Fortsetzung: Bilaterale Beziehungen im Netzwerk Regionaler und Globaler Interdependenz
Wilfried von Bredow
Regierungsbeziehungen und Völkerfreundschaft
Die Beziehungen von Regierung zu Regierung machen weiterhin einen sehr wichtigen Teil der Beziehungen zwischen zwei Staaten aus.[5]Sie sind in der Regel von Routine und Geschäftsmäßigkeit geprägt und zu einem großen Teil nach einem »Code« formalisiert, dessen Normen für alle an diesen Beziehungen aktiv Beteiligten einen hohen Stellenwert besitzen. Innerhalb dieses »Codes« hat zum Beispiel das Gebot der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten eine große Bedeutung.
Daß die öffentliche Meinungsbildung zu außenpolitischen Fragen - ein Prozeß, in dem die Medien eine kaum zu überschätzende Rolle spielen[6]- durch dieselbe Routine und Geschäftsmäßigkeit charakterisiert wäre, läßt sich kaum behaupten. Solange die Beziehungen zu einem bestimmten Land »normal« verlaufen, erscheinen sie als nicht besonders interessant. Aufregend werden sie, wenn in diesem Land etwas passiert, was aus dem Rahmen solcher Normalität fällt. Das können etwa Handlungen sein, die man im eigenen Land als feindselig oder zumindest als unfreundlich wahrnimmt. So wurden die deutschbritischen Beziehungen in letzter Zeit auch dadurch verdüstert, daß die Währungspolitik der Deutschen Bundesbank von der britischen Öffentlichkeit als Hauptursache für Kursverluste des britischen Pfund Sterling angesehen wurde. Daß die letzte große Pfundkrise im Herbst 1992 jedoch keineswegs allein auf Deutschland zurückzuführen war, sondern vor allem auch auf die Unermüdlichkeit privater Geldwertspekulanten in den USA[7], ist ein Beispiel für öffentliche Fehlwahrnehmung wie auch für die enorm gewachsene Bedeutung nichtstaatlicher Akteure im internationalen System.
Auch Handlungen einer Regierung eines anderen Staates, die eigentlich keinen direkten Bezug zum eigenen Land haben, jedoch gegen Werte und Normen verstoßen, die im eigenen Land hoch im Kurs stehen, erregen die öffentliche Aufmerksamkeit über das normale Maß hinaus. Ein typisches Beispiel hierfür sind gravierende Menschenrechtsverletzungen. Weil für die Öffentlichkeit einer demokratischen Gesellschaft der Grundsatz der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten nicht gilt, entsteht in solchen Situationen mitunter ein erheblicher Druck aus der Gesellschaft auf die eigene Regierung, die Beziehungen zu einem solchen Staat »einzufrieren« oder gar abzubrechen. Dieser Druck kann die Regierung in eine schwierige Lage bringen, da sie neben einem so formulierten öffentlichen Interesse auch andere Interessen zu berücksichtigen hat. Man denke in diesem Zusammenhang an das deutschchinesische Verhältnis nach dem Militäreinsatz gegen Demonstranten auf dem Platz des Himmlischen Friedens in Peking im Jahr 1989: Während in der Öffentlichkeit der Ruf nach Sanktionen und einem »Einfrieren« der Beziehungen zu China laut wurde, versuchten Vertreter der deutschen Wirtschaft solche Reaktionen mit dem Argument zu verhindern, daß eine Verschlechterung der deutschchinesischen Beziehungen die wirtschaftlichen Interessen Deutschlands auf dem chinesischen Markt mittel und langfristig beeinträchtigen würde.
In der Sphäre öffentlicher Erörterung von auswärtigen Beziehungen kommt auch zum Tragen, daß andere Länder bzw. Völker als kollektive Persönlichkeiten mit einem bestimmten Eigenschaftsprofil und - wichtiger noch - einer bestimmten Vergangenheit begriffen werden. Diese Wahrnehmung von Staaten und Gesellschaften ist nicht ohne bedenkliche Nebenfolgen. Historische Belastungen bilateraler Beziehungen können heute noch in den meisten Teilen der Welt zu gefährlichen Eskalationen negativer Stereotypisierungen und zu kollektiven Feindschaften von enormer Intensität führen.
Andererseits gibt es auch viele Beispiele freundlicher Unaufrichtigkeit, die zuweilen nicht der Komik entbehren: wenn in politischen Sonntagsreden und aus Anlaß von Staatsbesuchen von der traditionellen Freundschaft zwischen zwei Völkern die Rede ist. Kollektive Akteure können jedoch allenfalls gute oder sehr gute Beziehungen zueinander haben, was nichts anderes bedeutet, als daß sie gemeinsame Interessen haben und bei divergierenden Interessen auf einvernehmliche Ausgleichsmechanismen zurückgreifen können.
Die Rolle der Vergangenheit
Die Vergangenheit politischer Einheiten, geformt als ihre Geschichte, bestimmt die Eigen und Fremdwahrnehmung von Nationen und Staaten in viel stärkerem Maße, als uns alltäglich bewußt ist. Dies gilt übrigens auch für transnationale wirtschaftliche Akteure, deren Absichten und Handlungen trotz ihrer zumindest partiellen Loslösung vom Regierungshandeln nach wie vor meist umstandslos dem Staat zugerechnet werden, von dem aus sie agieren.
Die bilateralen Beziehungen Deutschlands zu seinen wichtigsten Partnern sind insbesondere durch eine spezifische Sequenz von historischen Ereignissen geprägt worden, die sich mit folgenden Stichworten skizzieren lassen: Vorgeschichte und Verlauf des Ersten Weltkriegs; Weimarer Republik; Machtergreifung, Nationalsozialismus, Zweiter Weltkrieg und Holocaust; Niederlage, Teilung und Wiederaufbau unter dem Vorzeichen des OstWestKonflikts. Damit verbindet sich eine historische Hypothek, die in den letzten fünfzig Jahren nur teilweise abgetragen werden konnte. Es gehört aber seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland zu den erklärten außenpolitischen Zielen, die für die eigene Entwicklung besonders wichtigen bilateralen Beziehungen - zu Frankreich, Israel, den USA, später auch zu Polen und zur Sowjetunion bzw. heute zu Rußland - mit hohem materiellen und ideellen Aufwand auszubauen. Ebenso vordringlich ist das Ziel, Außenpolitik so weitgehend wie möglich in einen multilateralen Konsens einzubetten, insbesondere auch mit dem Ziel der Schaffung einer Politischen Union (West)Europas.
Daraus darf man aber nicht den Schluß ziehen, eine zeitgemäße Außenpolitik sei der Bilateralität entwachsen. Denn daß dies nicht stimmt, läßt sich schon allein daran erkennen, daß Deutschland, auch wenn es in einem multilateralen Beziehungsgeflecht wie der Europäischen Union (EU) oder dem Nordatlantikpakt (NATO) eingebunden ist, von anderen staatlichen Akteuren doch nach wie vor in viel stärkerem Maße, als es dem deutschen Michel geheuer ist, als individueller und die eigenen Interessen verfolgender Akteur identifiziert wird. Wer das aber tut - sichtbar wurde das am Verhalten der meisten Nachbarn Deutschlands in den Umbruchjahren 1989/90 -, für den bilden bilaterale Beziehungen die logische und die faktische Basis der Außenpolitik. Multilaterale Beziehungen können allenfalls darauf aufbauen.
Wenngleich der »Schatten der Vergangenheit« im Falle Deutschlands besonders lang und dunkel ausfällt, wirkt auch in anderen Staaten die jeweils wahrgenommene Vergangenheit als wichtiges Orientierungssystem für die aktuelle und zukünftige Gestaltung auswärtiger Beziehungen. In diesem Sinne gibt es eigentliche keine »normalen« bilateralen Beziehungen, denn in jedem einzelnen Fall haben bestimmte historische Ereignisse der Beziehungsfigur eine besondere Note gegeben.
Ein wichtiger Effekt dieses aus der Vergangenheit heraus wirkenden Interpretationsrahmens besteht darin, daß sich an ihm der jeweils aktuelle Stand bilateraler Beziehungen einigermaßen präzise ermessen läßt. Vor diesem Hintergrund präsentieren sich bilaterale Beziehungen als ein permanentes Arbeitsprojekt: »Schlechte« Beziehungen müssen möglichst verbessert, »gute« Beziehungen dürfen nicht vernachlässigt werden. Für solche Arbeitsprojekte gibt es meist auch schnell, häufiger als bei multilateralen Beziehungen, eine konkrete praktische Agenda: Wenn ein Staat seine bilateralen Beziehungen zu einem anderen verbessern will, liegt meist schon auf der Hand, was er tun muß, um dieses Ziel möglichst zu erreichen. Dagegen entsteht m einem multilateralen Beziehungsgeflecht häufiger die Situation, daß die Akteure selbst einer gemeinsam als vordringlich erkannten Aufgabe entscheidungsunfähig gegenüberstehen, weil über die notwendigen praktischen Schritte kein Konsens zu erzielen ist.
[5]In bestimmten internationalen Handlungsfeldern wie dem der Wirtschaft tummeln sich aber auch mehr und mehr nichtstaatliche Akteure mit grenzüberschreitenden Interessen. Ihr Verhältnis zu den jeweiligen Regierungen kann unterschiedliche Formen annehmen. Zuweilen handeln sie in Absprache mit der Regierung, und gar nicht so selten stellen sich Regierungen transnationalen Wirtschaftsinteressen, die in ihren Gesellschaften lokalisiert sind, als eine Art Lobby zur Verfügung. Sehr oft handeln nichtstaatliche Akteure aber auch unabhängig von der Regierung, manchmal gar gegen sie
[6]Vgl. James F. Hoge, Der Einfluß der Massenmedien auf die Weltpolitik, in: Karl Kaiser/HansPeter Schwarz (Hrsg.), Die neue Weltpolitik (Schriften des Forschungsinstituts der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik), BadenBaden 1995, S.265271.
[7] Aufschlußreich hierzu Connie Bruck The World According to Soros, in: The New Yorker, 23.1.1995, 5. 5478.
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