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Die klassischen außenpolitischen Institutionen

Judith Siwert-Probst

in: Kaiser/Eberwein, Deutschlands neue Außenpolitik, Bd.4, S. 13- 28

Regierungschefs, Außenminister und Verteidigungsminister sind die klassischen Akteure der Exekutive in den auswärtigen Beziehungen. Vor dem Hintergrund von vielfältigen Veränderungen der Politikprozesse auf internationaler und nationaler Ebene wandelt sich ihre Bedeutung im außenpolitischen Entscheidungssystem. Welcher Art diese Veränderungen und die daraus resultierenden Anforderungen an die klassischen Institutionen sind und in welcher Weise ihnen in Deutschland entsprochen wird, sind die Leitfragen des vorliegenden Beitrags.

Inhalt

• Das Kanzlerprinzip in der Regierungszusammenarbeit
• Entscheidungsfindung als Koordinierungsproblem
  • Kabinett
  • Koalitionsgremien
• Ressortverantwortlichkeit und Probleme der Zuständigkeiten
• Neue Aufgaben und Zukunftsperspektiven der klassischen Istitutionen
• Resümee
  

DAS KANZLERPRINZIP IN DER REGIERUNGSZUSAMMENARBEIT

Die Frage nach dem eigentlichen Träger der »auswärtigen Gewalt«[1] läßt sich vom Grundgesetz (GG) her nicht eindeutig beantworten. Abgesehen von der Maßgabe, daß der Bund die ausschließliche Gesetzgebung im Bereich der »auswärtigen Angelegenheiten« hat (Art. 73 GG), ist die Zuständigkeitsverteilung nicht strikt festgelegt. Folglich kommt es immer wieder zu Diskussionen über die Streitfrage, ob die auswärtige Gewalt in der alleinigen Verantwortung der Exekutive liegt oder als kombinierte, Regierung und Parlament übertragene Gewalt zu verstehen ist.[2]

Auch innerhalb des Verantwortungsbereichs der Exekutive ist die Aufgabenverteilung zwischen den sogenannten klassischen außenpolitischen Institutionen - dem Auswärtigen Amt (AA), dem Bundeskanzleramt und dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) - fließend. Die konkrete Ausgestaltung hängt nicht zuletzt vom historischen Umfeld und den Persönlichkeiten der Amtsinhaber ab.

Auch wenn die Verfassung im Bereich der Exekutive Kanzler-, Ressort- und Kabinettsprinzip nicht hierarchisch zueinander in Beziehung setzt, so entspricht es doch der herrschenden Meinung, daß der Kanzler bei Bedarf der eigentliche »Herr im Hause«[3]ist. Er besitzt durch seine starke verfassungsrechtliche Stellung - festgelegt in der Richtlinienkompetenz (Art. 65 GG)[4], in der Organisationsgewalt (Art. 64 GG) sowie im konstruktiven Mißtrauensvotum (Art. 67 GG) - gerade auch auf dem Gebiet der Außenpolitik einen breiten Gestaltungsspielraum.

Gleichzeitig sind Richtlinienentscheidungen nicht immer deutlich nachzuvollziehen, da der Kanzler seine politischen Leitgedanken häufig formlos in Grundsatzreden, Regierungserklärungen oder Parteiprogramme einfließen läßt. Die Organisationsgewalt, die dem Kanzler Ernennung und Entlassung der Ressortchefs ermöglicht, erfährt in der Praxis Einschränkungen durch koalitionspolitische Zwänge.[5]

Inwieweit der Kanzler seine verfassungsrechtlichen Möglichkeiten ausschöpft und zur Grundlage einer konsequenten außenpolitischen Linie macht, hängt von vielen Faktoren ab, die von seiner Persönlichkeit über die Auswahl der Minister bis zu koalitionspolitischen Notwendigkeiten und parteipolitischer Integrationskraft reichen. Diese politischen Aspekte des Regierungsstils haben den Begriff der «Kanzlerdemokratie« geprägt.[6]Dabei ist strittig, ob es sich um ein historisches Phänomen oder ein im Grundgesetz angelegtes, verfassungspolitisches Strukturelement handelt.

Versteht man unter Kanzlerdemokratie eine historische Machtkonzentration im Bundeskanzleramt zu Lasten des Ressort- und Kabinettsprinzips, so wird es immer Phasen in einer Kanzlerschaft geben, die von einem Mehr oder Weniger an Kanzlerdemokratie geprägt sind. Die Kanzlerschaft Konrad Adenauers ist gewiß als »Kanzler-demokratie im Wortsinn«[7] zu verstehen. Sein dominanter Regierungsstil innerhalb der exekutiven Machtverschränkungen prägte nachhaltig die Amtsauffassung und dient noch immer als Vergleichsmaßstab. Indem Adenauer, der das Außenministerium bis 1955 in Personalunion führte, vor der Ernennung Heinrich von Brentanos zum Außenminister darauf verwies, daß die Richtlinien in der Europapolitik sowie der Politik gegenüber den USA und der Sowjetunion weiterhin beim Kanzler verbleiben würden, begründete er eine Tradition, in der sich die jeweiligen Bundeskanzler auch über eine außenpolitische Agenda mit eigenen Schwerpunkten definieren.[8]

Gerade dies ist aber angesichts der veränderten nationalen und internationalen Rahmenbedingungen ungleich schwieriger geworden. Die Politik der Westbindung unter Adenauer wie auch die Ostpolitik unter Willy Brandt waren von dem Bemühen getragen, im Rahmen der vorgegebenen Strukturen das Beste aus den eng begrenzten Möglichkeiten zu machen. Als Folge der Vereinigung und des Endes des Ost-West-Konflikts verfügt die deutsche Außenpolitik nun über einen erweiterten Handlungsspielraum und ist gezwungen, die Rahmenbedingungen und Handlungsmöglichkeiten nach Maßgabe ihrer Interessen aktiv mitzugestalten. Der Ruf nach mehr internationaler Verantwortung in einem zunehmend komplexer und unübersichtlicher werdenden Umfeld führt gleichzeitig zu einer steigenden Zahl der am nationalen außenpolitischen Entscheidungsprozeß beteiligten Akteure.

Je komplexer dabei die Sachzusammenhänge, desto leichter kann es zu einem Spannungsverhältnis zwischen Kanzlerprinzip und Ressortgesichtspunkten kommen,denn fragmentierte Entscheidungsprozesse bedürfen einerseits allgemeiner Richtlinienvorgaben, andererseits sollten wichtige Einzelaspekte nicht einer vereinfachten Gesamtsicht zum Opfer fallen. Richtlinienentscheidungen erfordern somit zunehmend die Kunst, aus einer Fülle von Entscheidungsaspekten jene herauszufiltern, die mit Blick auf die politischen Zielvorgaben von unmittelbarer Relevanz sind. Diese Entwicklung wird auch mit dem Begriff der »Koordinationsdemokratie« umschrieben.[9]Dennoch kann auch ein ständig steigender Koordinierungsbedarf nicht darüber hinwegtäuschen, daß der Kanzler den politischen Entscheidungsprozeß nicht nur auf seine Einheitlichkeit hin »verwaltet«, sondern zugleich Entscheidungswillen und -kompetenz der Exekutive sicherstellen muß. Gerade die außergewöhnlichen politischen Umstände nach dem Ende des Ost-West-Konflikts fordern ein besonderes Maß an Weitsicht und Führungsbereitschaft seitens des Bundeskanzlers.

je nach Bedeutung und Gewicht der zu fällenden Entscheidungen schließt sich hieran mitunter die Behauptung an, der Kanzler würde »einsam« entscheiden und in originäre Ressortkompetenzen hineinregieren. Auch wenn im Rahmen des Vereinigungsprozesses vereinzelte Indizien diese Behauptung vordergründig stützen mochten - z.B. die Geheimhaltung des sogenannten Zehn-Punkte-Programms zur Überwindung der Teilung Deutschlands und Europas[10], dessen Inhalt selbst dem Außenminister erst unmittelbar vor der Präsentation im Rahmen der Haushaltsdebatte des Bundestages am 28. November 1989 zugänglich gemacht wurde -, würde es den komplexen Bedingungsfaktoren des außenpolitischen Entscheidungsprozesses kaum gerecht, hieraus verallgemeinernd auf einen »autokratischen« Entscheidungsstil zu schließen. Denn die Entscheidungen des Kanzlers fallen nicht im »luftleeren« Raum, sondern werden von fachlich-konzeptioneller Zuarbeit begleitet, die gerade mit Blick auf die internationalen Sachzusammenhänge und detaillierten Einzelfragen ein zunehmendes Maß an Spezialwissen erfordert. Diese Entscheidungsgrundlagen, die dem Kanzler in formellen oder informellen Gesprächsrunden vorgetragen und zumeist von Experten der mitentscheidenden Ressorts erstellt werden, sind in einer hochgradig spezialisierten Umwelt immer auch Teil der eigentlichen Entscheidung.

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[1]Für eine grundlegende Auseinandersetzung mit dem Begriff vgl. Wilhelm G. Grewe, Auswärtige Gewalt, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band III: Das Handeln des Staates, Heidelberg 1988, S.921-975.
[2]Vgl. hierzu auch den Beitrag von Joachim Krause in diesem Band.
[3] Maunz-Dürig-Herzog-Scholz, Grundgesetz Kommentar, München, Art. 65, Rand-Nr. 41.
[4]Die Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) weist in S 1 ergänzend darauf hin, daß es sich bei den Richtlinien sowohl um die der inneren als auch der äußeren Politik handelt. Die GOBReg ist abgedruckt in: Bundesministerium des Innern (Hrsg.), Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien. Allgemeiner Teil (GGO 1). Besonderer Teil (GGO II). Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg), Loseblattsammlung, Stuttgart, Kapitel 4.
[5]So erhebt etwa die FDP als ständiger Koalitionspartner seit 1969 mit Selbstverständlichkeit Anspruch auf ministerielle Schlüsselpositionen.
[6]Vgl. Wilhelm Hennis, Richtlinienkompetenz und Regierungstechnik, Tübingen 1964.
[7]Hans-Peter Schwarz, Adenauers Kanzlerdemokratie und Regierungstechnik, in: Aus Politik und Zeit schichte (APuZ), Nr. B 1-2/89, 6.1.1989, 5. 15-27, hier S.27.
[8]Beispiele hierfür bieten die Ostpolitik von Wifly Brandt, die Außenwirtschaftspolitik von Helmut Schmidt oder die Vereinigungspolitik von Helmut Kohl.
[9]Vgl. Wolf gang Jäger, Von der Kanzlerdemokratie zur Koordinationsdemokratie in: Zeitschrift für Politik, Nr.1, 1988, S.15-32.
[10]Abgedruckt in: Europa-Archiv (EA), 24/1989, 5. D728-734.

Fortsetzung: Die klassischen außenpolitischen Institutionen

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