoch „überfordern“ werde.[32] Diese Argumentation ist angesichts des vehementen Engagements Verheugens für Beitrittsverhandlungen mit dem Problem-Staat Türkei unverständlich. Seine Nachfolgerin, die Kommissarin für die Europäische Nachbarschaftspolitik, Benita Ferrero-Waldner, demonstriert Kontinuität in der Ukraine-Politik der EU: Die Frage nach einem EU-Beitritt der Ukraine stünde „nicht auf der Agenda“.[33]

Die Ukraine ist gegenwärtig noch nicht „reif“ für einen EU-Beitritt. Dies ist aber nicht nur dem Lande selbst, sondern auch der EU anzulasten: Ohne die Perspektive einer Assoziierung in absehbarer Zeit und voller Mitgliedschaft auf längere Sicht konnte die Ukraine nicht „reifen“ – so wenig, wie es die am 1. Mai 2004 aufgenommenen Länder gekonnt hätten. Es war die europäische Aussichtslosigkeit, die den Willen der Ukraine schwächte, sich zielstrebig europäischen Standards anzunähern. Die Verweigerung einer Integrationsperspektive beraubte die demokratische Opposition der zivilen Courage, die Demokratisierung zu forcieren. Doch die ukrainische Gesellschaft hat im November und Dezember 2004 bewiesen, daß sie über mehr demokratische Reife verfügt als die Bevölkerung der beiden Kandidatenstaaten Rumänien und Bulgarien, deren Beitritt im Jahre 2007 beschlossene Sache ist. Die Türkei wird von oben reformiert, wogegen die Demokratie in der Ukraine eine Errungenschaft des Volkes ist.

Die unter europäischen Politikern verbreitete Befürchtung, der ukrainische Drang nach Westen habe die Brüsseler Kassen im Visier, ist ein Irrtum. Die Jugend will einfach Teil des modernen Europa sein, das sie mit der EU identifiziert; die Brüsseler Agrar- und Struktursubventionen interessieren sie nicht. Doch in der Europäischen Kommission gilt die Ukraine als „unverdaulich“, das erhoffte Signal aus Brüssel steht auf rot. „Wir müssen diese Signalezur Kenntnis nehmen und unsere künftige Integrationspolitik auf realistische Fundamente basieren“ sagte der ehemalige stellvertretende Außenminister Oleksandr Čalyj schon Wochen vor dem ersten Wahlgang am 31. Oktober 2004. „Wir müssen diese (Integrations-)Politik fortsetzen, ohne die Frage der Mitgliedschaft in den Vordergrund zu stellen.“ Präsident Juščenko täte gut daran, den wieder aufgenommenen europäischen Integrationskurs realistisch abzustecken. Es ist ihm zu raten, beharrlich erreichbare Nahziele anzusteuern, ohne das Fernziel der Mitgliedschaft aus den Augen zu verlieren. Die ukrainischen „Eurasier“ benutzten den Begriff „Europragmatismus“ zur Verschleierung des Rückzugs aus Europa; für Präsident Juščenko aber ist „Europragmatismus“ bei der Wiederaufnahme des strategischen Kurses der „Eurointegration“ der gebotene Ansatz.

Die Ukraine darf sich nicht mit dem Status eines „neuen Nachbarn“ begnügen; sie muß danach trachten, einen vertraglich abgesicherten Status als „privilegierter europäischer Nachbar“ zu erhalten – und sie muß selbst die konkreten Programme und Projekte definieren, für deren Umsetzung sie die Unterstützung der EU braucht. Als nächstes Etappenziel auf ihrem „Weg nach Europa“ muß die Ukraine erreichen, daß die EU sie als Land mit einer marktwirtschaftlichen Ordnung anerkennt. Dies ist die Voraussetzung für das Ziel der Aufnahme in die Welthandelsorganisation, das seinerseits die Voraussetzung für das Ziel ist, einen gemeinsamen Freihandelsraums mit der EU zu bilden. Dieses realistische Nahziel, das sowohl in dem PKA als auch in der „Gemeinsamen Strategie“ in Aussicht gestellt wurde, muß endlich mit einem Datum versehen werden.

Unterstützung für ihre Bewerbung um die Mitgliedschaft in der EU erhält die Ukraine von einigen neuen Mitgliedern – namentlich von Polen. Besonders in dem polnischen Präsidenten Kwaśniewski hat die Ukraine einen Fürsprecher in der EU. Auf einem Forum im polnischen Kriniza bestätigte er der Ukraine das Recht auf Mitgliedschaft. Die Westeuropäer, sagte er, seien der Überzeugung, daß „die Ukraine im rußländischen Einflußbereich“ liege. Es bleibt zu hoffen, daß auch Repräsentanten der „alten“ Mitgliedsländer im Europäischen Rat, in der Europäischen Kommission und im Europäischen Parlament beginnen, neu über die Ukraine nachzudenken. Bei ihrer Vermittlung zwischen der demokratischen Opposition und dem Regime in Kyïv und Moskau bestand die EU auf der Geltung europäischer Werte in der Ukraine; sie machte die Staatskrise in der Ukraine zu einer europäischen Angelegenheit. Daraus muß die EU nun die Konsequenz ziehen, indem sie in ihrem Verhältnis zur Ukraine über ihre neue Nachbarschaftspolitik hinausgeht und dem Land eine Integrationsperspektive bietet.