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Zum Begriff der Außenpolitik

Daniel Maier

Zum Begriff der Außenpolitik...

Um das Spezifische des Außenpolitischen zu beschreiben, hat sich eine Differenzierung zwischen Außenpolitik und Außenbeziehungen bewährt. "Außenbeziehungen" umfassen die Gesamtheit der Auslandsbeziehungen der Fachministerien und gesellschaftlicher Akteure wie etwa Verbände und Parteien. Außenpolitik hingegen dient der Wahrnehmung der von den zuständigen Institutionen definierten gesamtstaatlichen Interessen. "Die Außenbeziehungen können, müssen aber nicht Teil der Außenpolitik sein. Idealerweise sind sie es dann, wenn sie sich einbetten in die Interessen, die von Kabinett, Kanzler und AA vorgegeben werden"[1].

"Außenpolitik" als Pendant der "Innenpolitik" erscheint bei zunehmender Internationalisierung diverser Politifelder, immer offensichtlicher als ein Relikt analytischer Begriffstrennung. Insofern erklären sie lediglich verschiedene Aspekte eines politischen Zusammenhangs. Aus globaler Perspektive erscheint Außenpolitik als die "Verengung internationaler Politik aus der Interessenlage des Nationalstaates[2]". Strobe Talbott konstatiert in diesem Zusammenhang für die Vereinigten Staaten sogar das "Ende der Außenpolitik" indem er feststellt[3], dass

"In the context of the many global problems facing the United States today, and also in the context of their solutions, the very word "foreign" is becoming obsolete".

Eine solche Analyse läßt zwar zunächst Rückschlüsse auf die Problemperzeption zu und plädiert für eine multilateral ausgerichtete (Außen-) Politik, läuft jedoch Gefahr, den Faktor "Macht" in den internationalen Beziehungen zu negieren und transformiert implizit nationales in globales Interesse. Eine semantische Auflösung von "Außenpolitik" liefe zudem Gefahr, als hegemonial intendiert ausgelegt zu werden. Tatsächlich bezieht sich die Feststellung der obsoleten "foreign policy" jedoch nicht auf die Problembeschreibung und weiterführend auf die Interessendefinition, sondern auf die Frage, in welcher Form die Probleme angegangen werden können. Diese Perspektive beleuchtet strukturelle Aspekte von internationaler Politik und ihren konzeptionellen Rahmen.

...und ihrer Artikulation in einer von Vernetzung geprägten Welt

Wenn selbst der Supermacht der Vereinigten Staaten Problemlagen attestiert werden, die sie nicht alleine lösen kann, treten sowohl Bedingungen als auch Problemlösungskapazitäten in ihrer globalen Dimension offen zu Tage. Jüngstes Beispiel dafür ist die Perzeption des internationalen Terrorismus als globales Problem, das nur in einer weltweiten Koalition bekämpft werden kann. Diverse "Politiken" in ihrer ökologischen, ökonomischen, sozio-kulturellen und an Sicherheit orientierten Ausrichtung artikulieren sich über eine problemspezifische Wahrnehmung und entwickeln entsprechende Strategien. Hernach lassen sich also für jeweilige Politikfelder adäquate Strukturen erkennen, die über einen bestimmten Zeitraum entstanden sind. Handlungsstrategien in der Außenpolitik des Staates sind daher uni- oder multilateral geprägt. Problemlösung wird in der Zusammenarbeit in internationalen oder regionalen Organisationen gesucht, es kommt zur Herausbildung von Regimen oder zur Entstehung von internationalen oder regionalen sektoralen Kooperationsformen ("Sicherheits- und Finanzarchitekturen").

Deutsche Außenpolitik subsummiert in der Form eines Dreisäulen-Modells neben der klassischen Diplomatie, die Außenwirtschaftspolitik und Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik.

Gesellschaftliche Außenpolitik

Außenbeziehungen unterhalb der staatlichen Ebene bestehen in der transnationalen Verflechtung von nicht-staatlichen Akteuren der Zivilgesellschaft. Parteien, Verbände, Stiftungen, Unternehmungen (etc.) kooperieren mit ihren Homologen im Ausland oder sind international begründet. Interdependenz und Problemverflechtung, Globalisierung und Denationalisierung sind nur Stichworte für die Zunahme von Akteuren, die sich neben der Regierung als dem Hauptakteur von Außen-Politik etabliert haben. Diese Akteursverschiebung von der Staaten- hin zur Gesellschaftswelt hat in ihrer Dynamik zu veränderten Strukturen geführt: Parlament, Öffentlichkeit (Medien), Parteien und Verbände beeinflussen ihrerseits über die ihnen angetragene Artikulationsfunktion das Regierungsverhalten ebenfalls in außenpolitischen Fragen (siehe zum Beispiel: Parlamentsvorbehalt bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr/ Abhängigkeit von einem konstitutiven Beschluß des Bundestags). Informelle Kontakte der Fachministerien mit Experten, Aufgabendeligierung an private Träger (siehe Auswärtige Kulturpolitik), Arbeitskreise von politischen Stiftungen und Parteien o.ä. zeigen die Durchlässigkeit innenpolitisch einerseits und der Ausprägung von exekutiver Außenpolitik andererseits.

Faktoren der Außenpolitikanalyse

Will (deutsche) Außenpolitik im Hinblick auf Motivation und Zielrichtung verstanden werden, muß eine Vielzahl grundlegender Faktoren berücksichtigt werden, die sich in wissenschaftlichen Fragestellungen niederschlagen. Gemäß der analytischen Trennung nach policy (Politikfeld), polity (Struktur) und politics (Prozeß) werden Normen, Akteure und Entscheidungen in ihrem rechtlich-institutionellen Rahmen untersucht und in ihrer historischen Bedingtheit erfaßt. Zentrale Analyseeinheiten sind traditionsgemäß Macht und Interesse, da sie als Struktur prägende Elemente Zugang zu Akteuren ermöglichen. Neuere Ansätze versuchen diese um die Variable der sozialen Normen beispielsweise zu erweitern. Gemein ist ihnen, dass sie Aussagen über Verhaltensweisen von Staaten in ausgewählten Politikfeldern treffen möchten, indem Rollenkonzepte entwickelt und auf ihre Haltbarkeit innerhalb der Dynamik des Weltgeschehens untersucht werden. Am Beispiel der deutschen Außenpolitik exerzierte Fragestellungen orientieren sich dabei -historisch bedingt- zu meist an "Kontinuität oder Wandel ?" und kreisen um "Normalitätsdebatten", die einerseits die eigene Position ausloten, sich andererseits bei den Partnern über diese vergewissern wollen. Mythenbildung, Selbst- und Fremdwahrnehmung betreffen Fragen der Identität und müssen ebenso in der Analyse hinterfragt werden, wie Wechselwirkungen zwischen politischer Kultur von Staaten und den Strukturen des internationalen Systems. Letzterer Punkt bezieht sich hauptsächlich auf die Gestaltung (Prozeßhaftigkeit) der (deutschen) Außenpolitik (intergouvernemental/ supranational), Prioritätensetzung in der Formulierung von Zielhierarchien und der damit eng verbundenen Frage nach Souveränität.

[1] Karl Kaiser/ Wolf-Dieter Eberwein: Deutschlands neue Außenpolitik Bd. 4, 1998, S.2
[2]Reimund Seidelmann in: Dieter Nohlen (Hrsg.) Wörterbuch Staat und Politik, 4. Aufl., München 1996, S. 35
[3]Strobe Talbott: Globalization and Diplomacy: A Practicioner´s Perspective/ The End of Foreign Policy in: Foreign Policy, Fall 1997, S. 81