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Fortsetzung: Politische Stiftungen: Grenzgänger zwischen Gesellschafts- und Staatenwelt

Sebastian Bartsch

Förderung von Demokratie und Marktwirtschaft in den Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas

 Während der Zugang in die UdSSR und ihren unmittelbaren Einflußbereich früher praktisch verschlossen war, sind die Staaten Mittel- und Osteuropas und die Nachfolgestaaten der ehemaligen Sowjetunion in den letzten Jahren zu einer neuen Schwerpunktregion der internationalen Arbeit der Stiftungen geworden. Mittlerweile gibt es praktisch keine Staaten mehr, in denen die Stiftungen nicht mit Auslandsbüros und Projekten vertreten sind.[13]

In ihrer Zielsetzung, dem politischen und wirtschaftlichen Transformationsprozeß zum Erfolg zu verhelfen, ähneln die Aufgaben der Stiftungen in Mittel-, Ost-und Südosteuropa durchaus jenen, denen sie sich in der südlichen Hemisphäre gegenübersehen. Auch hier versuchen die Stiftungen vor allem jene Organisationen und Instanzen zu unterstützen und zu stärken, denen eine Schlüsselfunktion im Transformationsprozeß zuzurechnen ist: demokratische Regierungen, Parteien und Parlamente, Verwaltungen und Justiz, Gewerkschaften, Verbände und gesellschaftliche Organisationen, unabhängige Medien und wissenschaftliche Forschungs- und Beratungseinrichtungen sowie Träger der politischen Bildungsarbeit. Dies beinhaltet Beratung und Unterstützung etwa bei der Neuordnung und Stabilisierung von Parteiensystemen, beim Aufbau von Verfassungsgerichten und anderen Kernelementen eines unabhängigen Rechtswesens, bei der Konzipierung wirtschaftspolitischer Reformen, bei der Organisation von Verwaltungsstrukturen und kommunaler Demokratie oder etwa bei der Integration der Streitkräfte in den demokratischen Staat. Je nach Aufgabe und Handlungsmöglichkeiten vor Ort kann dies durch Konferenzen und Publikationen, Seminar- und Schulungsprogramme, durch die Organisation von Besuchs- und Informationsreisen nach Deutschland, durch die Entsendung von deutschen Experten, vor allem aber auch durch direkten Zugang zu Akteuren und Entscheidungsträgern auf der Spitzenebene der politischen Systeme geschehen.

Gleichzeitig ist insbesondere gegenüber jenen Ländern, die in Zukunft der EU und dem Nordatlantikpakt (NATO) angehören werden, sowie gegenüber Rußland jenes Bestreben erkennbar, das die Arbeit der Stiftungen im transatlantischen und (west)europäischen Kontext leitet: die bilateralen Beziehungen der Bundesrepublik durch die Organisation eines intensiven Dialogs zwischen den Eliten zu festigen.

Die Außenbeziehungen Deutschlands werden von einer großen Zahl von Akteuren und Institutionen mit vielfältigen Zielen und Handlungsmöglichkeiten getragen. Unter diesen nimmt die Regierung zwar eine zentrale Stellung ein, doch ist sie weder in der Lage noch willens, alle anderen Elemente des komplexen Akteursnetzes auf die Rolle bloßer Instrumente der offiziellen Außenpolitik und Diplomatie zu reduzieren. Dies gilt auch für das Verhältnis von ,»Regierungsaußenpolitik« und »Stiftungsaußenpolitik«: ihre vielgestaltige Verankerung im politischen Institutionen-geflecht der Bundesrepublik verleiht den Stiftungen als internationalen Akteuren ein facettenreiches Profil, das für die offizielle Außenpolitik von erheblichem Wert ist, obwohl es sich auf diese Funktionsbeschreibung nicht reduzieren läßt - sei es weil die Stiftungen aufgrund ihrer Parteinähe zumindest indirekt auch als Repräsentanten von »Parteiaußenpolitik« zu begreifen sind, sei es weil sie durchaus ihre eigenen Agenden verfolgen.

Die Stiftungen leisten durch ihr internationales Engagement einen wichtigen Beitrag zur Pluralisierung deutscher Außenpolitik. Sie erweitern

• deren gesellschaftliche Fundierung,
• das Spektrum der außenpolitisch relevanten Akteure,
• die Informationsbasis und das Kommunikationsnetz der offiziellen Außenpolitik,
• die Präsenz, das Politikangebot und das Profil Deutschlands im Ausland
• die Vermittlung von Werten, Ideen und Ordnungsvorstellungen und
• summa summarum: die Einflußwege und -möglichkeiten deutscher Außenpolitik.

In ihren unterschiedlichen Programmen und Werteverständnissen repräsentierendie Stiftungen ein breites Spektrum gesellschaftlicher Interessen, aus dem lediglich die linken und rechten Ränder des politischen Koordinatensystems der Bundesrepublik ausgeklammert bleiben.[14]Folglich lassen sich kaum relevante gesellschaftliche Gruppen und politische Positionen identifizieren, die nicht durch die Stiftungen international vertreten sind, wenngleich natürlich die Verbindung zwischen gesellschaftlichen Interessen, Parteien und parteinahen Stiftungen nur als äußerst vermittelt zu verstehen ist.

Das Spektrum der außenpolitisch relevanten Akteure mit spezifischen Interessen, Profilen und Instrumentarien erweitern die Stiftungen nicht nur durch ihre eigene Tätigkeit, sondern auch dadurch, daß sie die internationalen Handlungsmöglichkeiten der ihnen nahestehenden Parteien erheblich verbessern. Ohne die Ressourcen, die organisatorische Stärke und die Einflußnetzwerke der Stiftungen wären die deutschen Parteien weit weniger in der Lage, auf der internationalen Bühne und in der expandierenden transnationalen Parteienkooperation eine wichtige Rolle zu spielen. Insbesondere den Oppositionsparteien eröffnen sich damit erweiterte Möglichkeiten der Teilhabe an den Außenbeziehungen Deutschlands.

Von großer Bedeutung ist des weiteren, daß die Stiftungen im Ausland Handlungsmöglichkeiten haben, die der offiziellen Diplomatie nicht ohne weiteres zur Verfügung stehen. Die zentrale Intention der Stiftungen, die gesellschaftliche und politische Sphäre in den Zielländern zu beeinflussen und zu verändern, kann die regierungsoffizielle Außenpolitik aufgrund einer auch durch fundamentale völkerrechtliche Normen gebotenen Zurückhaltung kaum in vergleichbar direkter Weise verfolgen. Die Stiftungen haben diesbezüglich nicht nur weniger Rücksichten zu nehmen, sie profitieren auch in entscheidender Weise von ihrer ambivalenten Stellung im politischen Institutionengeflecht der Bundesrepublik. Ausländischen Betrachtern können sie je nach deren Blickwinkel und Interessenlage als regierungsnah oder regierungsfern genug - oder als parteinah oder parteifern genug - erscheinen, um als Partner gesucht und geschätzt zu werden. Hier erweist sich der große Wert des Grenzgängertums der Stiftungen zwischen Staatenwelt und Gesellschaftswelt:[15] sie sind nicht nur im politischen Kontext der Bundesrepublik in beiden Welten gleichermaßen beheimatet, sie bewegen sich auch im Ausland geschickt auf beiden Terrains.

Ihre vielfältigen internationalen Kontakte und ihre Kenntnisse der innenpolitischen Situationen in anderen Staaten stellen sie auch den Botschaften, dem Auswärtigen Amt, dem BMZ und dem Kanzleramt in Berichten, in formellen und informellen Gesprächen zur Verfügung. Sie ergänzen und erweitern somit unmittelbar die Informations- und Kommunikationsbasis der staatlichen außenpolitischen Akteure.

Gelegentlich versucht eine Stiftung, schwer belastete bilaterale Beziehungen der Bundesrepublik wieder in Gang zu bringen. Dies geschieht etwa durch Besuchsreisen von Stiftungsmitarbeitern mit dem Ziel, in informellen Gesprächen mit politischen Spitzenvertretern des betreffenden Landes neue Möglichkeiten der Kooperation zu sondieren. Eine Präsenz in dem betreffenden Land durch Projekte und Mitarbeiter setzen solche Unternehmungen, die in Absprache mit der Bundesregierung stattfinden, nicht voraus.

Auch verbreitern und stärken die Stiftungen die ideellen und personellen Fundamente vieler bilateraler Beziehungen der Bundesrepublik dadurch, daß sie wesentlich zu einem kontinuierlichen Dialog der Eliten beitragen. Auf diese Weise schaffen sie ein für die deutsche Außenpolitik ausgesprochen wertvolles Vernetzungsmilieu, das bei Mitgliedern gegenwärtiger und potentieller politischer Führungseliten anderer Staaten mitunter eine spezifische Loyalität gegenüber der Bundesrepublik entstehen läßt Auch kann sich so der offiziellen deutschen Außenpolitik insbesondere nach Regime oder Regierungswechseln ein erleichterter Zugang zu den personell veränderten politischen Entscheidungsebenen anderer Staaten eröffnen. Unter anderem hierfür ist die parallele Tätigkeit weltanschaulich unterschiedlich orientierter Stiftungen essentiell, da erst sie den engen Kontakt zu ebenso unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Kräften ermöglicht. Durch ihr meist langfristig angelegtes Engagement, das sich weitgehend frei von kurzfristigem Erfolgsdruck vollzieht, können die Stiftungen eine Kontinuität deutscher Präsenz und deutschen Einflusses auch in jenen Staaten und Regionen sichern helfen, denen von der offiziellen Außenpolitik weniger Interesse entgegengebracht wird.

Einen unmittelbaren Beitrag zur Außenpolitik leisten die Stiftungen dann, wenn es ihnen gelingt, auf zentrale politische Weichenstellungen in anderen Staaten maßgeblich Einfluß zu nehmen. Politikgestaltung dieser Qualität macht zwar mit Sicherheit nicht das Gros der Stiftungsarbeit im Ausland aus, weshalb es auch verfehlt wäre, hinter allen möglichen wichtigen Entwicklungen und Veränderungen in anderen Staaten eine geheimdienstähnliche »invisible hand« der politischen Stiftungen zu vermuten. Zudem muß berücksichtigt werden, daß die Stiftungen im Ausland immer innerhalb eines komplexen Gefüges von innerstaatlichen und externen Akteuren und Handlungen agieren, weshalb ihr konkreter Beitrag zu einzelnen Entwicklungen und Entscheidungen nicht exakt gemessen und gewichtet werden kann. Gleichwohl gibt es gesicherte Erkenntnisse über eine entscheidende Mitwirkung aller oder auch einzelner Stiftungen an politischen Weichenstellungen in anderen Staaten: sei es die Einflußnahme auf den politischen Wandel in Portugal und Spanien Mitte der siebziger Jahre durch die weitreichende und letztlich entscheidende Unterstützung demokratischer Parteien[16]-eine Tatsache, die wesentlich zum internationalen Renommee der Stiftungen beigetragen hat[17]-, der bedeutsame, langfristige und in der Vorbereitung des Referendums von 1988 kulminierende Beitrag der Stiftungen zur Stärkung der demokratischen Opposition in Chile während der Diktatur Augusto Pinochets[18]oder auch der noch in Zeiten des Apartheidregimes einsetzende, letztlich beträchtliche Einfluß insbesondere der FES und der KAS auf gesellschaftspolitische Entwicklungen und auf den politischen Wandel in Südafrika.[19]Vielerorts, etwa in Zentralamerika, haben die Stiftungen - meist gemeinsam, in untereinander abgestimmtem Vorgehen - wichtige Beiträge zum Konfliktabbau und zur Friedenskonsolidierung geleistet.[20]Und auch dort, wo es den Stiftungen etwa gelingt, die zersplitterten Kräfte demokratischer Parteien zusammenzuführen oder durch Beratung auf der politischen Spitzenebene auf die Gestaltung von politischen Institutionen (z.B. Parlamentsreformen) und Rechtssystemen (z.B. Verfassungs- oder Wahlrechtsreformen) Einfluß zu nehmen, leisten sie einen sehr direkten Beitrag zur Verwirklichung außenpolitischer Ziele der Bundesrepublik.

Die Stiftungen beeinflussen des weiteren in positiver Weise die Wahrnehmung und das Ansehen Deutschlands im Ausland. Dies geschieht auf vielfältige Art: etwa durch die Vermittlung von Wertvorstellungen und Ideen, von politischen und wirtschaftlichen, konzeptionellen und institutionellen Lösungen, die sich in der Bundesrepublik bewährt haben;[21] oder dadurch, daß sie eine ergänzende oder gar alternative Politik dort repräsentieren, wo sie - im Unterschied zur Bundesregierung, die z.B. auf mögliche Belastungen offizieller Beziehungen und auf Außenwirtschaftsinteressen Rücksicht zu nehmen hat - oppositionelle demokratische Kräfte in Politik und Gesellschaft unterstützen. Vor allem aber tragen die Stiftungen zur Ausprägung eines spezifischen außenpolitischen Profils der Bundesrepublik und zu dessen Wahrnehmung im Ausland bei, das von traditioneller Machtpolitik und internationaler Abstinenz gleichermaßen weit entfernt ist.

All dies leisten die Stiftungen nicht im direkten Auftrag der Bundesregierung oder des Auswärtigen Amtes. »Stiftungsaußenpolitik« verhält sich über weite Strecken komplementär zur »Regierungsaußenpolitik«. Dies schließt jedoch, mitunter auch zum Leidwesen des Auswärtigen Amtes, Versuche nicht aus, die offizielle Außenpolitik auch einmal zu korrigieren oder zu konterkarieren - etwa dort, wo letztere mit den EU-Partnern auf gemeinsame, von einer Stiftung nicht geteilte Positionen festgelegt ist. Meinungsverschiedenheiten und Spannungen können auch dort entstehen, wo Stiftungen im Ausland auf Partnerorganisationen setzen bzw. - mangels Alternativen - setzen müssen -, die in puncto Demokratieverständnis nicht über alle Zweifel erhaben sind.[22] Und schließlich - um einen weiteren Reibungspunkt zu benennen - reagieren offizielle diplomatische Repräsentanten der Bundesrepublik im Ausland auch einmal verstimmt, wenn sie feststellen müssen, daß der Leiter des Auslandsbüros einer Stiftung über die besseren Kontakte vor Ort und über umfangreichere Informationen verfügt. Dennoch sind ernsthafte Konflikte so selten, daß sie die allgemeine Wertschätzung des Beitrags der Stiftungen zur deutschen Außenpolitik nicht trüben.

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[13]Vgl. Swetlana W. Pogorelskaja, Die politischen Stiftungen in der deutschen Außenpolitik. Überlegungen am Beispiel der Tätigkeit der Konrad-Adenauer-Stiftung und der Hanns-Seidel-Stiftung in der Gemeinschaft der Unabhängigen Staaten und in den baltischen Staaten, Bonn 1997.
[14]Insofern spiegelt z.B. auch die schrittweise erfolgte Gleichbehandlung der »grün-nahen« mit den etablierten Stiftungen seit Ende der achtziger Jahre die Anerkennung neu entstandener, legitimer gesellschaftlicher Interessen, die dann letztlich auch in den internationalen Projekten der grün-nahen Stiftungen - ausgerichtet auf gesellschaftspolitische Basisgruppen, Frauen- und Umweltorganisationen etc. - ihren spezifischen Ausdruck finden.
[15]Diese Unterscheidung geht zurück auf Ernst-Otto Czempiel, Weltpolitik im Umbruch. Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, 2. Auflage, München 1993. Vgl. auch ders Vergesellschaftete Außenpolitik, in: Merkur, Nr. 1, 1994, S.1-14.
[16]Vgl. Geoffrey Pridham, The Politics of the European Community, Transnational Networks and Democratic Transition in Southern Europe, in: tiers. (Hrsg.), Encouraging Democracy: The International Context of Regime Transition in Southern Europe, Leicester/London 1991, S. 212.245, hier S. 241; Walter C. Opello, Jr., Portugal: A Gase Study of International Determinants of Regime Transition, in: ebd., S. 84-102, hier S.86 u. 89.
[17]Vgl. Cord Meyer, Facing Reality. From World Federalism to die CIA, New York 1980, S. 107f.; Thomas Carothers, In the Name of Democracy. U.S. Policy Toward Latin America in die Reagan Years, Berkeley, Cal. 1991, S.202.
[18]Vgl. BMZ, Evaluierung der Aktivitäten der politischen Stiftungen in Chile, Bonn, Oktober 1995.
[19]Vgl. BMZ, Hauptbericht zur Evaluierung der Aktivitäten der politischen Stiftungen in der Republik Südafrika, Bonn, September 1995.
[20]Vgl. Günther Maihold Friedensprozeß, Demokratisierung und Wirtschaft.sreform: Beiträge der Projekt-arbeit der Friedrich-Ebert-Stiftung in Zentralamerika, in: Andreas Brockmann/Martin Dabrowski/Ricardo Lagos Andino (Hrsg.), Mittelamerika und Deutschland. Das Potential einer guten Partnerschaft, Frankfurt a.M. 1996, S. 180-189.
[21]Hierbei handelt es sich etwa um das deutsche »duale«. Modell der Berufsbildung, um den Föderalismus, um die Institution des Bundesverfassungsgerichts oder um die Integration der Streitkräfte in den demokratischen Staat.
[22]Ein Paradebeispiel sowohl für die mitunter gegebene Anfechtbarkeit als auch für die nachträgliche Bestätigung der politischen Nützlichkeit einer spezifischen Stiftungsstrategie ist die langjährige Zusammenarbeit der FES mit dem Afrikanischen Nationalkongress (ANC) und der KAS mit der Inkatha Freiheitspartei: »Während die FES im Hinblick auf die Kooperation mit dem ANC bis Mitte der 80er Jahre sowohl beim ANC selbst wie teilweise auch beim BMZ auf beträchtliches Mißtrauen stieß, erwies sich diese bis dahin mühsame und schwierige Zusammenarbeit als Grundstein für eine spätestens seit 1990 äußerst wichtige und von allen Seiten als positiv angesehene Arbeit. Die KAS-Unterstützung für Inkatha/IFP durchlief ebenfalls sehr unterschiedliche Phasen der Einschätzung, von Unterstützung für eine glaubwürdige innere Opposition über ernste Zweifel an deren Kompromißfähigkeit bis zur Wertschätzung der besänftigenden Einflußnahme auf einen schwierigen und teilweise unberechenbaren Partner« BMZ, Evaluierung Südafrika, a.a.O. (Anm. 19), S. 6f.

Fortsetzung: Politische Stiftungen: Grenzgänger zwischen Gesellschafts- und Staatenwelt

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