Fortsetzung: Die Gemeinsame Agrarpolitik

Christian Saborowski

3.) Reformen

3.1) Frühe Reformbemühungen

• Die Probleme der Überproduktion und des exponentiellen Anwuchses der Kosten führten bereits 1968 zu den ersten Reformversuchen: Der damalige Vizepräsident der Kommision und Verantwortliche für die GAP, Sicco Mansholt, entwickelte den sogenannten Mansholt-Plan. Dieser Ansatz, der die Verringerung der landwirtschaftlichen Erwerbsbevölkerung und die Förderung großer agrarwirtschaftlicher Betriebe vorsah, erscheint aus heutiger Sicht kontraproduktiv zu der Zielvorstellung, größere Ausmaße der Landflucht zu verhindern. Letztendlich wurde der Mansholt-Plan dann auch aufgrund einer starken politischen Opposition und wichtiger erscheinender Themen wie etwa der Währungspolitik gar nicht erst umgesetzt.
• Auch 1972 eingeführte Strukturmaßnahmen mit dem Ziel der Modernisierung der Landwirtschaft konnten die großen Probleme der GAP noch nicht lösen. Die großen Disparitäten zwischen Angebot und Nachfrage konnten nicht ausgeglichen werden und führten zu immer höheren Überschüssen.
• Die im April 1975 verabschiedete Richtlinie über die Landwirtschaft in Berggebieten stellte eine erste Maßnahme zur Bekämpfung der durch den Mansholt-Plan noch begünstigten Landflucht dar. Sie verfolgte das Ziel, Landbewirtschaftung auch unter ungünstigen Bedingungen aufrechtzuerhalten.
• Anfang der 80er Jahre „verschlang“ die GAP bereits über 70% des EWG-Budgets. Besonders offensichtlich wurde die Notwendigkeit einer Reform als Margaret Thatcher nach ihrem Amtsantritt als Premierministerin in Großbritannien immer dringlicher eine Reduktion der britischen Beiträge („I want my money back“) forderte und diese auch erreichte.
• Der 1983 erfolgte Vorschlag für eine grundlegende Reform der GAP beschäftigte sich wiederum mit dem Problem der immer größer werdenden Disparitäten zwischen Angebot und Nachfrage. Zudem sollten Möglichkeiten aufgezeigt werden, wie eine Reduzierung der Produktion bewirkt und weitere Zukunftsalternativen für die GAP gefunden werden könnten (1984: Einführung der Milchgarantiemengenregelung). Dieser Versuch wurde mit der Veröffentlichung des Grünbuchs über „Perspektiven der gemeinsamen Agrarpolitik“ 1985 formalisiert.
• 1988 wurden mit der „Leitlinie für die Agrarausgaben“ grundsätzliche Maßnahmen eingeleitet, um den Anteil der GAP-Ausgaben am Gesamthaushalt zu verringern.
• Es folgten 1991 die Vorbereitungen für eine erste große Reform in Richtung einer Verringerung der durch die Preisgarantien verursachten Kosten. Damit wurden die Reformen in eine Richtung gelenkt, die grob gesagt, heute noch verfolgt wird. Agrarkommissar Ray MacSharry stellte zwei Papiere zur Diskussion, die den Grundstein für die Einigung des Rates über eine Reform der GAP am 21. Mai 1992 bildeten. Die Einigung beinhaltete nicht nur die Senkung der Agrarpreise (bei Getreide in drei Schritten um 33% innerhalb des Zeitraumes zwischen 1992/1993 und 1995/96, bezüglich Rindfleisch um ca. 15%, bezüglich Butter um ca. 5%) und die damit verbundenen Kosteneinsparungen, sondern legte auch direkte Ausgleichszahlungen fest. Denn Ziel konnte es nicht sein, nur auf Kosten der Landwirte Einsparungen vorzunehmen. Ziel war es vielmehr lediglich, die ohne Zweifel vorhandenen Anreize zur Überproduktion zu unterbinden.

Die Reform umfaßte außerdem 3 Verordnungen, die sich (1.) auf umweltverträgliche und den natürlichen Lebensraum schützende Produktionsverfahren, (2.) auf eine attraktive Förderung der Aufforstung und (3.) auf eine Verbesserung der Vorruhestandsregelung bezogen.

Ebenfalls einbezogene Maßnahmen wie die Flächenstillegungs- und Extensivierungsprogramme zeigten nur wenig Erfolg.

Diese Reformen wurden zwar hart umkämpft, machten die Brüsseler Agrarpolitik kurzfristig teurer sowie Betrug für die Landwirte einfacher, ermöglichten jedoch vor allem eine bessere Verteilung der Gelder, eine mittelfristige Reduzierung der Kosten und eine Verringerung der Preise für die Konsumenten.

3.2) Die Agenda 2000

3.2.1) Gründe für die Notwendigkeit agrarpolitischer Reformen im Rahmen der Agenda 2000

Obwohl die Reformen unter Agrarkommissar Ray MacSharry allgemein als Erfolg angesehen wurden, kam es im Juli 1997 zu dem Vorschlag der Kommission, die GAP im Rahmen der Agenda 2000 nochmals grundlegend zu Reformieren. Anreize dafür gab es einige:

(a)    Internationale Trends.

(b)    Zwänge der Zusammenarbeit mit der WTO.

(c)    Die wachsende Konkurrenz von Produkten aus Drittländern.

(d)    Die gemeinsame Währung - diese hatte den Mitgliedsländern Haushaltszwänge auferlegt, die keine „großen Sprünge“ mehr erwarten ließen. Eine Reform desjenigen Bereichs der Brüsseler Politik, der immer noch die Hälfte des EU-Budgets beanspruchte, schien daher unumgänglich.

(e)    Die Tatsache, dass sich die Zahl der in der Landwirtschaft erwerbstätigen EU-Bürger und auch die Anbaufläche mit der Osterweiterung verdoppeln würden erforderte ebenfalls eine grundlegende Umstrukturierung der Brüsseler Agrarpolitik. Denn obwohl der EU-Beitritt der Agrarwirtschaft dieser Länder große Möglichkeiten eröffnen würde, weist sie doch noch viele Schwachstellen auf und würde wohl auch nach einem Eu-Beitritt noch eine Weile brauchen, um ihr Potential zu entfalten.

Ohne Zweifel wird ein EU-Beitritt dieser Länder unter den jetzigen Voraussetzungen zu einer „Sprengung“ des Agrarhaushaltes führen. Wenn man diesen aber nicht erhöhen will, so müssen entweder grundlegende Umstrukturierungen stattfinden, oder den Beitrittsländern Benachteiligungen auferlegt werden.

3.2.2) Die Zwänge durch die WTO

Die Brüsseler Agrarpolitik ist, wie bereits eingehend beschrieben, stark von Protektionismus geprägt. Als Mitglied der Welthandelsorganisation (WTO) hat die EU dadurch natürlich mit starker Kritik aus den anderen WTO-Mitgliedsstaaten zu kämpfen. Um die Glaubwürdigkeit der Bekenntnis zum Freihandel nicht aufs Spiel zu setzen, ärmere Staaten in ihrer Entwicklung nicht zu beeinträchtigen und politische Partner nicht vor den Kopf zu stoßen, muss sich die EU ernsthaft mit dieser Kritik auseinandersetzen.

Aber auch die EU vertritt ihre Interessen im Rahmen der Verhandlungen. Diese werden im nächsten Absatz im Zusammenhang mit den laufenden Verhandlungen im Rahmen der WTO noch genauer behandelt.

Die sogenannte „Uruguay-Runde“ ist im Rahmen des WTO-Vorgängers GATT 1986 zustande gekommen und stellt die bisher wohl wichtigste international abgestimmte Reform der Agrarpolitik dar. Durch die Reform der GAP 1992 unter Agrarkommissar Ray MacSharry konnten Schwierigkeiten mit den im Rahmen der „Uruguay-Runde“ geschlossenen Vereinbarungen von Seiten der EU ausgeräumt werden.

So konnte 1993 das „Abkommen über die Landwirtschaft“ abgeschlossen werden, welches am 1.7.1995 in Kraft trat. Folgende Regelungen wurden festgelegt:

• Die interne Marktstützung muss in jedem Land um mindestens 20% im Vergleich zu 1986-88 gekürzt werden. Allerdings sind die von der EU an ihre Landwirte gewährten Ausgleichszahlungen davon nicht betroffen.
• Alle Maßnahmen des Außenschutzes müssen klar als Zölle erkennbar sein und diese im Durchschnitt um 36%, mindestens aber um 15% gekürzt werden.
• Der Mindestmarktzugang ist bis zum Jahr 2000 von 3% auf mindestens 5% zu erhöhen.
• Die Exporterstattungen müssen ebenfalls um 36% bis zum Jahr 2000 gekürzt werden, die mit Exporterstattungen exportierten Mengen ebenfalls um 21%.
• Die EU hat sich verpflichtet, für Ölsaaten eine Basisfläche von 5,128 Mio Hektar festzulegen, von der der gleiche Prozentsatz wie beim Getreide, mindestens aber 10%, stillzulegen ist.

• Forderung nach Gleichbehandlung der handelsbezogenen mit den handelsunabhängigen Aspekten der Landwirtschaft – Bewahrung des ländlichen Raumes, Umweltschutz, Lebensmittelsicherheit, Lebensmittelqualität, Tierschutz. Die EU versucht diesbezüglich das eigene Modell einer „multifunktionalen Landwirtschaft“ und damit zumindest gemäßigte protektionistische Maßnahmen zu verteidigen, die notwendig seien, um dieses Modell aufrechtzuerhalten.
• Notwendigkeit einer Sonderbetrachtung der Entwicklungsländer. Die für diese Staaten wichtigen Faktoren Nahrungsmittel und Landwirtschaft sollen stärker berücksichtigt werden.
• Die EU will sich als größter Importeur und zweitgrößter Exporteur von Nahrungsmitteln für den verbesserten Marktzugang der eigenen Produzenten und den Abbau ungerechtfertigter Zollschranken einsetzen.

Erreicht haben es die Verantwortlichen der EU bislang immerhin, dass auch über nicht den Handel betreffende Fragen der Landwirtschaft im Rahmen der WTO verhandelt wird. Neben der EU waren die USA und einige weitere Länder (sogenannte Cairns-Group) außerdem bereit, über eine weitere Reduktion der Exporterstattungen zu verhandeln.

Neben anderen Aspekten ist aber vor allem noch die von der EU gewünschte Ausnahme von EU-Prämienzahlungen (für handelsunabhängige soziale und ökologische Leistungen) vom Abbau der Stützungshilfen sehr strittig.

Im Bezug auf die Agenda 2000 und weitere Reformbemühungen bleibt festzuhalten, dass die EU nicht nur deshalb unter Reformdruck steht, weil die Vorgaben der WTO eingehalten werden und mit dem Ziel der weiteren Liberalisierung weiter vorangetrieben werden müssen, sondern auch, weil die eigenen Interessen nur dann durchsetzbar bleiben, wenn man sich an bereits Vereinbartes hält.

3.2.3) Analyse der agrarpolitischen Veränderungen durch die Agenda 2000

Nachdem die finanzielle Vorausschau für die Jahre 1992-1999, das sogenannte „Delors-Paket“ ausgelaufen war, mußten die Finanzen für die Jahre 2000-2006 neu verabschiedet werden. Mit einem gemeinsamen Haushaltsvolumen von 80% des Gesamthaushaltes hatten Agrar- und Strukturpolitik natürlich besondere Bedeutung. Die Verhandlungen zu diesem radikalsten und umfassendsten Reformwerk der Geschichte der GAP wurden beim Europäischen Rat am 24./25. März 1999 in Berlin abgeschlossen. Es ging darum, für die Periode bis 2006 eine solide Grundlage zu schaffen, die die Aufnahme der wirtschaftlich schwächeren Beitrittskandidaten zulassen würde.

Mit der Agenda 2000 war der Versuch unternommen worden, aus den gegenläufigen Interessen eine für alle Staaten akzeptable Lösung zu finden. Es war das Ziel, der Debatte die reine Kostenfixierung zu nehmen.

Problematisch waren aber nicht nur das starre Beharren der wichtigsten Verhandlungspartner Deutschland (Nettozahlerposition), Frankreich (kein Verzicht auf Agrarsubventionen), Spanien (kein Verzicht auf Strukturförderung) und England (Erhalt des Beitragsrabatts) auf ihren Positionen, sondern auch äußere Einflüsse wie der Rücktritt der „Santer-Kommission“ am 16. März 1999 und der Ausbruch des Kosovo-Krieges.

Schon früh hatte sich der Rat trotz der in den zu verhandelnden Zeitraum fallenden Osterweiterung dafür entschieden, keine Erhöhung des 1999 bei 40,5 Milliarden liegenden Budgets für die GAP (ca. 50% des Gemeinschaftshaushalts) zuzulassen und damit einer Einigung nicht gerade den Weg geebnet.

Das letztendlich vorgelegte „Berliner Paket“ fiel dann auch enttäuschender aus, als die unabhängigen Beobachter es erhofft und erwartet hatten. Die Regierungschefs hatten sich zwar im weiteren Sinne an der von der Kommission vorgegebenen Leitlinie ausgerichtet, der ausgeprägte Kompromißcharakter der Einigung hatte aber keine ausreichende Antwort auf die zu erwartenden Problemstellungen sowohl bezüglich der Erweiterung, als auch im Hinblick auf die WTO-Verhandlungen geben können. Dieser Kompromißcharakter zeigt sich in zahlreichen Ausnahme- und Sonderregelungen, sowie bei der Aufstockung des Kohäsionsfonds und dem sich aufdrängenden Gesamteindruck der bloßen Zementierung von Besitzständen.

Indem die Kommission schließlich eine größere Reform nach der Halbzeitbewertung 2002 für das Jahr 2004 in Aussicht stellte, konnte sie nicht verhehlen, dass eine eingehende Reform der Agrarpolitik mit dem Näherrücken der für 2004 geplanten Osterweiterung nicht gerade einfacher werden würde.

Neben der Verhinderung eines Anstiegs der Kosten auf über 40,5 Milliarden Euro jährlich bis zum Jahr 2006 wurden außerdem weitere Rückführungen der Preisstützungen und kleinere Reformen in verschiedenen Bereichen vorgenommen. Die dadurch entstandenen finanziellen Einbußen der Landwirte sollen zumindest teilweise durch Direktzahlungen ausgeglichen werden:

• Für Getreide wird der Interventionspreis in 2 Stufen von je 7,5%, also um insgesamt 15% gesenkt.
• Für Rindfleisch wird ein in drei Jahresschritten ab 2003 auf 2,224 Euro/t abzusenkender Grundpreis eingeführt (Preissenkung um 20%). Obligatorisch interveniert wird nur noch bei einem Absinken des Preisniveaus unter 70% (1,560 Euro/t); an die Stelle der regelmäßigen Intervention tritt eine Beihilfe zur privaten Lagerhaltung. Allerdings werden tierbezogene Ausgleichszahlungen erhöht und eine neue Schlachtprämie eingeführt.
• Für Milch wurde eine Preissenkung in drei Jahresraten um 15% ab 2005/2006, allerdings auch Ausgleichszahlungen für die Referenzmenge, festgelegt. Die Garantiemengeregelung wird bis 2008 beibehalten, und soll in allen Mitgliedsstaaten um 0,5% pro Jahr (Für Italien, Spanien, Griechenland und Irland wurden spezielle Erhöhungen festgelegt) erhöht werden.
• Auf eine vor allem von Deutschland in die Diskussion eingebrachte nationale Kofinanzierung der Landwirtschaft konnte man sich vor allem unter dem Einfluss der französischen Regierung nicht einigen. Die Direktzahlungen können aber von den nationalen Regierungen teilweise an die Einhaltung von umweltpolitischen Vorgaben gebunden, oder auch um bis zu 20% gekürzt werden (Modulation). Diese Klausel ermöglicht es außerdem, dass die damit eingesparten Mittel - zu 50% national mitfinanziert - für die ländliche und ökologische Entwicklung eingesetzt werden.

3.3) Halbzeitbilanz der Agenda 2000

Die bereits während der Berliner Verhandlungsrunden vereinbarte Halbzeitbewertung der Agenda 2000 wurde am 10.Juli 2002 von Agrarkommissar Franz Fischler vorgestellt. Die Kommission erkennt darin weiterhin dringenden Reformbedarf für die GAP, will aber den grundlegenden Ansatz der GAP als Fördersystem für die Landwirtschaft unbedingt beibehalten. Sie sieht sich in der Verpflichtung, die Ergebnisse des Göteborg-Gipfels mit in die Bewertung einzubeziehen, welche das Ziel vorgeben, eine nachhaltige Entwicklung in der Landwirtschaft sicherzustellen.

Problematisch seien vor allem (a) die immer noch vorhandenen Anreize zur Überproduktion, (b) das hohe Maß an Bürokratie in der GAP, (c) die an den Bedürfnissen der Konsumenten (sichere Lebensmittel, lebendige ländliche Räume, intakte Umwelt) vorbeigehende Produktion und (d) die damit verbundene fehlende Legitimation der Subventionen in den Augen der EU-Bürger. In einer Umstellung der Agrarwirtschaft auf eine qualitätsorientiertere Produktion erkennt die Kommission v.a. die Chance, Überproduktion zu verhindern, das Verständnis der Konsumenten für die Stützung der Agrarwirtschaft zu stärken und langfristig die Kosten zu senken.

Um die angeführten Probleme zu lösen, müsse (wie seit 1992 eingeleitet) (1.) von den Direktzahlungen der Anreiz zur Überproduktion weggenommen und (2.) die ländliche Entwicklungspolitik ausgebaut werden.

Dafür werden mögliche Maßnahmen angeführt:

• Bauern sollen Direktzahlungen unabhängig von der Produktion von Rindfleisch oder Getreide erhalten. Diese Zahlungen sollen zudem an Umweltstandards gebunden und gegebenenfalls reduziert werden. Sogenannte Audits zur Überprüfung der Vorgaben sollen aus der GAP finanziert werden.
• Die ländliche Entwicklung soll durch für alle Mitgliedsstaaten obligatorische Modulation gestärkt werden. Zu diesem Zweck sollen jährlich 3% und nach sieben Jahren insgesamt 20% der Direktzahlungen (ab einem bestimmten Mindestumsatz der Betriebe) einbehalten werden. Die durch eine zusätzliche Obergrenze von 300 000 Euro an Direktzahlungen pro Betrieb eingesparten Mittel sollen von den Mitgliedsstaaten unter eigener Regie für die ländliche Entwicklung eingesetzt werden.
• Eine qualitätsorientierte und damit marktorientiertere Produktion der Landwirte soll durch eine bessere Vermarktung der Produktion (z.B. als Bioprodukte) gewährleistet werden. Finanzielle Ausgleiche sollen denjenigen Landwirten zukommen, die mehr als das geforderte Maß für die artgerechte Tierhaltung tun.
• Für Getreide soll der noch nicht erfolgte letzte Teil der Preissenkung vorgenommen werden, um in Zukunft ohne Exporterstattungen auszukommen. Der Wegfall der monatlichen Zuschläge, welche die Marktverwaltung und Fluidität behindert hatten, soll zumindest diskutiert werden.
• Für Roggen soll die Intervention komplett abgeschafft werden, um das zuletzt gestörte Marktgleichgewicht wiederherzustellen.
• Für Hartweizen soll der spezifische Zuschlag in den traditionellen Gebieten auf 250 Euro pro Hektar abgesenkt, in den übrigen Bereichen komplett abgeschafft und stattdessen eine Qualitätsprämie ausgezahlt werden, wenn ein Abnahmevertrag mit einem Verarbeiter vorgewiesen werden kann. Diese Änderungen gehen darauf zurück, dass in der Vergangenheit etwa 1 Millionen Tonnen Hartweizen einfach als Futtermittel verwendet, aber trotzdem sehr stark und nach Ansicht des Rechnungshofes sogar zu stark subventioniert wurden.
• Die Trockenfutterregelung wird in Direktzahlungen umgewandelt, für Schalenfrüchte sollen statt der bisherigen ad-hoc Regelung Direktzahlungen von 100 Euro je Hektar eingeführt werden.
• Im Rindersektor soll es nur noch eine einzige, betriebsbezogene Einkommenszahlung geben. Die Bedingungen für die Exporterstattungen für Lebendvieh sollen strikter gefasst und stärker kontrolliert werden, müssten jedoch im Ganzen aufrechterhalten werden.
• Für den Milchsektor werden verschiedene Möglichkeiten angedacht: Entweder sollen die Reformen der Agenda 2000 (1.) beibehalten, (2.) nach Auslaufen noch einmal wiederholt werden, (3.) eine zweistufige Quotenregelung im Stile des Zuckervorbildes eingeführt, oder (4.) die Quote abgeschafft werden. Eine Vorziehung der Milchreform wird deshalb zusätzlich vorgeschlagen, da man sich einig ist, dass die geplanten Reformen erst nach 2008 greifen werden.
• Der Interventionspreis für Reis soll auf Weltmarktniveau abgesenkt, die Verluste aber zu 88% ausgeglichen werden. Eine kulturspezifische Zusatzzahlung soll der traditionellen Rolle des Reisanbaus in den Feuchtgebieten Rechnung tragen.

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