Fortsetzung: Die "Außenpolitik" der Fachministerien
Lisette Andreae, Karl Kaiser
Primat der Außenpolitik gegenüber der Fachpolitik
Im Zuge der Globalisierung wird es immer schwieriger, die besondere Hervorhebung der Außenpolitik gegenüber fachspezifischem Regierungshandeln der einzelnen Ressorts mit Außenbezug zu rechtfertigen. Ist die »klassische» Außenpolitik nach wie vor so dominierend, daß auch heute noch vom »Primat der Außenpolitik» gesprochen werden kann ? Je stärker die Fachressorts Außenbeziehungen selbst mitgestalten und damit außenpolitisch in Erscheinung treten, desto mehr scheint der exklusive Rang der klassischen Außenpolitik verringert zu werden. Trotz dieser Entwicklung haben alle Bundesregierungen der Nachkriegszeit am Primat der Außenpolitik festgehalten. Es gilt auch heute, wenn hierunter die Durchsetzung gesamtstaatlicher Interessen gegenüber davon eventuell abweichenden Partikularinteressen der Fachministerien in ihren Außenbeziehungen gemeint ist. Hierfür bleibt ungeachtet der übergeordneten Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers das Auswärtige Amt zuständig.
Zu den außenpolitischen Zielen gehört als zentraler Bestandteil die Sicherstellung gut funktionierender diplomatischer Beziehungen zu jenen Staaten, die für Deutschland von besonderer sicherheitspolitischer und wirtschaftlicher Bedeutung sind. In der Sicherheitspolitik sind dies vor allem die Verbündeten im Nordatlantikpakt (NATO), seit dem Ende des Kalten Krieges aber auch immer stärker die Staaten in Mittel- und Osteuropa, im wirtschaftlichen Bereich insbesondere die westlichen Industriestaaten -vor allem die Staaten der EU -, der asiatische Raum und einige (erdölexportierende) Staaten im Nahen Osten.
Zur Grundausrichtung deutscher Außenpolitik zählt ferner die freiwillige Einbindung in multilaterale Organisationen, allen voran die EU und die NATO. Mit dieser eindeutigen und bewußt verfolgten Abkehr von der Methode des Alleingangs, wie sie in der Vergangenheit von Deutschland praktiziert worden war, will die Bundesregierung sich auch heute als verläßlicher Partner gegenüber seinen Verbündeten beweisen. Die Verfolgung außenpolitischer Interessen unter Absprache mit anderen, gleichgesinnten Staaten entspringt auch der Überzeugung, daß vitale politische Interessen des Landes im Alleingang nicht durchzusetzen sind.[11]
Wie sich das Spannungsverhältnis zwischen dem Primat der Außenpolitik und den Außenbeziehungen der Fachressorts auswirkt, soll anhand einiger ausgewählter Beispiele aus der jüngsten Regierungspraxis veranschaulicht werden, die verschiedene Dimensionen dieses Konkurrenzverhältnisses deutlich werden lassen.
Es. überrascht nicht, daß das BMZ, dessen Betätigungsfeld ausschließlich im Ausland liegt, die meisten potentiellen Reibungspunkte mit dem Auswärtigen Amt aufweist. Während das BMZ die Gewährung von Entwicklungshilfe von der Erfüllung festgelegter Kriterien abhängig macht,[12]spielen für das AA übergeordnete politische Interessen und Verpflichtungen zusätzlich eine Rolle.
So hatte die Bundesregierung beispielsweise nach dem Ende des zweiten Golfkriegs im Jahr 1991 den Beschluß gefaßt, allen durch den Krieg geschädigten Staaten zu helfen. Auch Syrien erhielt auf dieser Grundlage Unterstützung seitens der Bundesrepublik. Dies verstieß gegen die entwicklungspolitischen Vorgaben, denn Syrien beachtet weder die Menschenrechte noch marktwirtschaftliche Grundsätze und hat zudem erhebliche Schuldenrückstände. Schon früher hatte sich eine vergleichbare Situation im Hinblick auf Agypten während der Jahre nach der Vereinbarung von Camp David von 1978 ergeben. Auch in diesem Fall wurde Entwicklungshilfe geleistet - damals als Antwort auf die Friedenspolitik Ägyptens gegenüber Israel - obwohl Ägypten im Innern keine den westlichen Vorstellungen entsprechende Politik verfolgte. Hier setzte sich das AA mit seiner vom Primat der Außenpolitik geleiteten Politik gegenüber dem entwicklungspolitisch orientierten Handeln des BMZ durch.
In manchen Fällen aber, in denen sich das Auswärtige Amt aus außenpolitischen Erwägungen gegen die Kürzung oder Aussetzung von Entwicklungshilfe ausspricht, kann das BMZ unter Verweis auf die Nichterfüllung der Kriterien die Oberhand gewinnen. Beispielsweise wurde die entwicklungspolitische Zusammenarbeit mit Indien seitens des BMZ wegen Überrüstung und Nichteinhaltung marktwirtschaftlicher Grundsätze trotz Einspruchs des AA eingeschränkt. Der Konflikt löste sich schließlich, als Indien die Rüstung drosselte und Liberalisierungsmaßnahmen in der Wirtschaft einführte. Auch im Falle Pakistans äußerte das AA Bedenken hinsichtlich einer starken Konditionierung der Entwicklungshilfe, die das BMZ angesichts von Überrüstung, schlechter wirtschaftlicher Performance, Überbürokratisierung, Korruption und der Drogenproblematik für angebracht hielt. Da es sich in diesem Fall um die Gewährung von Entwicklungshilfe im multilateralen Rahmen durch die Weltbank handelte, stand neben der Verfolgung nationaler Interessen auch das politische Ansehen Deutschlands auf der internationalen Bühne auf dem Spiel, denn die großzügige Unterstützung eines Landes wie Pakistan ist dem Vorbildcharakter Deutschlands nicht unbedingt zuträglich, so daß das AA diesen Gesichtspunkt bei der Definition seiner Position berücksichtigen muß.
Dennoch bleibt es auch nach dem Ende des Kalten Krieges prinzipiell beim Primat der Außenpolitik in Feldern, wo es zu Meinungsverschiedenheiten zwischen Fachministerien und Auswärtigem Amt kommen kann. Dies zeigte sich beispielsweise in aller Deutlichkeit bei der Auseinandersetzung zwischen dem BMZ und dem AA Ende 1996 über die Mitgliedschaft Deutschlands in der Organisation der Vereinten Nationen für Industrielle Entwicklung (UNIDO). Während der Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Carl-Dieter Spranger, den Austritt aus der UNIDO forderte, weil er diese Organisation für ineffizient hielt und die für sie aufgewandten Mittel anderweitig verwenden wollte, wies Bundesaußenminister Klaus Kinkel dieses Vorhaben entschieden zurück, weil es dem seit Anfang der neunziger Jahre die deutsche Außenpolitik stark prägenden Bemühen der Bundesregierung um einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen (UN) zuwiderlief[13] Durch den Wegfall der Beiträge des zweitstärksten Beitragszahlers in der UNIDO wären eine Reihe von Entwicklungsländern betroffen gewesen, von denen sich die Bundesrepublik bei einer Abstimmung in der UN-Generalversammlung ein zustimmendes Votum für den deutschen Sitz erhofft. Erst nach einer Intervention des Auswärtigen Amtes, das aus verschiedenen Gründen den Verbleib Deutschlands in dieser Organisation wünschte, setzte sich das zuständige Ministerium gegen das Fachministerium durch.
Das Primat der Außenpolitik schlägt sich auch in solchen Fällen nieder, in denen ein Ministerium ein Projekt verfolgt, das den Interessen eines engen Verbündeten Deutschlands zuwider läuft. Ein gutes Beispiel dafür liefert die Auseinandersetzung zwischen dem BMBF und dem AA über die Frage der Versorgung eines Forschungsreaktors in München-Garching mit hochangereichertem und daher theoretisch waffenfähigem Uran aus Rußland. Das AA, das aufgrund einer Vereinbarung zwischen Bundeskanzler Helmut Kohl und dem russischen Präsidenten Boris Jelzin die Federführung für die Ausarbeitung eines entsprechenden deutsch-russischen Abkommens übernommen hatte, mußte naturgemäß den Protest aus den USA gegen den Betrieb des Reaktors mit hochangereichertem Material besonders ernstnehmen und bemühte sich infolgedessen darum, ein zustimmendes Votum Washingtons für dieses Vorhaben zu erhalten. Dies gelang auch schließlich nach intensiven Verhandlungen.
Eine wesentliche Rolle spielte das Primat der Außenpolitik bei der Neufassung des Ausländerrechts im Jahr 1991, als es um die Frage ging, welches Ministerium die Zuständigkeit für die Regelung der Visaerteilung erhalten sollte. Sowohl das AA als auch das BMI beanspruchten diese Zuständigkeit. Der damalige Außenminister Hans-Dietrich Genscher konnte sich in dieser Frage schließlich in einer großen Ministerrunde zugunsten des AA durchsetzen. Damit obliegt es nun dem Auswärtigen Amt, in Abstimmung mit den Ausländerbehörden über die Visaerteilung zu entscheiden. Die Politik des AA ist von der Grundphilosophie getragen, Begegnungen zwischen Menschen zu ermöglichen. Diesem außenpolitischen Primat steht ein restriktiver Ansatz des BMI gegenüber, bei dem Integrations-, Migrations- und Sicherheitsgesichtspunkte stärker im Vordergrund stehen. Da die Visaerteilung aber nicht im Zuständigkeitsbereich des BMI liegt, kann es seine Position nur im ständigen Dialog mit dem AA einbringen. Denn bei einer Zahl von einer Milliarde Grenzübertritten pro Jahr und einer Größenordnung von 700 000 bis 1 000 000 illegal in Deutschland lebenden Ausländern ist es verständlich, daß das Bundesinnenministerium, das für Migration und innere Sicherheit zuständig ist, bei der Entscheidung beteiligt sein möchte, wer nach Deutschland einreisen darf und wer nicht.
Ein weiteres Beispiel für die Unterordnung der Fachpolitik - in diesem Fall der Finanzpolitik - unter das Primat der Außenpolitik ist die Handhabung der DDR Erblast »Transferrubelforderungen«. So hat das BMF aus außenpolitischen Gründen, um die Zustimmung der ehemaligen Ostblockstaaten zur Vereinigung Deutschlands zu stärken, die Begleichung ihrer Transferrubelforderungen gegenüber der DDR übernommen. Insgesamt gab es 15 solcher Fälle. Aus den gleichen Gründen wurden die gegenüber Rußland bestehenden Forderungen der DDR, die sich auf etwa zehn Milliarden US-Dollar beliefen, bis zum Jahr 2000 eingefroren.
Auch auf der Ebene der Europäischen Union spielte bei den Verhandlungen zum Vertrag von Amsterdam das Primat der Außenpolitik eine durchaus spürbare Rolle, beispielsweise bei der Vergemeinschaftung der in die dritte Säule fallenden Themen Asylrecht, Einwanderung und Rechtsstellung von Flüchtlingen. Hier gab es innerhalb der Bundesregierung zwischen dem AA, das eine integrationsfreundliche Linie verfolgte, und dem BMI, das in verschiedenen Fragen eine Aufrechterhaltung nationaler Kontrolle und Zuständigkeit wünschte, durchaus substantielle Meinungsverschiedenheiten. Um deren Ausgleich bemühten sich zwar die beteiligten Ressorts im Vorfeld der Verhandlungen durch Abstimmung auf Abteilungsleiterebene und auf der Ebene der Europastaatssekretäre, jedoch kam das Endergebnis der Vergemeinschaftung der dritten Säule mit den verschiedenen Einzelregelungen der Position des Auswärtigen Amtes näher als der des Bundesinnenministeriums, wenngleich die maßgeblich von Deutschland durchgesetzte Einstimmigkeit für den Übergang zur Mehrheitsentscheidung (nach fünf Jahren) der Position des BMI entsprach. Das Primat der Außenpolitik, nicht zuletzt auch die Verhandlungsführung durch den seitens des AA ernannten Staatsminister, hatten sich letztlich, wenn auch eingeschränkt, durchgesetzt.
[11]Vgl. Karl Kaiser/Hanns W. Maull Einleitung. Die Suche nach Kontinuitat in einer Welt des Wandels, in: dies. (Hrsg.), Deutschlands neue Außenpolitik, Band 1: Grundlagen, 3. Auflage, München 1997, S. XV-XXV, hier S. XVIII.
[12]Die Bundesregierung hat Kriterien für den Einsatz von Instrumenten und Mitteln der Entwicklungszusammenarbeit festgelegt, die sowohl auf den Umfang als auch auf die Art der Zusammenarbeit Einfluß haben. Es handelt sich um .Beachtung der Menschenrechte, Beteiligung der Bevölkerung an politischen Entscheidungen, Rechtstaatlichkeit und Gewährleistung von Rechtssicherheiten, Einführung einer sozialen Marktwirtschaft sowie Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns.. Vgl. BMZ (Hrsg.), Entwicklungspolitische Konzeption des BMZ (BMZ aktuell, Nr. 072), Bonn Oktober 1996, S. 8
[13] Vgl. Friederike Bauer, Kritik am Austieg aus der UNIDO, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28.11.1996
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