3. Finanzielle Vorausschau

4. Neuste Entwicklungen und aktuelle Debatten

1.     Einleitung

Mit der jährlichen Aufstellung des Haushaltsplans der EU wird die Finanzierung der Gesamtheit der Gemeinschaftstätigkeiten genehmigt. In ihm wird die Höhe der Ausgaben veranschlagt, die jedem Politikbereich, in dem die Europäische Union tätig ist, zugewiesen werden. Die Finanzielle Vorausschau dient dazu als Planungsinstrument; in ihr einigen sich die Mitgliedsstaaten mit den europäischen Institutionen auf die mittelfristigen Rahmenbedingungen des Haushalts.

Der EU-Haushalt - obwohl nach nationalen Standards sehr klein - hat signifikante politische Bedeutung: Budgetausgaben werden im politischen Wechselspiel der verschiedenen Institutionen und Mitgliedsstaaten festgelegt. Spätestens seit den Luxemburg-Verträgen von 1970 und 1975 dient der EU-Haushaltsprozess als „Testfeld“ für institutionelle Kräfte und Positionen, vor allem für das Europäische Parlament.

Fernab von technischen Details spiegelt die Haushaltspolitik allgemeine politische Prioritäten und langfristige Leitlinien wider. Sieht ein Haushalt beispielsweise einen Euro für die Gemeinsame Agrarpolitik vor, so fehlt dieser - bedingt durch knappe Ressourcen - für die Integration der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP); damit wird impliziert, dass in der EU die Agrarpolitik der GASP übergeordnet ist.

Im Fall der EU sind diese Entscheidungen der Ressourcenallokation besonders wichtig, da sich nicht nur diverse Förderbereiche, sondern auch Mitgliedsstaaten und Regionen die vorhandenen Gelder teilen müssen. Welche Geldströme an welche Mitgliedsstaaten fließen, ist für alle sichtbar und ob ein Land beim „Verteilungskampf“ Nettozahler oder –empfänger ist, kann - nicht zuletzt rhetorisch - für die jeweilige nationale Innenpolitik von großer Bedeutung sein.

Schließlich ist der Haushalt sowohl mit seinem Gesamtvolumen als auch mit seiner relativen Verteilung ein Maßstab, an dem der Stand der europäischen Integration, die EU-interne Solidarität und die eigentliche Umsetzung der erklärten Visionen abgemessen werden kann.

Dieser Beitrag erläutert aktuelle Debatten und neuste Entwicklungen der Finanziellen Vorausschau 2007-2013. Zum weiteren Verständnis bietet er zunächst Grundlegendes zum EU-Haushalt und zur Finanziellen Vorausschau.

2.     Haushalt

Für 2004 verfügt die Europäische Union (EU-25) über Haushaltsmittel in Höhe von 109 Milliarden Euro, um ihren Aufgaben nachzukommen[2]. Dies entspricht lediglich 31,2 Prozent des deutschen Haushaltsvolumens (2004: 257,3 Mrd. Euro). Auch verglichen mit dem Bruttonationaleinkommen[3] der EU-25 (2004: 0,99 Prozent) oder den Ausgaben der Mitgliedsstaaten ist der EU-Haushalt sehr klein.

Dies liegt daran, dass ein Großteil staatlicher Aufgaben wie zum Beispiel Verteidigung, Bildung oder soziale Sicherung in den Kompetenzbereich der Mitgliedsstaaten fallen und somit auch nicht von der EU finanziert werden. Die EU wird hauptsächlich finanziell für die Politikbereiche ausgestattet, in denen ihre Organe eine politikgestaltende Funktion einnehmen, wie beispielsweise in der Gemeinsamen Agrarpolitik oder der Strukturpolitik. Die geringen Summen, die der EU zur Verfügung stehen, machen es für die EU schwierig, als Motor für Investitionen, technologischen Wandel oder gegen Arbeitslosigkeit zu fungieren.

Die Entwicklung des Haushalts im Laufe der Jahre spiegelt die verschiedenen Veränderungen im europäischen Aufbauwerk wider und stellt deutlich die Langzeitentwicklung der Union dar. 1970 wies der Haushaltsplan der EG 3,6 Mrd. ECU (das entspricht rund 19 ECU pro Einwohner und Jahr) aus und bestand fast ausschließlich aus Agrarausgaben in Verbindung mit der Gemeinsamen Agrarpolitik. Im Jahr 2000 war der europäische Haushaltsplan bereits mit 93 Mrd. EUR (250 ECU pro Einwohner und Jahr[4]) ausgestattet und deckt mittlerweile die gesamte Palette der Politikbereiche der Union ab, unter anderem Agrarausgaben, Finanzhilfen für regionale Entwicklung, Ausgaben für Forschung, allgemeine und berufliche Bildung oder internationale Hilfen und Kooperationsmaßnahmen.

Abgesehen von den EGKS-Umlagen flossen dem europäischen Haushalt bis 1970 Beiträge der Mitgliedsstaaten zu. Durch den Eigenmittelbeschluss des Ministerrats vom 21. April 1970, der 1988, 1994 und 1999 erneuert wurde, finanziert sich die Union aus sogenannten Eigenmitteln. Es handelt sich dabei um Einnahmen, die der Gemeinschaft zur Finanzierung ihres Haushalts zugewiesen werden und ihr automatisch zufließen, ohne dass es eines weiteren Beschlusses der einzelstaatlichen Behörden bedarf. Die Mitgliedsstaaten sind somit verpflichtet, der Gemeinschaft die Zahlungen im Rahmen des Haushaltsplans zur Verfügung zu stellen (Finanzautonomie). Obwohl die EU nicht über eine Steuerkompetenz im herkömmlichen Sinne verfügt, können die Eigenmittel als eigene, von den Mitgliedsstaaten unabhängige Finanzierung definiert werden. Diese Einnahmequelle geht weit über die traditionelle Finanzierung von internationalen Organisationen hinaus, was die Sonderstellung der EU unterstreicht.

Auf die ersten beiden Arten von Eigenmitteln, die „traditionellen Eigenmittel“, entfallen rund 15 Prozent der Einnahmen. Wegen der Tarifsenkungen im Rahmen von GATT/WTO reichen diese Einnahmen heute nicht mehr aus und wurden daher durch die MwSt.-Eigenmittel (rund 35 Prozent der Gesamteinnahmen im Jahr 2000) ergänzt. 1988 beschloss der Rat die Schaffung der vierten Einnahme auf der Grundlage des nationalen BNE. Es handelt sich hierbei um eine ganz wesentliche Einnahme, denn sie ist maßgebend für die Begrenzung der Mehrwertsteuer-Bemessungsgrundlage, die Aufteilung des britischen Ausgleichs und die in der Finanziellen Vorausschau festgelegte Obergrenze für den Gesamtbetrag der Eigenmittel. Sie deckt mittlerweile mehr als die Hälfte der EU-Haushaltsausgaben.

Die Höhe der Eigenmittel wird durch einstimmigen Beschluss des Rates festgelegt, der von den nationalen Parlamenten ratifiziert wird. In Deutschland erfolgt die Zustimmung gemäß Art. 23/59 GG. Ursprünglich wurde die sogenannte Eigenmittelobergrenze auf 1,0 Prozent des BSP festgesetzt. 1988 einigte man sich auf 1,14 Prozent des BSP. Die Agenda 2000 setzte für den Zeitraum 2000-2006 die Eigenmittelobergrenze auf 1,27 Prozent des EU-BSP (das entspricht 1,24 Prozent des BNE).

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2.2. Ausgabenstruktur und Haushaltsverfahren

Seit den Verträgen von Luxemburg (1970 und 1975), durch die auch die Eigenmittel für die EG geschaffen wurden, teilen EP und Rat sich die Haushaltsbefugnis. Sie bilden zu gleichen Teilen die Haushaltsbehörde und sind für die EU-Ausgaben zuständig.

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Im Vertrag zur Gründung der EG (EGV) und in der durch den Vertrag von Amsterdam (EUV) geänderten Fassung ist in den Artikeln 268 bis 280 das Haushaltsverfahren festgelegt. Ergänzend zu den ausdrücklichen Vertragsvorschriften gibt es diverse Vereinbarungen zwischen Parlament, Rat und Kommission, welche die interinstitutionelle Zusammenarbeit im Haushaltsverfahren regeln.

Der EU-Vertrag unterscheidet zwischen zwei Kategorien von Ausgaben: Für obligatorische Ausgaben liegt die Entscheidung in letzter Instanz beim Rat. Diese Ausgaben ergeben sich „zwingend aus dem Vertrag oder den aufgrund des Vertrages erlassenen Rechtsakten“ (Art. 272 (4) EGV), das heißt sie müssen von der Union aufgebracht werden, um den internen und externen Vertragsverpflichtungen nachzukommen. Das Parlament kann hier lediglich Änderungen vorschlagen. Dahingegen hat das EP das letzte Wort bei den sogenannten nicht-obligatorischen Ausgaben.

Welche Ausgaben als obligatorisch oder nicht-obligatorisch eingestuft werden, wird nicht im EG-Vertrag geregelt, sondern obliegt der politischen Entscheidung der Mitgliedsstaaten. Bei den obligatorischen Ausgaben handelt es sich im Wesentlichen um Agrarmarktausgaben der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Im Jahr 2004 belaufen sich diese auf 45,8 Prozent des Haushalts. Bei den nicht-obligatorischen Ausgaben handelt es sich um Ausgaben für die gestaltende Politik der Union, wie zum Beispiel den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und diverse Kultur- und Bildungsprogramme und Forschungs- und Technologieausgaben. Strukturpolitische Maßnahmen nehmen 2004 30,9 Prozent des Budgets in Anspruch und stellen nach der GAP den zweitgrößten Einzelposten dar.

Mit der neuen Verfassung wird die Unterscheidung zwischen obligatorischen und nicht-obligatorischen Ausgaben aufgehoben. Die Mitgliedsstaaten verzichten damit auf die Möglichkeit, in der GAP das letzte Wort zu haben.

Wie der Haushalt aufgestellt und bewilligt wird, ist in Art. 272 EUV geregelt und verläuft in der Praxis seit 1977 nach folgendem Zeitplan:

3.     Finanzielle Vorausschau

Die Haushaltsbefugnisse des EP, wie beispielsweise die Entscheidung in letzter Instanz bei den nicht-obgligatorischen Ausgaben und die alleinige Kompetenz, die Kommission zu entlasten, wurden erst im Laufe der Jahre errungen. Sie veranlassten das Parlament - nicht zuletzt auch durch den Legitimitätsschub mit der ersten Direktwahl 1979 - , seinen politischen Prioritäten vermehrt Ausdruck zu verleihen. So nutzte das EP das Haushaltsverfahren in den 80er Jahren, um seine gestärkte Kompetenz geltend zu machen. Verzögerungen bei der Annahme des Haushaltsplans, Ablehnung des Haushaltsplans durch das Parlament (1980 und 1985), Klagen des Rates beim Europäischen Gerichtshof zur Annullierung der vom Präsidenten des EP unterzeichneten Haushalte (1982 und 1986) und die Androhung einer Nicht-Entlastung der Kommission (1999) waren die Folge.

Aufgrund dieser aufeinander folgenden Haushaltskrisen der 1980er einigte sich der Europäische Rat in Brüssel 1988 auf die wesentlichen Elemente einer Haushaltsreform. Die Reformbeschlüsse, welche die Verbesserung des Haushaltsverfahrens mittels einer Förderung der Zusammenarbeit zwischen den EU-Organen und verstärkte Haushaltsdisziplin zum Ziel hatten, wurden im Laufe des Jahres 1988 in Gemeinschaftsrechtsakte umgesetzt.

In einer interinstitutionellen Vereinbarung verständigten sich 1988 das EP, der Rat und die Kommission darauf, sich jeweils im Voraus über die großen Haushaltsprioritäten eines abgesteckten Zeitraums zu einigen. In dieser sogenannten Finanziellen Vorausschau sind der Höchstbetrag und die Zusammensetzung der voraussichtlichen Ausgaben der Gemeinschaft angegeben (doppelte Obergrenze). Die Vereinbarung ist bisher nicht teil der geltenden EU-Verträge, sie hat jedoch verbindlichen Charakter.

1988 wurde das Delors-1-Paket im Rahmen des Gemeinsamen Marktes verabschiedet. Dieses System erwies sich als erfolgreich und wurde in Form von Delors-2, der Agenda 2000 und momentan der Finanzielle Vorausschau 2007-2013 fortgeführt. Der EU-Verfassungsentwurf sieht vor, dass die Finanzielle Vorausschau künftig Bestandteil des Vertrags sein soll, was ihre Stellung auf Dauer sichert.

3.1. Delors-1-Paket

Dank des neuen politischen Elans, den die Gemeinschaft 1986 durch die dritte Erweiterung um Spanien und Portugal sowie die Einheitliche Europäische Akte (1987) mit ihren neuen Zielen für die erweiterte Gemeinschaft erhalten hatte, begann die Kommission Vorschläge für eine Reform der Haushaltspolitik auszuarbeiten. Das darauf basierende Abkommen, benannt nach dem damaligen Kommissionspräsidenten Jacques Delors, beinhaltete unter anderem folgende Maßnahmen:

3.2. Delors-2-Paket

Während der Ratifizierungskrise im Anschluss an die Maastrichter Verträge 1992 lief das Delor-1-Paket aus und die Haushaltsdebatte wurde wieder aufgerollt. Die Verhandlungen von Delors-2 zur neuen Finanziellen Vorausschau waren geprägt von Konflikten über eine Erhöhung des Budgets und größeren Transferleistungen in die Kohäsions-Länder Spanien, Portugal, Griechenland und Irland (Neuschaffung des Kohäsionsfonds). Beschlossen wurde unter anderem:

3.3. Agenda 2000

Die wesentlichen Teile des Agenda-2000-Pakets, das den geänderten Prioritäten der Union entsprach, wurden auf der Tagung des Europäischen Rates im März 1999 in Berlin beschlossen. Das Europäische Parlament nahm nach abschließenden Verhandlungen die neue Interinstitutionelle Vereinbarung an, zu der auch die Finanzielle Vorausschau 2000-2006 gehört. Sie sieht Mittel für die Erweiterung der Union vor, ohne andere vorrangige Ziele der Union in Frage zu stellen.

In der Agenda 2000 bilden die Agrarausgaben immer noch den größten Einzelblock; sie machen etwa 50 Prozent des Haushalts aus. Der Agrarausgabenanteil ist jedoch mit der Zeit spürbar gesunken. Die Strukturpolitik stellt ein weiteres Drittel der Ausgaben dar. Beide Politikbereiche zusammen stehen für etwa 80 Prozent des gesamten Haushalts.

Die Agenda 2000 stellt wie auch schon die anderen Finanziellen Vorausschauen einen klassischen intergouvernementalen „package-deal“ dar. Viele Mitgliedsstaaten mussten Kompromisse machen: So versuchte beispielsweise Frankreich erfolglos, die Agrarsubventionen auf ihrem bisherigen Niveau zu erhalten, während Spanien die vorgenommenen Einschnitte in die Regionalförderung ablehnte. Deutschland konnte aufgrund der Tatsache, dass es die Ratspräsidentschaft inne hatte, seine nationalen Interessen nicht wie gewünscht durchsetzen, insbesondere seine Nettozahlungen nicht um die angestrebte Summe kürzen.

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3.4. EU-Verfassung

Die Finanzielle Vorausschau ist bisher nicht Bestandteil der geltenden Verträge. Sie beruht auf einer interinstitutionellen Vereinbarung. Zukünftig soll sie unter der Bezeichnung „Mehrjährige Finanzplanung“ in der Verfassung verankert werden. Damit wird die bisherige Effizienz der Finanzielle Vorausschau anerkannt.

Die Autonomie des EU-Haushalts sowie auch die Rolle des Europäischen Parlaments werden durch die Neufassung des Finanzkapitels in der Verfassung gestärkt. Das Volumen an nicht-obligatorischen Ausgaben, über die das EP das letzte Wort hat, ist in den letzten zehn Jahren angestiegen und beläuft sich mittlerweile auf fast 50 Prozent der Gesamtausgaben. Der Rat jedoch hat sich bisher vehement für eine Beibehaltung seiner Kräfte eingesetzt, die das Interesse von Mitgliedsstaaten gefährden könnte, wie zum Beispiel die Gemeinsame Agrarpolitik. Mit dem Inkrafttreten der Verfassung wird das Parlament jedoch über alle Ausgaben des Haushalts gleichberechtigt mit dem Rat beschließen.

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4.     Neuste Entwicklungen und aktuelle Debatten

Da der Finanzrahmen der Agenda 2000 im Jahr 2006 ausläuft, hat die Kommission im Februar 2004 einen Vorschlag zur Finanziellen Vorausschau 2007-2013 vorgelegt. Konflikte ergeben sich dabei sowohl auf der Ein- wie auch der Ausgabenseite: So hat bereits vor Veröffentlichung des Kommissionsvorschlags die Debatte um die Größe des Haushalts, Zahlungsanteile und mögliche Rabatte und ein neues Eigenmittelsystem begonnen.

4.1. Finanzielle Vorausschau 2007-2013

Am 10. Februar 2004 veröffentlichte die Kommission ihre Vorschläge für die Finanzielle Vorausschau 2007–2013. In diesem Zusammenhang schlägt die Kommission vor, die Ausgaben in fünf neuen Kategorien zu organisieren:

Die Tätigkeit der EU sollte sich laut Kommission vorrangig auf die Ziele der nachhaltigen Entwicklung, vor allem aber auf Wettbewerb und Kohäsion konzentrieren. Weiterhin sind nachhaltige Bewirtschaftung (klassische Agrarpolitik), Unionsbürgerschaft und externe Politikbereiche von Bedeutung.

Beliefen sich Agrarausgaben in den 70ern und 80ern noch auf knapp 80 Prozent des Budgets, so hat sich mit dem Kommissionsvorschlag vom Februar 2004 die Strukturpolitik (Kohäsion und strukturelle Anpassung) zur größten Einzelausgabe entwickelt. Strukturfonds-Ausgaben beliefen sich bei ihrer Einsetzung 1975 auf 5 Prozent des Haushalts. Mit der Agenda 2000 nahmen sie bereits 35 Prozent des Budgets unter dem Ziel der wirtschaftlichen und sozialen Kohäsion des Gemeinsamen Marktes ein. Der neue Vorschlag sieht für diesen Bereich über den Zeitraum von 2007 bis 2013 Ausgaben in Höhe von 478 Mrd. Euro vor (darauf werden 133 Mrd. Euro auf Wettbewerb und 345 Mrd. Euro auf Kohäsion verwendet), während auf reine Agrarpolitik lediglich 301 Mrd. Euro entfallen[5]. Obwohl die von Kommission vorgeschlagene Ausgabenstruktur im Bereich der Landwirtschaftspolitik geänderte Akzente setzt, hat das Deutsch-Französische Abkommen von 2002 bereits die Zahlungen der Gemeinsamen Agrarpolitik für das nächste Jahrzehnt auf dem derzeitigen Niveau festgesetzt. Mittelfristig wird die Gemeinsame Agrarpolitik deshalb für den EU-Haushalt weiterhin von großer Bedeutung sein.

Bis zum Jahr 2013 sollen laut Kommissionsvorschlag die Gesamtausgaben von 116,5 Mrd. Euro im Jahr 2006 auf 143 Mrd. im Jahr 2013 wachsen. Das entspricht einem Anteil von 1,15 Prozent an der Wirtschaftsleistung, womit die derzeit zulässige maximale Obergrenze von 1,24 Prozent noch nicht erreicht ist. Seit mehreren Jahren liegen die eigentlichen Ausgaben unter dem vereinbarten Satz von 1,24 Prozent des BNE: der Haushaltsplan 2003 lag bei 1,02 Prozent und auch 2004 wird diese Beschränkung nicht voll ausgeschöpft[6].

Die Kommission argumentiert, dass auf den Gemeinschaftshaushalt eine große Herausforderung zukommt. Es gelte, zur Integration von rund 75 Mio. neuen Unionsbürgern und Unionsbürgerinnen und Volkswirtschaften in Ländern beizutragen, deren wirtschaftliche und soziale Struktur gegenüber der der bisherigen Unionsländer häufig im Rückstand ist. Dazu gehören ab 2007 mit großer Wahrscheinlichkeit auch die strukturschwachen Länder Rumänien und Bulgarien. Die Kommission mahnt an, dass ohne eine Erhöhung des Haushalts die Gefahr bestünde, dass die Lücke zwischen den gesteckten Zielen und ihrer Verwirklichung noch größer werden würde. Sollten die Mitgliedsstaaten nicht dazu bereit sein, so könnten weder Osterweiterung noch die von den Mitgliedsstaaten beschlossenen Zielvorgaben aus dem Lissabon-Prozess[7], besonders die der Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit auf den Weltmärkten finanziert werden.

Um ihre Vorschläge vom Februar zu konkretisieren, hat die Kommission am 14. Juli 2004 ein Paket mit Gesetzesvorschlägen vorgelegt. Das Paket enthält wie auch schon der Kommissionsvorschlag vom Februar 2004 Verordnungsvorschläge zur europäischen Kohäsions-, Struktur-, und Landwirtschaftspolitik, außerdem Vorschläge für die Reform des Eigenmittelsytems.

Bis spätestens Juni 2005 wollen die Mitgliedsstaaten eine Einigung erzielt haben. Das EP hatte im April 2004 eine erste Stellung bezogen, wollte jedoch nicht der Position des neu gewählten Parlaments vorgreifen. Die Position des EP ist insofern wichtig, als dass die Finanzielle Vorausschau auf einer Interinstitutionellen Vereinbarung beruht und das EP demnach mitentscheidet.

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4.2. Diskussion um Zahlungsanteile

Mit der möglichen Erhöhung des EU-Haushalts entfacht erneut die Debatte um Zahlungsanteile. Bereits im Dezember 2003 verfassten die Regierungschefs der sechs Nettozahler-Nationen Deutschland, Frankreich, Großbritannien, die Niederlanden, Österreich und Schweden einen gemeinsamen Brief an Kommissionspräsident Prodi mit Blick auf die Gestaltung der Finanziellen Vorausschau 2007.

Sie stellten im so genannten Brief der Sechs fest, dass sie hinter der Zielsetzung der Union stünden, ihre Ausgaben dafür aber reduzieren wollten, auch im Lichte der Konsolidierungsbemühungen vieler Mitgliedsstaaten. Sie forderten darin trotz Erweiterung der EU ein Einfrieren der Ausgaben pro Jahr auf dem derzeitigen Niveau (1 Prozent des Euro-BNE).

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Damit zeichnet sich unter den Mitgliedsstaaten deutlich eine Gruppenbildung ab[8]: Die Nettozahler (die sechs erwähnten Staaten plus Dänemark und Finnland) verfolgen entgegen der Kommission, des EP und der Mehrheit der Mitgliedsstaaten den „top down“-Ansatz, der im ersten Schritt die Limitierung der Ausgaben auf 1 Prozent des EU-BNE vorsieht und erst danach die Prioritäten in diesem Finanzrahmen festlegen will. Durch die Diskussion um das neue Eigenmittelsystem und den Britischen Rabatt hat die Kommission jedoch einen Keil in die Gruppe der Nettozahler getrieben, da alle außer Großbritannien von diesem neuen Vorschlag finanziell profitieren würden. Großbritannien allerdings würde seinen Anteil am EU-Haushalt fast verdoppeln (von 0,25 Prozent des nationalen BNE auf 0,51 Prozent).

Die Gruppe der Kohäsionsländer (Griechenland, Portugal, Spanien) lehnt eine drastische Begrenzung auf die vorgeschlagenen 1 Prozent ab und fordert zum Teil eine Aufstockung der Mittelansätze. Eine weitere Gruppe (Belgien, Italien, Luxemburg, Malta und Zypern) scheinen in bei der Frage der Eigenmittelobergrenze noch nicht festgelegt. Die Gruppe der neuen Mitgliedsstaaten in Mittel- und Osteuropa lehnt die 1-Prozent-Obergrenze auch ab, schließt sich jedoch nicht mit den Kohäsionsländern zu einer Verhandlungsgruppe zusammen, da alte und neue Nettoempfängerländer höchstwahrscheinlich um die Verteilung der Strukturfonds kämpfen werden[9].

Die „Vorsichtsmaßnahme“ der sechs Nettozahler vor Veröffentlichung des Kommissionsvorschlags und die Gruppenbildung innerhalb der Mitgliedsstaaten zeigen deutlich die Brisanz des Themas und lassen darauf schließen, dass die Verhandlungen zur Finanziellen Vorausschau 2007-2013 konfliktreich sein werden.

4.3. Position der Bundesregierung zu EU-Haushalt und Kommissionsvorschlag

Die Abkommen von 1988 und 1992 über die Finanzielle Vorausschau wurden zu einem großen Teil durch die Bereitschaft Deutschlands und der Kohl-Regierung getragen, die finanzielle Belastung zu tragen. Mit den Kosten der Wiedervereinigung, der anhaltenden wirtschaftlichen Flaute und dem Überschreiten der Verschuldungsgrenze des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts sieht sich Deutschland nicht mehr in der Lage, die gleichen Verpflichtungen wie in der Vergangenheit zu tragen.

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Die Eckpunkte des Kommissionsvorschlags für die Finanzielle Vorausschau 2007-2013 sind von der Bundesregierung bereits abgelehnt worden. So wies Finanzminister Eichel zu Beginn des Jahres 2004 die Vorschläge als „Wunschzettel“ zurück und bemängelte, dass die EU ein Glaubwürdigkeitsproblem habe, wenn sie für Europa immer mehr Geld fordere, gleichzeitig aber die Mitgliedsstaaten erfolgreich verklagen würde, die wegen zu hoher Staatsverschuldung gegen den Stabilitätspakt verstoßen. Die Kommission berücksichtige nicht die wirtschafts- und finanzpolitischen Realitäten ihrer Mitgliedsstaaten, heißt es aus dem Finanzministerium. Bundeskanzler Schröder bekräftigte diese Position im August 2004, in dem er an den Forderungen des Briefes der Sechs festhielt.

Welche Bedeutung den Verhandlung über die Finanzielle Vorausschau 2007 aus Sicht der Bundesregierung zukommt, ist daran abzulesen, dass sie mit Finnland die Ratspräsidentschaft getauscht hat, um 2006 bei den abschließenden Verhandlungen im Gegensatz zu den Verhandlungen der Agenda 2000 mehr Handlungsspielraum zu haben.

4.4. Vorschlag zum neuen Eigenmittelsystem und Britischer Rabatt

Im Kommissionsvorschlag ist desweiteren eine Reform des Eigenmittelsystems enthalten, welche den Britischen Rabatt in seinen Grundfesten erschüttert: Seit Mitte der 70er Jahre hatte das Vereinigte Königreich eine finanzielle Entlastung gefordert, mit der Begründung, dass seine jährlichen Nettozahlungen gemessen an seinem Wohlstand zu hoch seien und das Land nicht in gleichem Maße wie andere von den Rückflüssen aus Agrar- und Strukturfonds profitieren würde.

1984 setzte die damaligen britische Premierministerin Margaret Thatcher auf dem Europäischen Rat von Fontainebleau einen Beitragsrabatt durch. So erhält das Vereinigte Königreich einen Ausgleich in Höhe von 0,66 Prozent seines Nettosaldos (der Differenz zwischen seinen Abführungen und seinen Rückflüssen) - derzeit rund 4,6 Mrd. Euro. Die Finanzierung des Ausgleichs zugunsten des Vereinigten Königreichs wird auf die anderen Mitgliedsstaaten entsprechend ihrem BSP-Anteil aufgeteilt[10]. Dieser Rabatt wurde bisher bei allen Finanziellen Vorausschauen beibehalten.

Nach dem Willen der Kommission und Haushaltskommissarin Michaele Schreyer soll dieser Rabatt jedoch schrittweise bis 2011 gestrichen werden, da das Vereinigte Königreich mittlerweile zu den reichsten Ländern Europas gehöre, während die ärmeren Länder der Osterweiterung diesen Rabatt mitfinanzieren müssten. Schreyers Vorschläge sehen einen Korrekturmechanismus für alle Mitgliedsstaaten vor, bei dem die Netto-Beiträge bei 0,35 Prozent des BNE gekappt werden sollen. Für den darüber hinausgehen Anteil soll ein Netto-Zahler zwei Drittel seiner Einzahlungen zurückbekommen. Alle Rabatte zusammen sollen 7,5 Mrd. Euro nicht überschreiten.

Vor dem Hintergrund der gestärkten Front der Europakritiker in Großbritannien[11] wird es für die Kommission schwierig, den Rabatt ernsthaft in Frage zu stellen. Somit hat Großbritannien durch die Ankündigung, die Verfassung durch ein Referendum ratifizieren zu lassen, seine Verhandlungsposition für die nächste Finanzielle Vorausschau gestärkt. Doch auch wenn die Vorschläge der Kommission so nicht umgesetzt werden dürften, eröffnen sie eine Debatte über das Tabu-Thema, das bisher in jeder Finanziellen Vorausschau weitgehend übernommen worden ist.

4.5. EU-Steuer

In der aktuellen Diskussion um die Zukunft der Europäischen Union wurde mehrfach eine eigene Steuerkompetenz der EU gefordert. Es wurde in der Vergangenheit bemängelt, dass das Finanzierungssystem der EU wenig transparent sei. Ein weiterer Grund für eine Reform ist die Tatsache, dass die Finanzautonomie der Gemeinschaft durch Eigenmittel gewährleistet wird, wobei sowohl Zölle als auch Agrareinnahmen wegen fortschreitender Handelsliberalisierung im Rahmen der WTO stark abgenommen und dadurch für den Haushalt an Bedeutung verloren haben.

So plädiert Haushaltskommissarin Schreyer für eine EU-Steuer. Die Einnahmen der EU würden dadurch transparenter und den Haushalt für die EU-Bürger nachvollziehbarer. Desweiteren wäre die EU durch eine Steuer als Hauptfinanzierungsinstrument noch mehr daran interessiert, wirtschaftliches Wachstum und damit Wohlstand zu fördern, weil nur durch die Zunahme der Steuerleistung auch ihre Finanzmittel wachsen würden. Neben dem Aspekt der Transparenz würde eine EU-Steuer auch den politischen Status der Gemeinschaft unterstreichen. Ein überwiegend steuerfinanzierter Haushalt würde für die EU finanzielle und somit größere politische Autonomie gegenüber den Mitgliedsstaaten bedeuten.

Im Vorschlag von Februar 2004 ist jedoch eine EU-Steuer nicht vorgesehen. Schreyer kündigte an, dass die Kommission nach der Finanziellen Vorausschau 2007 einen Vorschlag für „neue autonome Eigenmittel“ vorlegen werde, beispielsweise eine neuen Zugriff der EU auf die Mehrwertsteuer, die Energiesteuer oder die Körperschaftssteuer.