> > > > >

Die "Außenpolitik" der Fachministerien

Lisette Andreae, Karl Kaiser

in: Kaiser/Eberwein, Deutschlands neue Außenpolitik, Bd.4., S. 29- 46

Die Bundesrepublik Deutschland war eine global tätige Handelsmacht lange bevor sie 1990 als vereinigtes und von den früheren Souveränitätsbeschränkungen befreites Land zu einem Akteur mit zusätzlicher europäischer und überregionaler Verantwortung wurde. Aber nicht nur im wirtschaftlichen Bereich entwickelte sie außerhalb der mit den außenpolitischen Fragen befaßten klassischen Ressorts Bundeskanzleramt, Auswärtiges Amt (AA) und Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) Außenbeziehungen.[1] Zum Zeitpunkt der Vereinigung galt dies für das gesamte komplexe System der Bundesministerien. Jedes dieser Ministerien nimmt nach wie vor an den Außenbeziehungen der Bundesrepublik Deutschland teil.[2] Daß diese Rolle der Fachministerien sich derartig entfaltet hat, hängt mit der Entwicklung der internationalen Politik nach dem Kriege zusammen, in die sich die Wiederentstehung (West-)Deutschlands als eine der führenden Industriemächte einbettete und die die Entwicklung der Bundesrepublik zutiefst beeinflußte.

Inhalt

Institutionelle Folgen zunehmender Verflechtung

Das Ende des Ost-West-Konflikts hat zentrale, schon seit längerem bestehende Entwicklungstendenzen der Weltpolitik bestärkt. Eine neue Ära des Globalismus hat begonnen.[3]Die Wissenschaft beobachtet schon seit mehreren Jahrzehnten unter den Konzepten der »Transnationalen Politik« und »Interdependenz « die den Charakter der klassischen zwischenstaatlichen Beziehungen verändernden Entwicklungen.[4]

Die neue Ära der Weltpolitik ist durch das dramatische Anwachsen transnationaler Beziehungen entstanden, indem gesellschaftliche Akteure direkt mit Partnern über die Grenzen hinweg in anderen Staaten in Kontakt treten. Hierzu haben tiefgreifende technologische Veränderungen und vor allem Kostensenkungen im Bereich von Kommunikation und Transport sowie nicht zuletzt der von Regierungen industrialisierter Demokratien betriebene Abbau von Grenzbarrieren wesentlich beigetragen. Die Folge ist ein noch nie dagewesenes Ausmaß an Transaktionen zwischen den Gesellschaften in Form von Handel, Direktinvestitionen, finanziellen Transfers, Bewegung von Personen, freiem Fluß von Ideen und Informationen. Ausschlaggebend ist hierbei eine gewisse Autonomie der Akteure, wie sie beispielsweise multinationale Firmen besitzen. Es entstehen komplexe Geflechte von Abhängigkeiten und Verwundbarkeiten. Die Rahmenbedingungen staatlichen Handelns ändern sich damit ebenfalls, denn Regierungen können diese Prozesse oft nur schwer beeinflussen und schon gar nicht beherrschen, zum Beispiel bei der Zinspolitik als Mittel der Konjunkturpolitik, die in hohem Maße vom internationalen Finanzgeschehen abhängig ist.

Für ein Land wie Deutschland, dessen Ausfuhrquote rund ein Viertel seines Bruttosozialprodukts ausmacht, dessen Gesellschaft durch offene Grenzen von Entwicklungen in anderen Staaten in hohem Maße beeinflußt wird, hat dies tiefgreifende Konsequenzen. Zwar muß die Bundesrepublik ihre eigenen Interessen zur Grundlage ihres Handelns machen, jedoch ist sie gezwungen, auch die Interessen anderer Staaten, deren Wohlergehen in einer von Abhängigkeiten geprägten Welt für Deutschland von besonderer Bedeutung ist, in ihre eigenen Interessendefinitionen einzubeziehen. Diese Verflechtungszusammenhänge erzwingen gemeinschaftliches Handeln mit anderen Staaten in einem völlig neuen Umfang.

Wie wirken sich die zunehmenden transnationalen Beziehungsgeflechte und die grenzüberschreitenden Herausforderungen auf das strukturelle Gefüge der deutschen Außenpolitik aus? Hierbei ist zu unterscheiden zwischen den Auswirkungen auf die Außenaktivitäten der Fachministerien einerseits und den Konsequenzen für die Durchsetzung einer konsistenten, den staatlichen Interessen dienenden Außenpolitik andererseits. Aufgrund des Anwachsens der transnationalen Beziehungen, der Bedeutung dieser Bereiche für Prosperität, Fortschritt und Sicherheit der deutschen Gesellschaft sowie der in diesen Bereichen zu beobachtenden Verwundbarkeiten ist jedes Fachministerium faktisch zum Außenministerium des von ihm verwalteten Sachbereichs geworden. Ein Ressort wie das BMI, das sich vom allgemeinen Verständnis her auf innere Probleme richtet, beschäftigt sich beispielsweise mit folgenden außenbezogenen Fragen: mit der Bekämpfung internationaler Kriminalität, mit Maßnahmen gegen illegale Migration, mit Kriegsflüchtlingen und Asylsuchenden, mit dem Grenzschutz. Die Fachministerien pflegen regelmäßige Kontakte mit den entsprechenden Bürokratien in anderen Staaten, eignen sich die notwendige Expertise bis hin zu Landes- und Sprachkenntnissen an, beschicken internationale Konferenzen, stimmen Gesetzentwürfe mit Partnerbürokratien ab und schaffen innerhalb der eigenen Verwaltung die notwendigen organisatorischen Voraussetzungen. Bei genauerem Hinsehen stellt sich heraus, daß es praktisch kein Referat in den Fachministerien mehr gibt, das nicht direkt oder indirekt mit internationalen Problemen befaßt ist oder davon in der Arbeit berührt wird, seien diese auf die Europäische Union (EU) bezogen, bilateral oder multilateral.

Angesichts dieser Lage ist eine wichtige begriffliche Unterscheidung zu beachten:

»Außenbeziehungen« umfassen die Gesamtheit der Auslandsbeziehungen der Fachministerien, während »Außenpolitik« der Wahrnehmung der von den zuständigen Institutionen definierten gesamtstaatlichen Interessen dient. Die Außenbeziehungen können, müssen jedoch nicht Teil der Außenpolitik sein. Idealerweise sind sie es dann, wenn sse sich einbetten in die Interessen, die vom Kabinett, dem Bundeskanzler und von dem für die Ausführung verantwortlichen Auswärtigen Amt vorgegeben werden.

Mit dem Anwachsen der nicht der Diplomatie zurechenbaren Bereiche und der Aktivität der damit befaßten Fachministerien reduziert sich naturgemäß der relative Anteil des AA am Verwaltungshandeln der Bundesregierung, das nach außen gerichtet ist. Damit steigt die Notwendigkeit der Koordinierung, denn die Ausdifferenzierung der Außenbeziehungen der bundesdeutschen Bürokratie zwingt die Bundesregierung, dieses Handeln den von der Politik formulierten und vom Parlament legitimierten Zielsetzungen unterzuordnen und daraus eine möglichst konsistente und den deutschen Interessen dienende Politik zu machen.[5] Die dramatisch angewachsenen Außenaktivitäten der Fachministerien machen diese Koordinierung nötiger denn je.

Zugleich kann das AA die Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zum Ausland sowohl auf bilateraler als auch auf multilateraler Ebene aufgrund der wachsenden Komplexität der Sachbereiche nicht mehr allein bewältigen. Dies gilt sowohl für die Personalkapazität als auch für die Sachkompetenz. Im Auswärtigen Amt gilt das Generalistenprinzip, wonach ein Beamter in allen Sachbereichen ungeachtet seiner Vorbildung einsetzbar sein muß. Da aber auch im bilateralen und multilateralen Rahmen fachspezifische und komplexe Themen abgestimmt und verhandelt werden, ist einschlägiger Sachverstand aus den zuständigen Fachministerien unverzichtbar. Dies gilt insbesondere für die Politik im EU-Rahmen, wo die Vernetzung schon sehr weit fortgeschritten ist, so daß drei Ressorts bereits eigene Europaabteilungen eingerichtet haben[6]und mit den Ressorts anderer EU-Staaten eng zusammenarbeiten. Das AA verfügt zwar zur Wahrnehmung seiner Koordinierungsfunktion über entsprechend zuständige Arbeitseinheiten für alle Politikbereiche der Bundesregierung. Diese können jedoch aus Gründen unzureichender Kapazität und teilweise ungenügender Sachexpertise nur mit begrenzter Intensität für die Durchsetzung nationaler Prioritäten im außenpolitischen Geschehen sorgen.

Eine mit den Fachministerien abgestimmte außenpolitische Haltung ist für eine wirkungsvolle Durchsetzung nationaler Positionen im Außenverhältnis unerläßlich. Um zu gewährleisten, daß die von der Bundesregierung vorgegebenen und vom Auswärtigen Amt umzusetzenden allgemeinen außenpolitischen Ziele und Leitlinien die deutsche Politik bestimmen, haben sich eine Reihe von Mechanismen herausgebildet.

[1]Zu den klassischen außenpolitischen Institutionen vgl. den Beitrag von Judith Siwert-Probst in diesem Band.
[2]Hierbei handelt es sich um die Bundesministerien des Innern (BMI), der Justiz (BMJ), der Finanzen (BMF), für Wirtschaft (BMWI), Ernährung, Landwirtschaft und Forsten (BML), Arbeit und Sozialordnung (BMA), Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ), Gesundheit (BMG), Verkehr (BMV), Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU), Raumordnung, Bauwesen und Städtebau (BMBau), Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie (BMBF) sowie für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Das frühere Bundesministerium für innerdeutsche Beziehungen ist mit der Vereinigung Deutschlands aufgelöst worden, das Bundesministerium für Post und Telekommunikation kürzlich ebenso.
[3]Vgl. Karl Kaiser, Die neue Weltpolitik: Folgerungen für Deutschlands Rolle, in: d.ers./Hans-Peter Schwarz (Hrsg.), Die neue Weltpolitik, Baden-Baden 1995, S. 497-511.
[4]Vgl. Karl Kaiser Transnationale Politik. Zu einer Theorie der multinationalen Politik, in: Ernst-Otto Czempiel, Die anachronistische Souveränität Zum Verhältnis von Innen- und Außenpolitik (Politische Vierteljahresschrift (PVS»? Sonderheft 1/1969), Köln/Opladen 1%9, S. 80-109; Robert 0. Keohane/Joseph S. Nye, Jr., Power and Interdependence. World Politics in Transition, Boston 197?. Für einen Uberblick vgl. Beate Kahler-Koch, «Interdependenz.« in: Volker Rittberger (Hrsg.), Theorien der Internationalen Beziehungen. Bestandsaufnahme und Forschungsperspektiven (PVS, Sonderheft 21/1990), Opladen 1990, S. 110-129.
[5]Entsprechend heißt es in der Antwort der Bundesregierung auf die kürzlich gestellte Große Anfrage der Opposition zur Reform des Auswärtigen Dienstes: »Reine« Außenpolitik wird unter den Bedingungen der Globalisierung immer seltener - ebenso wie "reine" Innen- oder Ressortpolitik ... Dies bedingt eine enge gegenseitige Abstimmung zwischen Auswärtigem Dienst und den Innenressorts.. Deutscher Bundestag, Drucksache 13/10300 vom 1.4.1998, S.7.
[6]Hierbei handelt es sich im BMWi um die Abteilung E (Europapolitik) im BMF um die Abteilung IX (Europäische und internationale Finanzbeziehungen) sowie im BMA um die Abteilung VII (Europäische und internationale Sozialpolitik). Im BMG gibt es eine Unterabteilung Z 2 (Angelegenheiten der EU, internationale Zusammenarbeit).

Fortsetzung: Die "Außenpolitik" der Fachministerien