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Die Nachbarschaftspolitik der Europäischen Union

Lucas Lypp

Inhalt

Grundidee, Ziele
Felder der Zusammenarbeit
Beteiligte Länder
Instrumente, Prinzipien
ENP und EU-Erweiterung
Bedingungen, Anreize, schrittweiser Ausbau
Interessengegensätze
Inhaltliche Widersprüche und Schwächen

Zusammenfassung

Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) wurde geschaffen, um die EU territorial zu arrondieren und ihre Peripherie zu stabilisieren.

Die ENP umfasst ein breites Spektrum an Kooperationsbereichen: politische und sicherheitspolitische Fragen, Handels- und Wirtschaftspolitik, Vernetzung von Infrastrukturen.

Die ENP erstreckt sich auf die EU-Nachbarräume im Osten und Süden, von Weißrussland über den Kaukasus, Israel und Palästina bis Marokko.

Die EU setzt die Nachbarschaftspolitik mit einer Reihe neuer Instrumente um: Aktionspläne konkretisieren bestehende Verträge, ein einheitliches Finanzinstrument bündelt künftig die gemeinschaftliche Hilfe.

Bei der ENP handelt es sich um eine spezifische Integrationsform, deren genaues Integrationsziel sich noch nicht abzeichnet. Die Frage eines EU-Beitritts von Nachbarstaaten ragt entgegen der Intention seiner Urheber in das neue Konzept hinein.

Ihr nachbarschaftliches Engagement knüpft die EU an politische und wirtschaftliche Bedingungen. Die Frage ist, ob die in Aussicht gestellten Anreize für eine nachhaltige Transformation der Anrainer nach EU-Vorbild ausreichen.

In entscheidenden Fragen bestehen unterschiedliche Interessen zwischen EU und Nachbarstaaten. So gilt es beispielsweise, im Rahmen der ENP gleichermaßen sichere wie auch offene Grenzen zu verwirklichen. In ihrer Peripherie muss sich die EU zudem mit den Interessen Russlands und der USA auseinandersetzen.

Die EU-Politik ist selbst nicht frei Widersprüchen: Die Gemeinsame Agrarpolitik steht dem Freihandel entgegen, die Zusammenarbeit mit autoritären Regimen den eigenen Werten. Eine Grundspannung besteht zwischen dem Anspruch der ENP, die Gesamtheit der Nachbarschaft zu umfassen und zugleich auf die Spezifika der einzelnen Länder einzugehen.

Grundidee, Ziele

Parallel zur letzten großen Erweiterungsrunde und entsprechend dem Gebot der neuen Sicherheitsstrategie hat die Europäische Union begonnen, die Beziehungen zu den Staaten ihrer Nachbarschaft zu intensivieren. Die EU wendet sich dem sie umgebenden Raum mit einem spezifischen, umfassenden Ansatz zu: der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP).

Ziel der ENP ist es, den Ländern außerhalb der vergrößerten Gemeinschaft eine Perspektive zur Teilnahme an der europäischen Integration - jenseits der EU-Mitgliedschaft - zu geben. Die ENP versteht sich als Alternativangebot zur Erweiterung - mit allerdings noch unklarer Finalität - und soll der Gemeinschaft eine territoriale Arrondierung und institutionelle Vertiefung ermöglichen.

Zugleich möchte die Union ihre Nachbarräume politisch und wirtschaftlich stabilisieren und dazu den europäischen Raum der Sicherheit und des Wohlstands über die EU-Grenzen hinaus ausdehnen.

Felder der Zusammenarbeit

Die Europäische Nachbarschaftspolitik umfasst ein breites Spektrum an Kooperationsgebieten, mit jeweils länder- bzw. regionenspezifischen Prioritäten. Eine Vielzahl politischer und wirtschaftlicher Schlüsselbereiche gilt jedoch für alle teilnehmenden Länder gleichermaßen.

Dazu gehören der politische Dialog über Grundwerte (Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, gute Regierung und Menschenrechte), Reformen auf diesen Gebieten (wie die Schaffung leistungsfähiger staatlicher Institutionen und einer unabhängigen Justiz) sowie der Bereich der Sicherheit mit seinen inneren und äußeren Aspekten (Grenzverwaltung, Migration, Krisenmanagement, Bekämpfung des Terrorismus, der organisierten Kriminalität und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen).

Breiten Raum nimmt die wirtschaftliche Kooperation und Unterstützung der Nachbarstaaten ein, die Anregung von Investitionen und Wachstum, die Reduzierung von Armut und Arbeitslosigkeit. Durch den Abbau von Handelsbarrieren, die Einräumung von Präferenzen, den verbesserten Zugang zum EU-Binnenmarkt, sollen der Handel belebt und die ökonomische Position der Nachbarn gestärkt werden. Diesem Ziel dient auch die Übernahme von EU-Rechtsnormen und -Standards bzw. die Annäherung der Gesetzgebung.

Weitere Bereiche der Zusammenarbeit sind die Vernetzung von Infrastrukturen vor allem auf den Gebieten Energie, Transport, Kommunikation, der kulturelle und gesellschaftliche Dialog mit den Nachbarn und deren Beteiligung an EU-Programmen, z.B. auf dem Bildungs- und Forschungssektor.

Beteiligte Länder

Die ENP bezieht sowohl osteuropäische (künftige) EU-Anrainerstaaten ein, mit denen die EU Partnerschafts- und Kooperations-Abkommen geschlossen hat, als auch die bereits im „Barcelona-Prozess" mit der Union assoziierten Mittelmeerländer und seit Juni 2004 die Staaten des südlichen Kaukasus. Anwärter auf eine EU-Mitgliedschaft (Kandidaten) und insgesamt die Balkan-Länder gehören nicht dazu. Mit der seit 1995 als "Barcelona-Prozess“ bekannten Euro-Mediterranen Partnerschaft (EMP) wurde ein besonders traditionsreiches Element in die ENP eingebracht, das in diesem neuen Rahmen gestärkt werden soll. Folgende 16 Staaten hat die EU zu ENP-Partnerländern erklärt: Algerien, Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Ägypten, Georgien, Israel, Jordanien, Libanon, Libyen, Republik Moldau, Marokko, Palästinensische Behöre, Syrien, Tunesien, Ukraine.

Nicht alle Nachbarländer, auf die der neue Ansatz zielt(e), sind in gleicher Weise an der ENP beteiligt. Mit Russland entwickelt die EU eine über die ENP hinausgehende „strategische Partnerschaft" (Konzept der „vier gemeinsamen Räume“), die gleichwohl auf der Nachbarschaftspolitik aufbaut und auch finanzielle Unterstützung durch das neue Instrument erfahren wird. Die Beziehung zu Belarus ist zur Zeit aufgrund des dortigen autoritären Regimes suspendiert. Das Land kann aber dennoch an mehreren Regionalprogrammen im Rahmen der ENP teilnehmen und ist auch in den Entwurf eines neuen Finanzinstruments einbezogen. Zwischen Libyen und der Union bestehen noch keine vertraglichen Beziehungen, das Land befindet sich jedoch politisch auf Annäherungskurs. Der Rat der EU hat die positive Entwicklung anerkannt und die Erwartung geäußert, dass Libyen künftig am Barcelona-Prozess und an der ENP teilnimmt.

Instrumente, Prinzipien

Die EU-Kommission hat im März 2003 ein Nachbarschaftskonzept („Größeres Europa – Nachbarschaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn“) vorgelegt und ein Jahr später weiter präzisiert (Strategiepapier vom 12. Mai 2004). Diese beiden vom Rat gebilligten Mitteilungen können als Gründungsdokumente der Europäischen Nachbarschaftspolitik gelten.

Hauptinstrumenteder ENP sind sogenannte Aktionspläne. Dabei handelt es sich um zwischen EU und Partnerstaaten vereinbarte länderspezifische mehrjährige Programme für ein breites Spektrum von Politikfeldern. Nach den Vereinbarungen der Aktionspläne richtet sich auch die Zuteilung von EU-Hilfen. Die ersten sieben Aktionspläne wurden im Dezember 2004 von der Kommission veröffentlicht und im Laufe des folgenden Jahres durch die EU und den jeweiligen Nachbarstaat (Israel, Jordanien, Moldova, Marokko, Palestina, Tunesien, Ukraine) in Kraft gesetzt.

Bereits bestehende Partnerschafts- und Kooperations- bzw. Assoziierungsabkommen bleiben zunächst in Kraft und bilden die vertragliche Grundlage der ENP. Sie decken jedoch nicht den angestrebten Umfang der Zusammenarbeit ab oder sind noch nicht voll ausgeschöpft. Die Aktionspläne haben die Aufgabe, diese zu konkretisieren und auszubauen. Abschied genommen hat die EU von den sogenannten „Gemeinsamen Strategien“ und dem damit verfolgten Ansatz, den Nachbarn einseitig verfasste Dokumente zu präsentieren.

Die Aktionspläne basieren auf Länderberichten, in denen die politische und wirtschaftliche Situation der Partnerstaaten evaluiert wird, und sollen künftig zu neuen Nachbarschaftsabkommen führen. Es ist beabsichtigt, die Umsetzung der vereinbarten Maßnahmen einer regelmäßigen gemeinsamen Kontrolle zu unterwerfen und in Fortschrittsberichten der Kommission festzuhalten. Im März 2005 hat die Kommission fünf neue Länderberichte für Ägypten, den Libanon und die Staaten des südlichen Kaukasus veröffentlicht, während für einige Aktionspläne bereits die Implementierungsphase begann.

Die Nachbarschaftspolitik, die zumeist auf deutlich ärmere Anrainerstaaten zielt, enthält auch ein umfangreiches finanzielles Engagement der EU, das der Umsetzung der in den Aktionsplänen vereinbarten Maßnahmen dienen und in der nächsten EU-Haushaltsperiode ab 2007 als Europäisches Nachbarschafts- und Partnerschafts-Instrument (ENPI) noch weiter ausgebaut werden soll, wie ein Verordnungsentwurf der Kommission vom September 2004 vorsieht. Bis dahin behalten die traditionellen Finanzinstrumente, unter anderem TACIS (Osteuropa) und MEDA (Mittelmeerraum), zur Zeit die Hauptfinanzierungsquellen der ENP, ihre Gültigkeit.

Mit dem ENPI will die Kommission ein einheitliches Instrument für alle Projekte und Nachbarländer schaffen und die Förderung effizienter und zielgenauer gestalten. Darüber hinaus ist eine deutliche Steigerung des finanziellen Volumens von bisher ca. 8,5 Mrd. Euro (2000-2006) auf 14,9 Mrd. Euro für die Jahre 2007-2013 vorgesehen. Wesentliche Teile des ENPI - wie grenzübergreifende regionale Maßnahmen - werden kofinanziert durch den European Regional Development Fund; internationale Finanzinstitute wie die EIB oder die EBRD stellen Kredite zur Verfügung.

Grundprinzipien der ENP sind Differenzierung gemäß der Unterschiedlichkeit der Partnerländer, Konzentration der Förderung auf regionale grenzübergreifende Vorhaben (Regionalisierung) und vor allem Bindung des EU-Engagements an Bedingungen (Konditionierung). Auf den meisten Gebieten der Zusammenarbeit bestehen ein hoher Modernisierungsbedarf bei den Nachbarstaaten und eine Reihe von Reformwünschen seitens der EU. Nur bei konsequenter Umsetzung der vereinbarten Reformen und einem klaren Bekenntnis zu den gemeinsamen Werten ist die EU bereit, Förderung zu gewähren. Die finanzielle Unterstützung stellt allerdings auch einen besonderen Anreiz für die Anrainerstaaten dar, die Transformationsanstrengungen auf sich zu nehmen.

ENP und EU-Erweiterung

Das europäische Engagement in der Nachbarschaft wirft automatisch die Frage nach dem Verhältnis der ENP zum Erweiterungsprozess auf. Gemäß der Intention ihrer Urheber und dem Willen der meisten EU-Akteure ist die ENP ausdrücklich kein Beitrittsinstrument. Sie klammert die Frage einer EU-Mitgliedschaft aus, muss sie (gemäß Art. 49 EUV) in bezug auf Osteuropa jedoch offen lassen, und versteht sich als alternative Möglichkeit zur Teilnahme an der europäischen Integration für Länder, die zunächst oder für immer ohne Beitrittsperspektive sind. In den ENP-Dokumenten ist allerdings die Rede von einer privilegierten immer engeren Partnerschaft, einer Annäherung soweit wie möglich an die Union. Es handelt sich bei der ENP um eine neue spezifische Integrationsform zwischen Außenpolitik und Integration, deren genaues Ziel sich noch nicht abzeichnet.

Die EU-OsterweiterungwarAnlass für die Schaffung der Europäischen Nachbarschaftspolitik, und es ging zunächst darum, den bis auf weiteres nicht realisierbaren Beitrittswünschen osteuropäischer Staaten (vor allem der Ukraine) mit einem komplementären Angebot zu begegnen und den „Erweiterungsdruck" von der Union zu nehmen. Die ENP will Stabilität und Prosperität rund um die EU ohne das bisher bevorzugte Instrument der Erweiterung erreichen.

Die in ihrer Finalität unklare ENP birgt allerdings die Gefahr, dass sich durch die Entstehung dieser gesonderten Kategorie von Staaten ein Europa der EU-Insider und -Outsider verfestigt und so neue Trennlinien entstehen, was durch die ENP eigentlich vermieden werden soll. Ein weiteres Problem zumindest aus EU-Sicht besteht darin, dass sich die Thematik der Erweiterung gar nicht von der ENP abgrenzen lässt. Die Frage eines künftigen EU-Beitritts der östlichen Partnerländer ragt in das Konzept der Nachbarschaft hinein, wie immer wieder am Beispiel der Ukraine deutlich wird. In der Zweideutigkeit der ENP bezüglich der Mitgliedschaft manifestiert sich die grundlegende Frage nach den (Kapazitäts- und geographischen) Grenzen der EU und führt die Unabgeschlossenheit und Offenheit des EU-Projekts vor Augen. Die Unentschiedenheit der Gemeinschaft in der Beitrittsfrage kann zwar auch einen positiven Effekt für die Europäisierung bedeuten, indem sie die Nachbarländer auf eine Beitrittsperspektive hoffen lässt und diese als Anreiz fungiert, Reformen im Sinne der EU durchzuführen. Allerdings lässt sich eine solche Option glaubhaft nur eine begrenzte Zeit aufrecht erhalten. Die Mitgliedstaaten müssen mittelfristig in diesem Punkt ein Einvernehmen erzielen.

Bedingungen, Anreize, schrittweiser Ausbau

Die EU knüpft ihr nachbarschaftliches Engagement an Bedingungen: die Umsetzung politischer und wirtschaftlicher Reformen seitens der Partnerländer und an deren Bekenntnis zu gemeinsamen Werten. Das Prinzip der Konditionierung und der Motivation durch Anreize ist ein Grundelement der ENP.

Da nicht nur die Nachbarschaft, sondern die EU ihrerseits großes Interesse an der Zusammenarbeit, an der Modernisierung und Sicherheit der Nachbarräume hat, muss sie, um ihre Ziele dort zu erreichen, den Reformstaaten in ausreichendem Maß Anreize und Gegenleistungen bieten, damit diese die Transformationsanstrengungen auf sich nehmen. Ob aber diese Anreize hoch genug sind, ist umstritten. Einer umfassenden Liste der Verpflichtungen steht eine eher schwach ausgeprägte Angebotsseite gegenüber, so ein häufiger Einwand. Das stärkste „außenpolitische“ Instrument der EU und damit die größte Reformmotivation, die Aussicht einer EU-Mitgliedschaft, bleibt der Mehrheit der Anrainer auf absehbare Zeit oder für immer verwehrt. Die Aufmerksamkeit richtet sich also darauf, über welche anderen Mittel die Gemeinschaft noch verfügt, vor allem auf die endgültige Ausstattung des neuen Finanzinstruments, das allerdings erst 2007 in Kraft tritt. Weitere Anreize bestehen in Handels- und Reiseerleichterungen. Auch Möglichkeiten einer wie auch immer gearteten „partiellen“ Mitgliedschaft, vor allem die Teilnahme an der wirtschaftlichen Integration, werden diskutiert. Eine für beide Seiten zufriedenstellende Balance zwischen Forderungen und Anreizen scheint allerdings noch nicht gefunden. Die Angebotsseite der ENP ist noch unterentwickelt.

Idealerweise sollten die Nachbarländer die nötige Modernisierung um ihrer selbstWillen durchführen. Das Prinzip der Konditionierung darf nicht die alleinige Motivation sein. Werden Reformen nur mit der Perspektive einer Gegenleistung unternommen, steht ihre Ernsthaftigkeit und Nachhaltigkeit in Frage. Damit geraten die Ziele der ENP in Gefahr. Um dies zu vermeiden, muss die EU sich regelmäßig vergewissern, ob bei den Partnerstaaten der Wille zu einer dauerhaften Transformation besteht.

Eine nachhaltige Modernisierung und Stabilisierung der Nachbarräume erfordert neben erheblichen finanziellen Leistungen einen langen Atem und kann daher nur schrittweise erfolgen. Die ENP ist angesichts der ambitionierten Ziele und enormen Herausforderungen als ein langfristiges Projekt zu begreifen. Die meisten Nachbarstaaten sind durch eine hohe wirtschaftliche Rückständigkeit und eine schwache Staatlichkeit gekennzeichnet. Zusätzlich hemmen zahlreiche gewaltsame Konflikte wie der Nahost- oder der Transnistrienkonflikt die Entwicklung der Nachbarregionen.

Angesichts der politischen und ökonomischen Probleme an den Rändern Europas und der Größe des Raumes muss europäische Nachbarschaftspolitik über den ENP-Rahmen hinaus reichen und mit anderen regionalen Institutionen wie der NATO, der OSZE und dem Europarat kooperieren und deren spezifische Erfahrungen und Kapazitäten nutzen. Auch besondere bilaterale Beziehungen zwischen EU-Mitgliedern und Nachbarstaaten (z.B. Frankreich und Algerien, Polen und der Ukraine) gilt es in die ENP einzubeziehen. Dabei können sich die Europäer keine Konkurrenzen und Doppelungen leisten, sondern sind auf eine funktionierende Arbeitsteilung und Synergieeffekte angewiesen.

Interessengegensätze

In wesentlichen Fragen der Zusammenarbeit zwischen EU und Nachbarstaaten bestehen unterschiedliche Interessen. Stehen für die Union Sicherheitsaspekte im Vordergrund, so erhoffen sich die Nachbarn von der Teilnahme an der ENP vor allem Zugang zum europäischen Binnenmarkt, wirtschaftliche und finanzielle Hilfe. Die divergierenden Interessen zur Deckung zu bringen, ist oft nur schwer möglich, wie an dem Bereich der Migration deutlich wird: Die EU drängt auf ein verbessertes Grenzmanagement, bei dem die Abwehr illegaler Einwanderung im Mittelpunkt steht, die Nachbarstaaten bestehen hingegen auf größtmöglicher Durchlässigkeit der Grenzen, Visaerleichterungen und Zugang ihrer Arbeitskräfte zum EU-Binnenmarkt. Die Nachbarn wollen verständlicherweise mehr sein als nur ein Schutzwall der EU. Den Ansprüchen beider Seiten Rechnung zu tragen und gleichermaßen sichere wie offene Grenzen zu verwirklichen, ist die schwierige Aufgabe der ENP.

Die unterschiedlichen Erwartungen an die ENP sind wenig verwunderlich angesichts der asymmetrischen Beziehung zwischen der EU und ihren Nachbarn. Bei den Partnern handelt es sich um völlig ungleiche Akteure. Das wirtschaftliche und politische Zentrum EU ist von weitaus weniger entwickelten darüber hinaus ganz heterogenen Staaten umgeben, die oft nicht viel mehr als die Nachbarschaft zur Union gemeinsam haben. Hinzu kommen die unterschiedlichen kulturellen Hintergründe.

Die EU muss angesichts der Konstellation Zentrum-Peripherie den Eindruck von Eurozentriertheit und zu forcierter Europäisierung vermeiden, wenn sie ihre Ziele erreichen will. Sie muss sich der Bedeutung der Zusammenarbeit für die Union und ihrer eigenen Abhängigkeit von den Nachbarräumen bewusst sein, vor allem was den kontinuierlichen Zustrom fossiler Rohstoffe wie Erdöl und Erdgas betrifft, handelt es sich doch bei einem Großteil der Nachbarn um unverzichtbare Förder- oder Transitländer. Es ist entscheidend, dass die Nachbarschaftspolitik von EU und Partnerstaaten gemeinsam entwickelt wird und von letzteren als äußerer Anstoß und Chance und nicht als Einmischung begriffen wird, dann jedoch in den Partnerländern selbst ein autonomer Reform-Prozess stattfindet.

Des weiteren muss sich die EU, vor allem im postsowjetischen Raum, im östlichen Mittelmeer und Nahen Osten, mit den geopolitischen Interessen der Großmächte Russland und USA arrangieren. Wollte die Union Russland zunächst als eines ihrer Nachbarländer in die ENP einbeziehen, so entwickelten beide Seiten auf russischen Wunsch eine über das Nachbarschaftskonzept hinausgehende und aus beiderseitiger Sicht gleichberechtigte „strategische Partnerschaft“, die aber dennoch finanziell von der ENP profitiert.

Neben diesem Partnerschaftsverhältnis zeichnet sich seit einiger Zeit eine Integrationskonkurrenz zwischen Russland und der EU um dieselben Räume ab, wendet sich doch Russland wieder verstärkt dem GUS-Raum zu, den es als eigene Einflusszone betrachtet. Als Antwort auf EU-Osterweiterung und ENP möchte sich Russland als eigener Integrationspol in Europa positionieren. EU-Interventionen in seinem nahen Ausland wie Demokratisierungsbemühungen und Konfliktmanagement sind nicht willkommen. Die Gemeinschaft befindet sich auf diesem Terrain in dem Dilemma, gleichermaßen sowohl auf das Sicherheitsinteresse des unverzichtbaren russischen Partners wie auf das europäische Integrationsstreben der meisten GUS-Länder Rücksicht nehmen zu müssen. Die Staaten des GUS-Raums sind Teil sowohl der EU- wie auch der russischen Nachbarschaft.

Die zweite zentrale internationale Rahmenbedingung für die ENP ist die Politik der Vereinigten Staaten. Das amerikanische Interesse vor allem an der Mittelmeerregion und dem Nahen Osten ist in den letzten Jahren deutlich gestiegen. Mit der sogenannten „Greater Middle East Initiative“ hat die Bush-Administration ein umfassendes Konzept zur Demokratisierung und wirtschaftlichen Erschließung der Region vorgelegt. Der amerikanische Ansatz berücksichtigt allerdings bestehende europäische Instrumente nicht und so sind beide Ansätze eher kompetitiv als komplementär. Ein Wettlauf um Europas Nachbarräume deutet sich an.

Inhaltliche Widersprüche und Schwächen

Die EU-Politik ist offensichtlich selbst nicht frei von Widersprüchen. So kollidieren innenpolitische sicherheitspolitische Erwägungen mit dem ENP-Ziel, die Grenzen durchlässiger zu machen. Die Ausdehnung des Schengenregimes auf die neuen EU-Mitgliedstaaten zerschneidet ehemals zusammenhängende Regionen in der europäischen Peripherie. Der Freihandelsidee und der Marktöffnung für die den Nachbarländern so wichtigen Agrarprodukte steht die protektionistische Gemeinsame Agrarpolitik im Weg.

Nicht nur zwischen der ENP und anderen Politikbereichen, sondern auch innerhalb der Nachbarschaftspolitik zeigen sich Interessenkonflikte und Inkongruenzen. Die Zusammenarbeit der EU mit autoritär regierten Staaten befindet sich nicht im Einklang mit den eigenen Werten. Eine forcierte Demokratisierung wiederum kann zu Instabilität in den Nachbarstaaten führen. Die EU scheint bei der Alternative, ob die Unterstützung gemeinsamer Werte durch die Nachbarn Vorbedingung einer Teilnahme an der ENP ist, oder ob diesen Werten erst während der Zusammenarbeit zum Durchbruch verholfen werden soll, grundsätzlich dem ersten Ansatz den Vorzug zu geben. So zwingend einerseits ein Mindestmaß an Gemeinsamkeit in dem Bereich der Werte ist, so wenig klare Entscheidungskriterien existieren andererseits und so variabel erscheint die Höhe der Hürde für eine Zusammenarbeit.

An den ersten Aktionsplänen wird vor allem kritisiert, dass sie zum Teil lediglich die Assoziierungs- und Partnerschaftsabkommen wiederholen, unter zu vielen Einzelmaßnahmen und zu geringer Prioritätensetzung leiden. Außerdem liegt wie bereits in den bestehenden Verträgen das Hauptgewicht auf den Bereichen Wirtschaft und Handel, während die Bereiche Politik und Sicherheit zu wenig Profil haben. Auch werden insgesamt die Interessen der Nachbarn zu wenig berücksichtigt.

Ein Grundproblemder ENP besteht schließlich in ihrer besonderen Struktur, in der Spannung, einerseits einen einheitlichen Rahmen für die Gesamtheit der Anrainerstaaten darzustellen und damit ganz unterschiedliche Länder zu umfassen

und andererseits den Spezifika einzelner Länder Rechnung tragen zu wollen. Differenzierung als ein zentrales Element der Nachbarschaftspolitik soll durch die bilateralen Aktionspläne gewährleistet werden. Darüber hinaus will die ENP regionale grenzüberschreitende Kooperationen jeweils mehrerer benachbarter Länder innerhalb und außerhalb der EU ausbauen. Besonders ausgeprägt ist der regionale Ansatz in der Euro-Mediterranen Partnerschaft. Es ist noch nicht klar, ob das Nebeneinander dieser drei Dimensionen eine Stärke darstellt oder die Wirksamkeit der ENP eher beeinträchtigt.

Als Teil europäischer Außenpolitik spiegeln sich in der ENP auch die EU-spezifischen institutionellen Probleme. Die Nachbarschaftspolitik ist, wie das außenpolitische Auftreten der Gemeinschaft insgesamt, fragmentiert und wird säulenübergreifend verwirklicht, das heißt von verschiedenen Organen getragen. Dabei spielt die Kommission die zentrale Rrolle, unter Mitwirkung des Rates und des Hohen Vertreters für die intergouvernementale Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik sowie unter Einbeziehung der Polizeilichen und Justitiellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Die Mitgliedstaaten, noch immer die Hauptakteure europäischer Außenpolitik, verfolgen zum Teil eigene Interessen gegenüber bestimmten Partnerländern. So verstehen sich neue Mitgliedstaaten wie Polen als Anwälte des Ostens und betrachten im Gegensatz zu den meisten anderen EU-Staaten die ENP als Instrument, um ihre Nachbarn auf einen Beitritt vorzubereiten. Auf der Haben-Seite des Akteurs EU steht unbestritten, über eine breite Palette außenpolitischer Instrumente zu verfügen. Mangelnde Kohärenz der EU-Institutionen und ein wenig geschlossenes Auftreten der Mitgliedstaaten schlagen jedoch immer wieder negativ zu Buche.

Es zeigt sich, dass Europa mit der nachbarschaftlichen Peripherie auch von einer gewaltigen „Problemzone“ umgeben ist. Die Herausforderung besteht allerdings nicht allein in dem neu gebildeten „Ring of friends“. Der Erfolg der ENP hängt zu einem wesentlichen Teil von ihrer Konzeption und von der institutionellen Performance der EU ab. Dabei ist der neu definierte Politikbereich von grundlegender Bedeutung für die Union: Die künftige Gestalt und das außenpolitische Profil der EU entscheiden sich vor allem in der Nachbarschaft.

Dieser Beitrag ist eine überarbeitete und aktualisierte Fassung des Grundlagentextes vom Juni 2005.