Differenzierte Integration in der Europäischen Union

Anne Langhorst

Inhalt

1. Was ist Differenzierte Integration? 
2. Verschiedene Konzepte Differenzierter Integration/ Flexibler Integration
3. Differenzierte Integration – Beispiele bis heute
4. Der Mechanismus der „Verstärkten Zusammenarbeit“ in den Verträgen von Amsterdam und Nizza
5. Schlussbemerkung

1. Was ist Differenzierte Integration?

Die Debatte über eine Differenzierte Integration (Flexible Integration)[1] hat durch die Krise um den europäischen Verfassungsvertrag Auftrieb erhalten. Die EU mit ihren 27 Vollmitgliedern und weiteren assoziierten Staaten scheint kaum mehr handlungsfähig, da in vielen Bereichen eine einstimmige Entscheidungsfindung verlangt wird. Dieses zu erreichen ist angesichts der heterogenen Interessen der EU-Mitglieder jedoch schwer.

Als eine Möglichkeit die Integration der EU weiter voranzutreiben, gelten die Konzepte der Differenzierten Integration. Generell beinhalteten diese Konzepte „alle Formen organisierter Zusammenarbeit zwischen Mitgliedstaaten der Europäischen Union (...), an denen sich nicht sämtliche Mitgliedstaaten beteiligen.“[2] Diese Zusammenarbeit vertieft in der Regel die von der EU vorgegebenen Vorschriften in einem bestimmten Politikbereich oder treibt die Integration in von der EU nicht vorgesehenen Bereichen voran. Es ist weiterhin möglich, dass differenzierte Konzepte auch Staaten einschließen, die nicht der EU angehören.

Obwohl differenzierte Modelle helfen sollen, die EU handlungsfähiger zu machen, bringen diese auch Probleme mit sich. Insgesamt muss der einheitliche Besitzstand (Acquis Communautaire) aller EU-Staaten gewahrt werden. Kooperieren nun einige EU-Staaten in einem Bereich enger als andere, kann es zu Spannungen zwischen dieser weiterführenden Kooperation und den Rechtsvorschriften des Acquis Communautaire kommen. Deshalb muss eine Balance zwischen beiden Polen gefunden werden.[3]

2. Verschiedene Konzepte Differenzierter Integration/ Flexibler Integration

Die einzelnen Konzepte, die alle dem Begriff der Differenzierten Integration bzw. der Flexiblen Integration zuzuordnen sind, unterscheiden sich in verschiedenen Aspekten.[4] Nach Fischer ist entscheidend, „ob der maßgebliche Anknüpfungspunkt für Differenzierung räumlicher, zeitlicher oder sachlicher Natur ist.“[5] Allerdings sind die Konzepte nicht immer eindeutig voneinander zu trennen, sodass Beispiele aus der Realität häufig nicht nur einem Konzept zugeordnet werden können.

Konzept eines Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten/ Konzept der Abgestuften Integration:

Bei diesen Konzepten sind sich zwar alle Mitgliedstaaten der EU über das sachliche Ziel der Integration einig, die angestrebten Ziele können jedoch nur von einigen Mitgliedstaaten gleichzeitig verwirklicht werden. Die übrigen Staaten haben die Möglichkeit, die Ziele zu einem späteren Zeitpunkt zu verwirklichen. Ein Beispiel ist die an Kriterien gebundene Mitgliedschaft in der Währungsunion.[6] Den Mitgliedstaaten werden bei diesem Konzept unterschiedliche Fristen zum Erreichen des Integrationsziels eingeräumt, „um Divergenzen in der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zwischen den Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen.“[7]

Konzept der variablen Geometrie:

Das Konzept eines „Europe à géométrie variable“ ist in Frankreich entstanden und erlaubt verschiedenen Staatengruppen, die Integration in unterschiedlichen Bereichen voranzutreiben. Hierbei gibt es keine einheitlichen Integrationsziele für alle EU-Staaten. Vielmehr kann die Zusammensetzung kooperierender EU-Mitglieder in verschiedenen Politikbereichen stark variieren. Die Kooperation der Mitgliedstaaten ist interessengebunden und freiwillig. Dabei besteht die Möglichkeit, dass sich die herausbildenden Gruppen hinsichtlich einiger Politikbereiche überlappen oder einige EU-Staaten durch die Mitgliedschaft in bestimmten Gruppen einen komplett anderen Weg wählen als andere.[8] Dem Konzept der variablen Geometrie ist der Gedanke von nicht zu lösenden Meinungsverschiedenheiten aller EU-Mitgliedstaaten zugrunde gelegt, ein gemeinsames Integrationsziel aller Mitgliedstaaten wird deshalb von Anfang an ausgeschlossen.[9] Fischer sieht das Konzept eines Europa à la carte als „schärfste Form der variablen Geometrie (...), da es einzelnen Mitgliedern erlaubt, praktisch unbegrenzt in allen Bereichen gemeinschaftlichen Handelns Sonderregelungen für sich in Anspruch zu nehmen.“[10]

Kerneuropa:

Der Begriff Kerneuropa spielt auf eine geographische Teilung Europas an. Da kein Konsens über die zukünftige Entwicklung innerhalb der EU besteht, entscheidet sich eine Gruppe von EU-Mitgliedsstaaten zu einer tieferen Kooperation. Dieses Staatengruppe („Kerneuropa“) stellt das Zentrum der Integration in Europa dar. Andere Mitgliedstaaten der EU haben, je nach Wille und wirtschaftlicher Befähigung, die Möglichkeit, sich an der Kooperation zu beteiligen. Nach Langner besteht der Kern Europas vor allem aus Deutschland und Frankreich, aber auch aus den vier anderen Gründungsmitgliedern der Europäischen Gemeinschaft (Belgien, Italien, Luxemburg, Niederlande). Der Wille der restlichen EU-Mitglieder, sich diesem Kern anzuschließen, entwickelt sich „umso kräftiger (...), je mehr Anziehungskraft das Kerneuropa infolge seiner integrationspolitischen Errungenschaften“[11] ausübt. Das Voranschreiten der Staaten Kerneuropas bezieht sich hier auf bestimmte Politikbereiche, entweder auf die Reichweite des Vertrages reduziert oder auch über diese hinausgehend.[12]

Konzept eines Europas der konzentrischen Kreise:

Auch bei diesem Konzept spielt der geographische Faktor eine Rolle. Die vertiefte Kooperation wird zunächst von EU-Mitgliedstaaten, „die [in der EU] geographisch zentral gelegen sind und zu den Gründerstaaten der Europäischen Gemeinschaft zählen“[13], genutzt. Interessieren sich auch andere EU-Staaten für eine vertiefte Integration, können sich diese bei entsprechender Entwicklung in dem jeweiligen Politikbereich der Integration anschließen.[14]

Die Idee eines Europas der Konzentrischen Kreise ist nach Langner eine Weiterentwicklung des Kerneuropa-Konzeptes. Bei diesem Konzept verständigt sich also wieder nur eine Gruppe von Mitgliedstaaten auf ein einheitliches Ziel. Um diesen Kern von Staaten bildet sich ein Staatenring mit Staaten, die sich weniger tief an der Integration des Kerns beteiligen. Auch um diesen Ring kann sich ein weiterer Ring bilden, der beispielweise aus Staaten besteht, die zwar mit den Staaten der EU kooperieren, jedoch noch nicht zur EU gehören.[15]

3. Differenzierte Integration – Beispiele bis heute

Das Schengener Abkommen:

Ein gutes Beispiel für Differenzierte Integration ist das Schengener Abkommen. Dieses entstand aus der Uneinigkeit der EU-Mitgliedstaaten über die Abschaffung von Grenzkontrollen innerhalb der EU. Einige Staaten waren der Auffassung, dass das freie Überqueren von Grenzen innerhalb der EU lediglich den EU-Bürgern vorbehalten werden sollte, weshalb sich diese für den Erhalt der internen EU-Grenzen einsetzten. Andere Staaten favorisierten einen freien Personenverkehr, ohne dass Nicht-EU-Bürger davon ausgenommen seien. Um die Grenzkontrollen abschaffen zu können, entschieden sich Frankreich, Deutschland und die Benelux-Länder 1985 ein Territorium ohne interne Grenzen zu schaffen.[16] Die Kooperation der Staaten wurde außerhalb des EU-Vertragswerkes vollzogen. Das dabei entstandene Gebiet wurde bekannt als so genannte „Schengen-Zone“, benannt nach dem luxemburgischen Ort Schengen, wo das Abkommen 1985 unterzeichnet wurde.

Die Abschaffung der Grenzkontrollen ging mit dem Aufbau gemeinsamer Asyl- und Immigrationskontrollen der Schengen-Staaten einher. Dieses beeinflusste vor allem die Koordination der Polizeiarbeit, der Zollkontrollen und der justitiellen Zusammenarbeit.[17]

Obwohl das Abkommen von Schengen für viel Ärger innerhalb der EU gesorgt hat, wurde es inzwischen auf 25 EU-Staaten erweitert. Dies ist möglich, da das Übereinkommen eine Klausel enthält, die besagt, dass jeder EU-Mitgliedstaat dem Abkommen beitreten darf. Somit stellt das Abkommen von Schengen nach Fischer ein Beispiel für das Konzept der variablen Geometrie dar. 1999 wurde das Abkommen in das EU-Recht integriert, seitdem sind alle EU-Staaten (außer Großbritannien und Irland), aber auch Norwegen und Island, als nicht EU-Mitglieder, dem Abkommen beigetreten.[18]

Das Sozialprotokoll:

Auch das Sozialprotokoll stellt eine Form Differenzierter Integration dar. „Das Protokoll über die Sozialpolitik und das damit verbundene Abkommen über die Sozialpolitik verdanken ihre Entstehung dem Umstand, da[ss] Großbritannien in den Vertragsverhandlungen [des Amsterdamer Vertrages] den Standpunkt der übrigen [damals] (elf) Mitgliedstaaten nicht akzeptierte, die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte von 1989 in den EG-Vertrag zu integrieren, um auf dieser Grundlage gemeinschaftliche Regelungen zum Schutz und zur Förderung der Arbeitnehmer zu erlassen.“[19] Um das Problem zu lösen, unterzeichneten alle Mitgliedstaaten, mit Ausnahme von Großbritannien, das Protokoll als Bestandteil des EG-Vertrages. Somit ist nach Fischer auch das Sozialprotokoll in das Konzept der variablen Geometrie einzuordnen, da die Unterzeichnung des Protokolls auf freiwilliger Basis vollzogen wurde. Im Gegensatz zum Schengener Abkommen wurde dieses Beispiel variabler Geometrie innerhalb des vertraglichen Rahmens der EG vollzogen.

Die Eurozone:

Mit Beginn der dritten Stufe der Währungsunion, am 1.1.1999, ist in denjenigen Mitgliedstaaten der EU, die einerseits die Konvergenzkriterien und andererseits das dazu gehörende Protokoll erfüllt haben, der Euro als gemeinsame Währung eingeführt worden.[20] Heute besteht die Eurozone aus 15 EU-Mitgliedern, Großbritannien, Dänemark und Schweden entschlossen sich gegen einen Beitritt zur Eurozone.[21] Außerdem sind Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, die Slowakei, Tschechien und Ungarn noch nicht Mitglied der Eurozone, sie werden der Zone jedoch beitreten, sobald sie die Konvergenzkriterien erfüllen.[22]

Bei der Eurozone handelt es sich einerseits um ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten (Abgestufte Integration), da Slowenien beispielsweise erst 2007 der Zone beigetreten ist und auch die anderen neuen EU-Staaten erst zu einem späteren Zeitpunkt beitreten werden.[23] Andererseits kann jedoch auch das Konzept der variablen Geometrie auf die Eurozone angewendet werden, da sich Großbritannien und Dänemark bewusst gegen eine Mitgliedschaft in der Eurozone entschieden haben. Diese Möglichkeit bestand für Großbritannien und Dänemark, da sie bereits 1973 der EG beitraten und die Mitgliedschaft in der Eurozone zu diesem Zeitpunkt noch keine zwingende Bedingung war. Schweden auf der anderen Seite ist der EG erst 1995 beigetreten und erfüllte die Konvergenzkriterien bisher nicht.[24]

Die Währungskooperation der Staaten findet innerhalb des EU-Vertragswerkes statt.[25]

Differenzierte Elemente in der ESVP:

Nach Roloff wies die Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU von Anfang an Elemente einer Flexiblen Integration auf, sowohl innerhalb, als auch außerhalb der EG-Verträge. Diese seien dem Konzept der variablen Geometrie zuzuordnen und beinhalten beispielsweise Dänemarks Nicht-Teilnahme an der ESVP und der Europäischen Verteidigungsagentur.

An den Battle Groups beteiligen sich ebenfalls nicht alle 27 EU-Mitgliedstaaten, aber Länder, die der EU nicht angehören, wie beispielsweise Norwegen. Weiterhin haben sich lediglich 22 EU-Mitgliedstaaten für einen aktualisierten Verhaltenskodex auf dem Gebiet der Rüstungsbeschaffung entscheiden, u.a. Dänemark, Spanien und Ungarn nehmen daran nicht teil. Auch das Eurokorps ist noch immer ein ausschließlich westeuropäischer Verband, an welchem sich Belgien, Spanien, Deutschland, Frankreich und Luxemburg beteiligen.[26]

4. Der Mechanismus der „Verstärkten Zusammenarbeit“ in den Verträgen von Amsterdam und Nizza

Erstmals wurden Elemente einer Differenzierten Integration im Vertrag von Amsterdam (in Kraft seit 1.5.1999) in das EU-Vertragswerk aufgenommen. Bewusst wurde dabei die Formulierung „Verstärkte Zusammenarbeit“ gewählt, um eine Bezugnahme auf konkrete Konzepte der Differenzierten Integration zu vermeiden.[27] Die Kooperation der Mitgliedstaaten konnte danach im ersten und dritten Pfeiler der EU initiiert werden, eine solche Kooperation im zweiten Pfeiler der EU war nicht vorgesehen.[28]

Um der Gefahr einer Fragmentierung der Europäischen Einheit entgegen zu wirken, wurden zahlreiche Schutzmaßnahem in die Vertragsklausel eingebaut. Der Amsterdamer Vertrag macht in Artikel 43 Absatz 1 des EU-Vertragswerkes deutlich, dass eine Verstärkte Zusammenarbeit im Einklang mit den EG-Verträgen, generell die Möglichkeit schaffen sollte, die Ziele der Europäischen Union voran zu treiben. So wurde betont, dass diese Form der Zusammenarbeit nur geduldet wurde, wenn konventionellen Mittel der Entscheidungsfindung zu keiner Lösung geführt haben und die Verstärkte Zusammenarbeit „darauf ausgerichtet [war], die Ziele der Union zu fördern und ihre Interessen zu schützen und ihnen zu dienen.“[29]

Für diese Verstärkte Zusammenarbeit sollte den Mitgliedstaaten das Recht zugestanden werden, die Organe, Verfahren und Mechanismen der Europäischen Union in Anspruch zu nehmen. Allerdings durften der Besitzstand der EG und auch die Interessen sich nicht beteiligender Mitgliedstaaten, nicht durch die Handlung beeinträchtigt werden. Weiterhin musste die Möglichkeit der Teilnahme an der Zusammenarbeit allen Mitgliedstaaten offen stehen.[30] Eine wichtige Hürde war ebenfalls, dass der Europäische Rat mit qualifizierter Mehrheit über die Billigung eines Projektes „Verstärkter Zusammenarbeit“ entschied, die Abstimmung jedoch von einem Mitgliedstaat verhindert werden konnte, wenn „er einen wichtigen Grund nationaler Politik für seinen Einspruch darlegt[e]“[31].

Außerdem sollte die Zusammenarbeit eine Mehrzahl der Mitgliedstaaten betreffen. Nach Ehrlemann hat gerade diese Bedingung dazu geführt, dass Mitgliedstaaten nach Verabschiedung des Amsterdamer Vertrages vornehmlich außerhalb der EU kooperiert haben. Diese Möglichkeit bestand allerdings nur unter der Bedingung, dass die Grundsätze von Art.5 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft nicht verletzt wurden.

Da die Entschlüsse des Amsterdamer Vertrages hohe Hürden für eine Verstärkte Zusammenarbeit im Einklang mit den EU-Verträgen errichtet haben, verständigten sich die Vertreter bei der Regierungskonferenz von Nizza (in Kraft seit 1.2.2003) auf eine Erleichterung der Mechanismen. Zum einen entfiel die Möglichkeit in der ersten und dritten Säule der EU eine Abstimmung im Rat durch ein nationales Veto zu verhindern. Außerdem ist seitdem keine Mehrheit der Staaten mehr erforderlich, da acht EU-Staaten genügen, um eine „Verstärkte Zusammenarbeit“ auszulösen.[32] Der Mechanismus der vertrieften Kooperation wurde durch Nizza auf die zweite Säule der EU ausgeweitet, jedoch begrenzt auf das Gebiet gemeinsamer Standpunkte und Aktionen. Gemeinsame Strategien, militärische und verteidigungspolitische Gesichtspunkte wurden ausdrücklich ausgeschlossen.[33] Nach Langner konnten die Hürden für eine „Verstärkte Zusammenarbeit“ durch die Reformen von Nizza im Großen und Ganzen beträchtlich abgemildert werden,[34] trotzdem wurde das Instrument bis heute noch nicht angewendet. Ein Ausweichen auf eine vertiefte Kooperation außerhalb der EU-Verträge wurde durch die Reformen von  Nizzaim Gegenzug jedoch erschwert.[35]

5.  Schlussbemerkung

Ob die Auswirkungen einer Differenzierten Integration in der Europäischen Union positiver oder negativer Natur sind, ist nach wie vor umstritten. Befürworter betonen, dass differenzierte Konzepte ein Weg für die EU seien, ihre Handlungsfähigkeit zurückzuerlangen. Gegner hingegen beziehen sich auf die Gefährdung des Aquis Communautaire, der größten Errungenschaft der europäischen Integration. Generell gelten differenzierte Konzepte als letztes Mittel die institutionelle Performance der EU zu verbessern.

Alle sind sich jedoch einig, dass die konventionellen Methoden der Entscheidungsfindung in der EU veraltet sind. In einer EU mit 27 Mitgliedstaaten und weiteren assoziierten Staaten ist es nahezu unmöglich einstimmige Entscheidungen zu treffen, wie es der Vertrag von Nizza in vielen Bereichen fordert.

Mit dem Vertrag von Lissabon (unterzeichnet am 13.12.2007) hat die EU – nach dem gescheiterten Verfassungsvertrag – Reformen getätigt, die ohne die Anwendung differenzierter Modelle die institutionelle Funktionsweise der EU ausbessern sollen. Durch den Vertrag werden EU-Beschlüsse erleichtert, da in zahlreichen Fällen die Einstimmigkeitsregel entfällt. Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit werden somit auf viele neue Bereiche ausgeweitet, insbesondere im Bereich der polizeilichen und justitiellen Zusammenarbeit. Mehrheitsentscheidungen kommen allerdings nicht in sensiblen Gebieten wie beispielsweise der Außen- oder Steuerpolitik zur Anwendung. Weiterhin wird die Kommission verkleinert, sodass nur noch zwei Drittel aller Mitgliedstaaten dort mit einem Kommissar vertreten sind.  Auch das Europäische Parlament soll 2009 nur noch aus 750, anstatt 785, Sitzen bestehen.

Im Bereich der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik bietet der Vertrag von Lissabon die Möglichkeit einer „ständigen strukturierten Zusammenarbeit“, zwischen Mitgliedstaaten die in diesem Bereich enger kooperieren wollen und dazu auch über die notwendigen Mittel verfügen. Mitgliedstaaten, die sich an einer solchen Zusammenarbeit beteiligen möchten, melden dieses dem Rat der EU und dem Hohen Beauftragten. Bestätigt wird die „ständige strukturierte Zusammenarbeit“ dann von einem Ratsbeschluss. Der Rat beschließt von diesem Zeitpunkt an mit qualifizierter Mehrheit in allen Fragen der Zusammenarbeit, wobei jedoch nur die teilnehmenden EU-Staaten stimmberechtigt sind. Der Rat kann die Teilnehme eines Staates an der Zusammenarbeit auch beenden, wenn dieser den eingegangenen Verpflichtungen nicht weiter nachkommt.

Insgesamt sind die Reformen von Lissabon in dieser Hinsicht vielversprechend. Es müssen jedoch weitere solcher Maßnahmen folgen, um die Handlungsfähigkeit der EU auch zukünftig zu bewahren.

Quellen:

• Dehousse, Franklin/Coussens, Walter: Flexible Integration: What could be the potential applications?, in: Studia Diplomatica- The Hopes and Limits of Flexible Integration in the Future Europe, 2003, Nr.4, S. 5-67
• Deubner, Christian: Differenzierte Integration: Übergangserscheinung oder Strukturmerkmal der künftigen Europäischen Union?, in: Aus Politik uns Zeitgeschichte, 6.1.2003, S.24-32
• Ehrlemann, Claus Dieter: Engere Zusammenarbeit nach dem Amsterdamer Vertrag: Ein neues Verfassungsprinzip?, in: Europarecht, Jahrgang 32 (1997), Nr.4, S.362-397
• Epiney, Astrid:Flexible Integration and Environmental Policy in the EU-Legal Aspects, in: Holzinger, Katharina, Knoepfel, Peter (Hrsg.): Environmental Policy in a European Union of Variable Geometry?- The Challenge of the Next Enlargement, Band 13, 2000, S.39-64
• Fischer, Hans Georg: Die verstärkte Zusammenarbeit nach dem Amsterdamer Vertrag – Option für eine differenzierte Integration in der Europäischen Union, in: Loth, Wilfried (Hrsg.): Das europäische Projekt zu Beginn des 21. Jahrhunderts, 2001, S.203-224
• Giering. Claus/Janning, Josef: Flexibilität als Katalysator der Finalität? Die Gestaltungskraft der „Verstärkten Zusammenarbeit“ nach Nizza, in: Integration, Jahrgang 24 (2001), Nr.2, 146-155
• Langner, Katrin: Verstärkte Zusammenarbeit in der Europäischen Union- Stärkung der Integration oder hin zu einem Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten?, Franfurt am Main, 2004
• Martenczuk, Bernd: Die differenzierte Integration und die föderale Struktur der Europäischen Union, in: Ehrlemann, Claus-Dieter et al. (Hrsg.): Europarecht, 35. Jahrgang (2000), S. 351-364
• Müller-Graff, Peter-Christian: `Differenzierte Integration´: Konzept mit sprengender oder unitarisierender Kraft für die Europäische Union?, in: Integration, 30. Jahrgang (2007), S.129-139
• Roloff, Ralf: Auf dem Weg zur variablen Geometrie – Implikationen der EU-Erweiterung für ESVP und NATO, online: http://www.iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2007/roloff.pdf, Stand: 10.01.2008
• Tosato, Gian Luigi: How to Relaunch Europe – The Reasons for Flexibility, in: The International Spectator, Vol. 42, No.2, June 2006, 249-260
• Wohlgemuth, Michael/Brandi, Clara: Europe à la carte? A Club-theoretical Vindication, in: Varwick, Johannes/Lang, Kai Olaf (Hrsg.): European Neighbourhood Policy- Challenges for the EU-Policy Towards the New Neighbours, 2007, S.159-180

• Das Auswärtige Amt: Das Schengener Übereinkommen und Schengener Durchführungsübereinkommen, im Internet unter: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/WillkommeninD/ EinreiseUndAufenthalt/Schengen.html
  Stand: 08.01.2008
• Die Europäische Zentralbank: Der Euroraum, im Internet unter: http://www.ecb.eu/bc/intro/html/map.de.html
  Stand: 09.01.2008
• Die Europäische Zentralbank: EU-Erweiterung und der Euro, im Internet unter:
  http://www.ecb.int/ecb/enlargement/html/index.de.html,
  Stand: 09.01.2008
• EU-Info Deutschland: Warum nimmt Schweden noch nicht an der Währungsunion teil?, im Internet unter: http://www.eu-info.de/euro-waehrungsunion/5300/5318/5331/
  Stand: 10.01.2008

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