Fortsetzung: Die klassischen außenpolitischen Institutionen

Judith Siwert-Probst

ENTSCHEIDUNGSFINDUNG ALS KOORDINIERUNGSPROBLEM

Als »Generalist« und »Parteipolitiker«[11] ist Helmut Kohl ein Kanzler, der grundsätzlich eher an übergeordneten Leitlinien als an Detailausarbeitungen der Ressorts interessiert ist. Vordergründig führt dies zwar zu einer Stärkung der Ressortverantwortung in Einzel- und Sachfragen, im Ergebnis entsteht jedoch ein erhöhter Koordinierungsbedarf, den es auf mehreren politischen Ebenen aufzufangen gilt.

Das Bundeskanzleramt unterstützt den Bundeskanzler bei der Erfüllung seiner verfassungsmäßigen Aufgaben und dient ihm gewissermaßen als Geschäftsstelle.[12] Da das Kanzleramt im Verfassungstext nicht als eigenständige Institution genannt wird und somit seine Stellung unmittelbar von der des Bundeskanzlers ableitet, ist es ebenso wie der Kanzler selbst in die verfassungsrechtlichen Kompetenzverschränkungen von Kanzler-, Ressort- und Kabinettsprinzip eingebunden. Es bildet das »flexible verfassungsrechtliche Gerüst für eine effektive Zusammenarbeit innerhalb der Bundesregierung«[13]. Die Entscheidungs- und Handlungsfähigkeit der Bundesregierung hängt wesentlich vom Erfolg des Kanzleramts ab, Sachfragen und Abstimmungsprobleme zwischen den Ressorts durch möglichst effiziente Koordinierungsmechanismen zu steuern und den Kanzler umfassend und frühzeitig über alle Ressortvorhaben in Kenntnis zu setzen. Folglich orientiert sich der Aufbau von Abteilungen, Gruppen (d.h. Unterabteilungen) und Referaten sowohl spiegelbildlich an den jeweiligen Ressorts als auch querschnittsmäßig an ressortübergreifenden Fragen. Da jeder Kanzler um eine eigenständige außenpolitische Agenda bemüht ist, kommt der außenpolitischen Abteilung des Kanzleramts besondere Bedeutung zu.[14]

Für die Aufarbeitung und Koordinierung der klassischen außenpolitischen Ressortgesichtspunkte ist die Abteilung 2 des Kanzleramts verantwortlich. Hier werden in zwei Gruppen mit insgesamt sieben Referaten die Bereiche Auswärtige Beziehungen, Entwicklungspolitik und äußere Sicherheit bearbeitet. Der fast spiegelbildliche Aufbau der Gruppe 21 gegenüber dem Auswärtigen Amt sowie ihre Besetzung mit Beamten des AA weist auf die Notwendigkeit einer möglichst umfassenden Zusammenarbeit hin, um so dem Kanzler im Rahmen seiner außenpolitischen Aktivitäten vereinfachte Zugriffsmöglichkeiten auf Informations- und Organisationsstrukturen zu ermöglichen. Die Gruppe 22, die mit Beamten des BMVg besetzt ist, befaßt sich mit den klassischen Fragen der Sicherheitspolitik sowie mit der Bundeswehrverwaltung und ist folglich Koordinierungs- und Anlaufstelle für das BMVg, zumal hier auch das Sekretariat des Bundessicherheitsrates (BSR) angesiedelt ist.

Auch wenn der außenpolitischen Abteilung zweifellos eine wichtige Rolle zukommt, kann sie in ihrer im Verhältnis zu den entsprechenden Arbeitseinheiten der Ressorts knappen personellen Besetzung eine selbständige Aufarbeitung von Detail -und Sachfragen kaum leisten. Allein die Bearbeitung von täglich rund 200 Drahtberichten der Auslandsvertretungen würde den Rahmen des Möglichen sprengen. Da die an das Kanzleramt ausgeliehenen Beamten aus dem AA zudem Generalisten sind und in der Regel nach drei bis vier Jahren wieder versetzt werden, sind Sach- und Detailfragen nur über einen effizient geführten administrativen lnteraktionsprozeß mit den Ressorts zu lösen.[15] Für das Kanzleramt geht es darum, in möglichst engem Kontakt mit den Büros der Leitungsebene der jeweiligen Ressorts politische Standpunkte zu koordinieren, Meinungsverschiedenheiten frühzeitig zu erkennen, auszugleichen und wenn nötig auch auf Richtlinienvorgaben des Kanzlers zu verweisen.

Kabinett

Der außenpolitische Entscheidungsprozeß wird jedoch nicht allein vom Kanzleramt in Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt und dem BMVg beeinflußt, sondern von der Bundesregierung als Kollegialorgan mitbestimmt, der grundsätzlich »alle Angelegenheiten von allgemeiner innen- oder außenpolitischer, wirtschaftlicher, sozialer, finanzieller oder kultureller Bedeutung« zur Beratung und Beschlußfassung zu unterbreiten sind (§ 15 GOBReg). Da im zunehmend komplexer werdenden außenpolitischen Beziehungsgeflecht auch die Fachressorts Mitsprache fordern und um eine eigene Außendarstellung bemüht sind, hängt die Entscheidungsfähigkeit der Bundesregierung wesentlich vom Erfolg des Kanzleramts ab, die gewünschte einheitliche Meinung möglichst im Vorfeld der eigentlichen Entscheidung herbeizuführen. Den von der GOBReg vorgegebenen umfangreichen Katalog von Kabinettsangelegenheiten jeweils mit den einzelnen Ressortstandpunkten abzustimmen, erweist sich in der Regierungspraxis oftmals als mühsamer Prozeß. Gerade in Zeiten erhöhten Entscheidungsbedarfs wird deshalb das relativ starke Ressortprinzip zuweilen als Hindernis im Fall schneller Abstimmungsnotwendigkeiten empfunden.[16]

Auch wenn die Kabinettssitzung formal das wichtigste Koordinierungsgremium innerhalb der Regierung ist, stellt sich doch die Frage, inwieweit und zu welchen außenpolitischen Problembereichen überhaupt eine abschließende Meinungsbildung im Kabinett erfolgt.[17] Da sich das Kabinett im wesentlichen mit Gesetz- und Verordnungsentwürfen und den daraus resultierenden notwendigen Implementierungsschritten befaßt, ergibt sich aus den vergleichsweise geringen Gesetzgebungskompetenzen des AA sowie des BMVg, daß außenpolitische Fragen innerhalb des Gesamtkabinetts weniger strukturiert vorgegeben, sondern eher kurzfristig in die Diskussion einbezogen werden. Eine Möglichkeit bietet hierbei der regelmäßig auf der Tagesordnung erscheinende Punkt «Internationale Lage«, der einerseits dem Bundesaußenminister zur formlosen Berichterstattung dienen kann und andererseits es dem Kanzler ermöglicht, die Ressortchefs auf außenpolitische Kursänderungen hinzuweisen und damit auf das geschlossene Auftreten der Bundesregierung zu verpflichten.

Da die Kabinettsvorlagen in der Regel von den federführenden Ressorts ausgearbeitet werden, müssen die jeweiligen Facharbeitseinheiten im Kanzleramt speziell bei Gesetzesvorhaben schon in einem sehr frühen Stadium unterrichtet werden, um den Meinungsbildungsprozeß der Ressorts begleiten zu können. Dieser ressortübergreifende Austausch beginnt auf der Referatsebene und führt - wenn nötig - über die Abteilungsleiter- bis zur Staatssekretärsebene. Verbleibende Fragen werden dann entweder in der Runde der beamteten Staatssekretäre aller Ressorts geklärt oder vom Kanzler selbst im Rahmen einer «Ministerbesprechung« entschieden.

Die zunehmend an Bedeutung gewinnende europäische Dimension übergreifender Politikbereiche und der damit verbundene Steuerungsbedarf erfordert eine besonders sorgfältige Unterrichtung des Kanzlers, die in Fragen der Europapolitik auch über den Staatsminister im Auswärtigen Amt erfolgt, der als Vorsitzender des Staatssekretarausschusses für Europafragen zudem einen Sonderstatus am Kabinettstisch besitzt.[18]Dem Kanzler ist dadurch die Möglichkeit gegeben, europapolitische Fragen und Koordinierungsprobleme zwischen den Ressorts auf höchster politischer Ebene schnell und definitiv zu entscheiden. Ebenso ist das Kanzleramt im Staatssekretärausschuß durch seinen eigenen, u.a. für die Koordinierung von Europafragen zuständigen Staatsminister vertreten. Der weitere Teilnehmerkreis umfaßt jeweils einen beamteten Staatssekretär aus jedem Ressort, das mit Europafragen befaßt ist, sowie den Ständigen Vertreter der Bundesrepublik bei der Europäischen Union (EU).

Die Kabinettsausschüsse sind als außenpolitische Koordinierungsinstrumente unter Helmut Kohl praktisch bedeutungslos geworden. Lediglich der BSR[19] tagt noch nach Bedarf, und der bereits 1951 eingerichtete Wirtschaftsausschuß tritt einmal jährlich vor dem Erscheinen des Jahreswirtschaftsberichts zusammen. Aufgrund der ihm verbliebenen Kompetenzen kommt dem BSR jedoch noch immer eine gewisse Bedeutung zu. Als einziger Kabinettsausschuß mit eigener Geschäftsordnung kann er nicht nur empfehlende Beschlüsse an das Gesamtkabinett liefern, sondern auch in eigener Verantwortung in Fragen entscheiden, die nach der Verfassung oder nach einem Bundesgesetz nicht dem Gesamtkabinett vorbehalten sind. Viele sicherheitspolitische Fragen wurden in der Vergangenheit dennoch im Rahmen des Nordatlantikpaktes (NATO) vom Bundeskanzler gemeinsam mit dem Außen- und Verteidigungsminister eher auf der informellen Konsultationsebene behandelt.

Seit dem Zerfall der Sowjetunion sind die NATO und ihre Mitgliedstaaten tiefgreifenden Wandlungsprozessen im sicherheitspolitischen Selbstverständnis unterworfen. Ein erweiterter Sicherheitsbegriff stellt neue Anforderungen an ressortübergreifende Koordinierung. Dies erfordert wiederum eigenständige nationale Zielvorgaben und Planungskonzepte. Mit dem BSR existiert zumindest eine Struktur, die den Rahmen zur Bewältigung dieser Aufgaben vorgeben könnte, auch wenn von der in der Geschäftsordnung des BSR vorgesehenen Möglichkeit zur Bildung interministerieller Ausschüsse in der jüngeren Vergangenheit selbst in zentralen Fragen kein Gebrauch gemacht worden ist.[20] Statt dessen erfolgen die wichtigen Abstimmungen direkt zwischen Kanzleramt, AA und BMVg sowohl auf der politischen Leitungsebene wie auch auf der administrativ nachgeordneten Ebene eher in informellen Gesprächsrunden.

Koalitionsgremien

In einer parlamentarischen Demokratie mit Koalitionsregierungen ist eine permanente Abstimmungs- und Überzeugungsarbeit Voraussetzung für die Regierungsstabilität. Dabei entwickeln sich Koalitionsgespräche zwischen Partei- und Fraktionsvorsitzenden sowie weiteren führenden Politikern fast zwangsläufig zu unverzichtbaren informellen Koordinierungsinstrumenten. Daß die verantwortlichen Minister, sofern sie nicht Parteivorsitzende sind, keineswegs automatisch an diesen Gesprächsrunden teilnehmen, kann im Ergebnis dazu führen, daß Entscheidungen ohne das verfügbare Fachwissen der Ressorts zustande kommen. Die knappen Mehrheitsverhältnisse der derzeitigen Regierung haben dazu beigetragen, daß sich Koalitionsgespräche - bzw. die sogenannte Koalitionsrunde - zu einem institutionell verfestigten Koordinierungsinstrument mit schriftlichen Einladungen, Tagesordnungen und Beschlußprotokollen entwickelt haben. Zudem finden während der Sitzungswochen fast ständig Ad-hoc-Gespräche statt, sei es im Kanzleramt, in den Landesvertretungen oderanderswo, um dem permanenten Konsenszwang zu begegnen. In diesem ständigen Prozeß der Kompromißfindung auf »sub-informeller« Ebene hat kaum jemand mehr einen umfassenden Überblick darüber, wer mit wem wann worüber spricht.

Im Gegensatz zu den Koalitionsvereinbarungen, die vom Umfang und Inhalt her detaillierter werden und einen offiziellen Charakter bekommen,[21] besitzen die Koalitionsrunden einen informellen und vertraulichen Status. ihre Arbeitsweise sowie ihre politisch verbindlichen Vorentscheidungen schüren mancherorts die Befürchtung, daß hier eine Art »Überregierung« entstehen könnte, die zu einer Schwächung des Kabinetts und damit zu einem Unterlaufen der verfassungsrechtlichen Kompetenzen führt.[22] Allerdings muß berücksichtigt werden, daß die gewünschte einheitliche Regierungsmeinung nur dann hergestellt werden kann, wenn kontroverse Fragen und komplizierte Sachverhalte gründlich abgestimmt werden. Diese Feinarbeit ist nicht vom Gesamtkabinett zu leisten. Somit sind Koalitionsrunden ein notwendiges Abstimmungsinstrument, um das Gesamtkabinett zu entlasten. Allerdings erscheint es fraglich, ob sie als dauerhaftes Regierungsinstrument geeignet sind, einen Koordinierungsbedarf aufzufangen, der weit über koalitionspolitische Allgemeinbestimmungen hinausgeht und Kompromißlösungen in zum Teil äußerst komplizierten Sach- und Detailfragen notwendig macht, die zunehmend Spezialwissen erfordern.

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