Fortsetzung: Die "Außenpolitik" der Fachministerien
Lisette Andreae, Karl Kaiser
Außenvertretungen unter Bedingungen von Verflechtung
Das Anwachsen der Außentätigkeiten der Fachministerien hat die prinzipielle Priorität des Auswärtigen Amtes bei der konkreten Ausgestaltung und Umsetzung der außenpolitischen Vorgaben nicht geändert. Es bleibt verwaltungsmäßig für alle außenpolitischen Aktivitäten zuständig. Die wichtigsten rechtlichen Grundlagen hierfür bilden das Grundgesetz, die Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg)[7] und die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO)[8].
Nach 11(2) GOBReg dürfen Verhandlungen mit dem Ausland oder im Ausland nur mit Zustimmung des AA, auf sein Verlangen auch nur unter seiner Mitwirkung geführt werden. Für die Besetzung der Delegationsleitung bei internationalen Verhandlungen gilt auch heute noch eine Verwaltungsordnung des Bundeskanzleramts aus dem Jahre 1953, die besagt, daß die Delegationsleitung ausschließlich beim Auswärtigen Amt liegt, selbst wenn das sachlich zuständige Fachministerium die Federführung hat. Das AA übernimmt die Delegationsleitung vor allem immer in jenen Fällen, in denen die Verhandlungen von besonderer außenpolitischer Relevanz sind. Es kann natürlich freiwillig auf die Delegationsleitung verzichten und sie dem entsprechenden Fachministerium übertragen. Möglich ist auch, daß das Fachministerium und das AA die Delegationsleitung gleichberechtigt übernehmen. In der Praxis verhält es sich meist so, daß jenes Ministerium, das auf einer Konferenz oder Verhandlung ranghöher vertreten ist, die Delegationsleitung stellt.
Des weiteren ist in 76 (1) GGO I festgeschrieben, daß die Obersten Bundesbehörden mit den Vertretungen fremder Mächte und zwischenstaatlichen Organisationen nur dann verkehren, wenn internationale oder zwischenstaatliche Abmachungen dies vorsehen oder die Bundesregierung dies ausdrücklich beschlossen hat. Vor der Aufnahme von Verhandlungen und der Teilnahme an Konferenzen über völkerrechtliche Vereinbarungen (Staatsverträge, Übereinkommen, Regierungsabkommen, Ressortabkommen, Noten- und Briefwechsel) mit auswärtigen Staaten und mit internationalen Organisationen muß das federführende Ministerium das Auswärtige Amt rechtzeitig unterrichten und seine Zustimmung einholen (§ 79 GGO II). Ein Fachministerium muß sich mit dem Auswärtigen Amt im voraus abstimmen, wenn es öffentliche Erklärungen mit Auslandsbezug abgeben möchte.
Einen Sonderfall bildet die Vertretung der Bundesregierung innerhalb der Europäischen Gemeinschaft/Europäischen Union. Aufgrund einer Vereinbarung aus dem Jahr 1958 zwischen den Ministern Ludwig Erhard und Heinrich von Brentano ist diese so geregelt worden, daß das AA im Allgemeinen Rat die Sprecherrolle ausübt, nicht jedoch in den Fachministerräten, während die vorbereitenden Koordinierungssitzungen unter dem Vorsitz des BMWi stattfinden.
Die Fachministerien können sich durch die Entsendung eigenen Personals an die Botschaften und Vertretungen des Bundes bei internationalen Organisationen nicht nur Informationen für die eigene Tätigkeit verschaffen, sondern vermögen dadurch auch in begrenztem Umfang Einfluß auf die Tätigkeit der diplomatischen Vertretungen zu nehmen, entweder direkt mittels des Vertreters oder indirekt über die Koordinierung in Bonn durch Beeinflussung der Weisungen an die Botschaften. In der Vergangenheit haben die Fachministerien versucht, durch die Beantragung eigener Stellen beim BMF die Entsendung eigenen Personals auszubauen. Seinerzeit hatte sich das AA dagegen gewehrt, jedoch wurde zwischen den Fachministerien und dem Auswärtigen Amt Einvernehmen darüber erzielt, daß die Ressorts eigene Bedienstete an Vertretungen der Bundesregierung entsenden dürfen. An den Auslandsvertretungen der Bundesrepublik arbeiten heute zusätzlich zu den rund 950 Bediensteten des Auswärtigen Amtes auf der Ebene des höheren Dienstes etwa 250 Referenten aus anderen Ressorts, also rund ein Viertel.[9]Zum Vergleich: In den diplomatischen Vertretungen der USA ist dieser Anteil sogar auf 63 Prozent gestiegen.[10]
Die Fachministerien haben für die Organisation ihrer Außenaktivitäten durchaus unterschiedliche strukturelle Lösungen gefunden. Da die Verflechtung innerhalb der Europäischen Union besonders intensiv ist, haben drei Ministerien wie schon erwähnt eigene Europaabteilungen gegründet. Andere haben darauf verzichtet und organisieren die Kontakte auf Unterabteilungs- oder Referatsebene. Einige Ministerien wie z.B. das BMU und das BMBF verfügen über eigene Unterabteilungen für internationale Zusammenarbeit, die neben den funktionalen Referaten und Abteilungen die internationale Tätigkeit koordinieren. Auf die hierbei entstandenen transnationalen Netzwerke und ihre Tätigkeit soll unten noch eingegangen werden. Für das Netzwerk der Kooperation besonders wichtig sind die zeitweise beurlaubten Mitarbeiter, die nach ihrer Rückkehr ins entsendende Ministerium naturgemäß nicht nur erweiterte Sachkenntnis, sondern die erforderlichen persönlichen und institutionellen Kontakte mitbringen, die für die weitere Arbeit wichtig sind. Darüber hinaus entsenden viele Ministerien auch Mitarbeiter in internationale Organisationen, insbesondere in die Organe der EU, die zwar damit zu internationalen Beamten werden, jedoch nach wie vor für die Ministerien als Kontakt- und Informationsquelle von Bedeutung bleiben.
Mit dem Ende des Kalten Krieges ist die Außenpolitik von den darauf bezogenen ideologischen und machtpolitischen Prärogativen befreit worden. Auch die Bundesrepublik Deutschland braucht deshalb als Mitglied des westlichen Lagers nicht mehr im gleichen Ausmaß wie in der Vergangenheit durch ihr außenpolitisches Verhalten andere Staaten zugunsten »des Westens» zu beeinflussen. Von der Last des Ost-West-Konflikts befreit können fachbezogene Außenbeziehungen wie beispielsweise die Entwicklungszusammenarbeit sachbezogener gestaltet werden, d.h. in dieser Hinsicht kann das Primat der Außenpolitik in den Hintergrund treten.
[7]Abgedruckt in: BMI (Hrsg.), Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien. Allgemeiner Teil (GGO I) Besonderer Teil (GGO II). Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg), Loseblattsammlung, Stuttgart, Kapitel 4.
[8]Abgedruckt in: ebd., Kapitel 1.1 (GGO I) und 2 (GGO II).
[9]Vgl hierzu auch den Beitrag von Hans-Friedrich von Ploetz in diesem Band.
[10]Vgl. Strobe Talbott Globalization and Diplomacy: A Practitioner´s Perspective, in: Foreign Policy Nr. 108, Herbst 1997, S. 69-83, hier S. 78.
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