Fortsetzung: Die klassischen außenpolitischen Institutionen
Judith Siwert-Probst
RESSORTVERANTWORTLICHKEIT UND PROBLEME DER ZUSTÄNDIGKEITEN
Die grundsätzliche ministerielle Zuständigkeit für die auswärtigen Beziehungen liegt beim Bundesaußenminister, der den Auswärtigen Dienst, bestehend aus dem Auswärtigen Amt und den Auslandsvertretungen, unter einer einheitlichen Bundesbehörde leitet. Allerdings ist der außenpolitische Entscheidungsprozeß längst nicht mehr die exklusive Domäne des AA. Immer mehr Situationen erfordern die Einbeziehung der Fachressorts.[23]
Der Außenminister definiert seine nach wie vor starke Position nicht so sehr über den Verwaltungsunterbau und die Kompetenzen seiner Behörde, sondern vielmehr über den Primat der Außenpolitik, auch wenn dieser durch die verstärkten Außenbeziehungen der Fachressorts sowie durch die Verflechtung von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zunehmend zur Disposition gestellt wird. An diese veränderten Rahmenbedingungen muß sich der Auswärtige Dienst anpassen.[24]Die im Gesetz über den Auswärtigen Dienst (GAD)[25] festgeschriebene Koordinierungskompetenz weist auf das Grundproblem hin, daß Außenpolitik nicht mehr »aus einem Guß« betrieben werden kann und daher das frühere außenpolitische Monopol im wesentlichen durch koordinierende Funktionen in jenen Bereichen ersetzt wird, wo auswärtige Aufgaben nicht mehr umfassend selbst wahrgenommen werden.[26]Vergegenwärtigt man sich, daß neben dem AA rund 250 Arbeitseinheiten anderer Ressorts (ohne BMVg) mit außen- und europapolitischen Fragen befaßt sind, so wird die Schwierigkeit deutlich, Einzelperspektiven zu verbindlichen außenpolitischen Gesamtpositionen, zum Beispiel im Rahmen internationaler Konferenzen,[27] zu verbinden.
Nach Maßgabe der GOBReg soll einer Aufsplitterung deutscher Außenpolitik vor allem dadurch entgegengewirkt werden, daß Mitglieder und Vertreter auswärtiger Regierungen und zwischenstaatlicher Einrichtungen nur nach vorherigem Benehmen mit dem AA empfangen werden sollen und Verhandlungen mit dem Ausland oder im Ausland nur mit Zustimmung des AA, auf sein Verlangen auch nur unter seiner Mitwirkung geführt werden dürfen (§ 11). Ergänzend wird in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGO)[28] darauf hingewiesen, daß oberste Bundesbehörden grundsätzlich nur auf der Grundlage von internationalen oder zwischenstaatlichen Abmachungen mit dem Ausland verkehren und daß bei regelmäßigem Kontakt mit nichtamtlichen Stellen oder Personen im Ausland das AA sowie die jeweiligen Vertretungen vor Ort zu unterrichten sind (§76 GGO I). Geht es bei internationalen Verhandlungen und Konferenzen um die Ausarbeitung völkerrechtlicher Übereinkünfte, so muß das federführende Ministerium das AA rechtzeitig vor der Verhandlungsaufnahme unterrichten und seine Zustimmung einholen
(§ 79 GGO II). Die Bundesministerien des Innern (BMI) und der Justiz (BMJ) sind zwecks verfassungsrechtlicher Prüfung immer schon an den Vorarbeiten zu beteiligen. Auch wenn durch diese Bestimmungen die Verantwortlichkeiten des AA bei der Gestaltung der Außenpolitik präzisiert werden sollen, ergeben sich in der politischen Praxis speziell durch die Vielzahl neuer Akteure auf nichtstaatlicher Ebene komplexe Beziehungsgeflechte, die sich in weiten Teilen formalisierten Regelungen entziehen.
Die Aufteilung der Europapolitik nach inhaltlichen Schwerpunkten auf verschiedene Ressorts läßt aufgrund des ständig zunehmenden Abstimmungsbedarfs immer wieder die Diskussion über Vor- und Nachteile eines eigenständigen Europaministeriums aufflammen und verdeutlicht exemplarisch die Problematik der Federführung. Gebündelt in einem »Superministerium« würde der komplexe Bereich der Europapolitik sicherlich leichter zu koordinieren sein, gleichzeitig aber würden all jene Ressorts »entmachtet« werden, die mit europapolitischen Fragen befaßt sind.
Da der Bundeskanzler Vertiefung und Erweiterung der EU zu außenpolitischen Schwerpunkten und damit zu Bereichen seiner Richtlinienkompetenz gemacht hat, liegt die Verantwortlichkeit für die Europapolitik zum einen beim Bundeskanzleramt, das etwa an den Verhandlungen und Abstimmungsprozessen zum Schengener Abkommen unmittelbar beteiligt war. Damit ist die europapolitische Zuständigkeit eine klassische Querschnittsaufgabe des Kanzleramts. Mit der Einrichtung einer Europaabteilung (Abt. E) nach Vollendung des Binnenmarktes hat zum anderen das AA sein im GAD festgelegtes außenpolitisches »Koordinierungsmonopol« umgesetzt.
Die Europaabteilung des AA hat mit der zum 1. Juli 1998 in Kraft getretenen Organisationsreform des Auswärtigen Dienstes eine weitere Aufwertung erfahren, indem die Länderreferate für die Mitgliedstaaten der EU von der Politischen Abteilung (Abt. 2) dorthin verlegt worden sind. Während der Politische Direktor der Abt. 2 die koordinierende Gesamtverantwortung speziell für den Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) trägt und durch einen Stellvertreter entlastet wird, erstreckt sich die Zuständigkeit der Abt. E von institutionellen Fragen auf weitere Bereiche der EU-Politik, für die bereits die Europäische Kommission eigene materielle Zuständigkeit besitzt. Durch das grundsätzliche Zusammenfassen aller bilateralen Aufgaben im Bereich der politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Zusammenarbeit in Länderreferate erhalten diese wiederum eine umfassende Zuständigkeit, was die Koordinierungsprozesse sowohl innerhalb der Zentrale als auch mit den Botschaften erleichtern dürfte.
Würde man das Auswärtige Amt in »Bundesministerium für Auswärtige und Europa-Angelegenheiten« umbenennen,[29] wäre damit zwar die Diskussion um ein separates Europaministerium beendet, nicht aber das Problem der Federführung gelöst, das sich aufgrund der umfassenden Mitzeichnungspflicht der jeweiligen Ressorts ergibt. Während das AA für die Unterrichtung des Bundestages über grundlegende Aspekte und Entwicklungen in der GASP zuständig ist und auch die Federführung bei der Ausarbeitung des Vertrags von Maastricht besaß, ist das Bundesministerium für ,Wirtschaft (BMWi) grundsätzlich für die Weiterleitung aller Verordnungs- und Richtlinienentwürfe der EU an den Bundestag sowie an das jeweils federführende Ressort zuständig. Auch das BMWi übernimmt somit Koordinierungsaufgaben, indem es sowohl die Europaabteilung des AA als auch das Parlaments- und Kabinettsreferat des Kanzleramts administrativ entscheidend entlastet.
Folglich umschreibt der Begriff der Federführung eher organisatorische Verfahrensweisen denn originäre Zuständigkeiten. So liegt die Federführung für die deutsche Beteiligung am Einsatz der multinationalen Truppe zur Stabilisierung der Friedensregelung für Bosnien-Herzegowina (SFOR) beispielsweise gemeinsam bei AA und BMVg, obgleich die Geschäftsführung über das BMVg erfolgt. Und Kabinettsvorlagen zu so richtungsweisenden Entscheidungen wie der Bundeswehrbeteiligung an Auslandseinsätzen entstehen keineswegs allein im Auswärtigen Amt, sondern werden von allen beteiligten Ressorts gemeinsam erstellt.
Die Gefahr von Zuständigkeitsüberschneidungen ergibt sich meist, wenn Ressortchefs nicht nur die Richtlinien des Kanzlers begleiten, sondern auch eigene Felder besetzen wollen. Die wachsende wirtschaftliche Verflechtung hat beispielsweise die Außenwirtschaftsförderung zum »vorrangigen Auftrag jeder deutschen Auslandsvertretung«[30] gemacht. Jedoch liegt dabei die Federführung nicht beim AA, sondern beim BMWi. Nachdem Stellenwert, Bedeutung und Chancen der Außenwirtschaft mit dem Ende des Ost-West-Konflikts im Parlament neu bewertet wurden und die Bundesregierung hier eine bereits im Konsulargesetz von 1974 verankerte alte Aufgabe neu entdeckt hat,[31] ist der Bundesaußenminister dennoch bemüht, die Diplomaten verstärkt als Interessenvertreter der deutschen Wirtschaft einzusetzen.
Um eine Konkurrenz der mit Außenwirtschaftsfragen befaßten Ressorts zu vermeiden und um Ressourcen zu bündeln, wurde als Ergebnis eines ressortübergreifenden Ministergesprächs Ende 1995 unter Federführung des BMWi auf Arbeitsebene ein interministerieller Ausschuß gebildet, der die außenwirtschaftlich relevanten Maßnahmen der Ressorts mit den Spitzenverbänden der Wirtschaft konzeptionell abstimmen und koordinieren soll.[32]Das ursprüngliche Ziel von sechs jährlichen Treffen wurde bisher zwar nicht umgesetzt, doch erschließt sich die Effizienz von Koordinierung nicht allein aus der Quantität von Leitungsbesprechungen, sondern erfordert permanente Abstimmungsmechanismen auf der Arbeitsebene. Die Themen erstrecken sich von der Mittelstandsförderung bis zur Flankierung von Groß- und Schlüsselprojekten der deutschen Wirtschaft. Eine verbesserte Koordinierung der verschiedenen Träger der Außenwirtschaftsförderung soll besonders in den erweiterten Aufgabenbereichder Vertretungen vor Ort fallen. Durch die engere Vernetzung von Auslandsvertretungen, bilateralen Auslandshandelskammern und den Auslandskorrespondenten der Bundesstelle für Außenhandelsinformation (BfAI) wird der Auswärtige Dienst gewissermaßen auch als verlängerter außenpolitischer Arm des BMWi tätig.
Im Vergleich zum AA als einem Querschnittsressort sind die originären Zuständigkeiten des BMVg zumindest für den militärpolitischen Bereich verfassungspolitisch eindeutig vorgegeben. Der Bundesminister der Verteidigung hat in Friedenszeiten die Befehls- und Kommandogewalt über die Streitkräfte (Art. 65 a GG). Die Bundeswehr ist damit auch in die Ressortverantwortung des Ministers eingebunden, was dem Bundeskanzler verbietet, über den Kopf des Ministers hinweg militärische Befehle zu erteilen oder Umstrukturierungen des Militärs zu verfügen. Die starke Stellung des Verteidigungsministers im Kabinett ergibt sich somit daraus, daß die militärpolitischen Führungsaufgaben verfassungspolitisch in die außen-, innen- und wirtschaftspolitischen Gesamtzusammenhänge der Regierungsarbeit integriert sind.
Auch wenn sich der Verteidigungsminister bisweilen genötigt sieht, auf den eher unwahrscheinlichen Fall der Landes- und Bündnisverteidigung als unveränderte Hauptaufgabe der Bundeswehr zu verweisen, besteht kein Zweifel darüber, daß sich die Hauptfunktion zunehmend auf Krisen- und Konfliktbewältigung verlagert. Die Bundeswehr soll hier als »eines von mehreren Instrumenten der deutschen Außen -und Sicherheitspolitik.«[33] dazu beitragen, Konflikte im Vorfeld zu verhindern, einzudämmen oder zu beenden. So stehen die Soldaten beispielsweise beim Aufbau von zivilen Strukturen in Krisengebieten vor völlig neuen Aufgaben, die nicht nur psychologisches Feingefühl sondern auch spezielle Kenntnisse in nicht-militärischen Bereichen erfordern. Indem die Bundeswehr im Rahmen des SFOR-Einsatzes Wiederaufbauhilfe leistet und die Rückkehrbedingungen der Flüchtlinge überprüft, unterstützt sie den Rückführungsbeauftragten der Bundesregierung und trägt damit zur innenpolitischen Lösung des Flüchtlingsproblems bei. Der im AA angesiedelte Sonderstab Bosnien ist für die Koordinierung der Flüchtlingsproblematik innerhalb der sogenannten zivilmilitärischen Zusammenarbeit zuständig. Die Rückführungspolitik kann nur im Einvernehmen und in enger Zusammenarbeit zwischen dem AA und dem Bundesinnenminister bzw. den Innenministern der Länder erfolgen.
Daß die verstärkte internationale Präsenz der Bundeswehr ebenfalls zu einer verstärkten Außendarstellung des Bundesverteidigungsministers führt, liegt gewissermaßen in der Natur der Sache. Ein verstärktes internationales Engagement Deutschlands wird in Zukunft möglicherweise aber auch dazu führen, daß andere Kabinettsmitglieder zunehmend den internationalen Rahmen nutzen. In Bosnien etwa wird die ökonomische Entwicklung für das friedliche Zusammenleben bedeutsam sein. Dabei können sich auch für die Bundeswehr als Instrument des BMVg verstärkt ressortübergreifende Berührungspunkte ergeben, die eine intensivere Zusammenarbeit beispielsweise mit dem Umwelt- oder Wirtschaftsministerium erfordern. Auch wenndie eingespielten, zumeist auf informeller Ebene stattfindenden Informations- und Abstimmungsmechanismen zwischen AA, Kanzleramt und BMVg nicht zur Disposition stehen, könnte das BMVg seine direkten Kontakte auch auf andere Ressorts ausdehnen und so den erweiterten Sicherheitsbegriff administrativ verfestigen.
[23]Vgl. hierzu den Beitrag von Lisette Andreae und Karl Kaiser in diesem Band.
[24]Vgl. hierzu den Beitrag von Hans-Friedrich von Ploetz in diesem Band.
[25]Abgedruckt in: Bundesgesetzblatt (BGBl) 1990, Teil I, S. 1842-1848.
[26]Vgl. Ulrich Grau/Götz Schmidt-Bremme, Gesetz über den Auswärtigen Dienst. Kommentar unter Berücksichtigung des Auslandsvertretungsgesetzes und der einschlägigen Tarifverträge, Baden-Baden 1996, S.83 u. 104.
[27]So säh sich der Bundeskanzler beispielsweise veranlaßt, ins Hinblick auf die Tagung der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen (UN) ins April 1997, auf der es um eine gemeinsame China-Resolution der EU-Staaten ging, von seiner Richtlinienkompetenz Gebrauch zu machen, um bei unterschiedlichen Bewertungen der Menschenrechtsfrage durch das AA und das Kanzleramt eine Entscheidung herbeizuführen. Ungeachtet des vom Bundesaußenrninister an den EU-Ratspräsidenten gestellten Fragenkatalogs zur Menschenrechtssituation in China und der Tatsache, daß die Erstellung gemeinsamer Menschenrechtsberichte maßgeblich auf frühere deutsche Initiativen im Rahmen der Europäischen Politischen Zusammenarbeit (EPZ) zurückzuführen ist, fiel im Kanzleramt die Entscheidung gegen eine deutsche Beteiligung an einer solchen Resolution. Dem AA wurde trotz dessen Zuständigkeit für Menschenrechtsfragen der Handlungsspielraum genommen, um eine Verbesserung der Beziehungen zu China nicht durch eine Verurteilung zu gefährden.
[28]Abgedruckt in: BMJ, a.a.O. (Anm. 4), Kapitel 1.1 (GGO 1) und 2 (GGO II).
[29]Vgl. Günther van Well, Der Auswärtige Dienst in einer Zeit des Wandels, in: EA, 14/1992, S. 391-396, hier S. 394.
[30]Peter Hartmann, Generalisten im Dienste der deutschen Außenpolitik, in: FAZ, 22.10.1996.
[31]Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 13/2236 vom 1.9.1995 (Antwort der Bundesregierung auf die Große Anfrage »Unterstützung deutscher Unternehmen auf den Weitmarkten und Sicherung von Arbeitsplätzen durch eine umfassende Außenwirtschaftskonzeption.<<); Deutscher Bundestag, Gemeinsame Sitzung des Ausschusses für Wirtschaft (Protokoll Nr. 77) und des Auswärtigen Ausschusses (Protokoll Nr. 71) vom 18.6.1990 (Öffentliche Anhörung zum Thema .Langfristige Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der Bundesrepublik Deutschland im Ausland.).
[32]Regelmäßige Mitglieder sind das BMWi, das AA, die Bundesministerien für Finanzen (BMF), wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie (BMBF) sowie drei Ländervertreter und der Chef des Bundeskanzleramts. Als Vertreter der Wirtschaft nehmen die Hauptgeschäftsführer des Deutschen Industrie- und Handelstages (DIHT) und des Bundesverbandes der Deutschen Industrie (BDI) teil. Vgl. hierzu und generell zum wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozeß den Beitrag von Horst-Dieter Westerhoff in diesem Band.
[33]Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch 1994 zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr, Bonn 1994, S. 87.
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