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La politique de voisinage de l’Union européenne élargie : ambitions et défis

Martin Koopmann

En décembre 2004, le Conseil européen a décidé d’ouvrir des négociations d’adhésion avec la Turquie. Il amorça par cette décision une nouvelle étape d’un processus déclenché en 1963 par la Communauté européenne avec la conclusion d’un accord d’association qui débouchera très probablement sur l’adhésion de la Turquie dans dix ou quinze ans. L’accord de 1963 évoqua explicitement la possibilité d’une adhésion d’Ankara à la Communauté. Cette promesse vieille de quatre décennies se transformait, tout au long de l’évolution de l’intégration européenne, en une politique de rapprochement. Celle-ci s’accélérait au fur et à mesure que l’Union découvrait l’importance stratégique d’une Turquie stable, démocratique et tournée vers l’Occident, et que la Turquie, de son côté, se rendait compte que ses chances d’adhésion à l’UE devenaient de plus en plus concrètes vu la nouvelle donne dans le proche et  le moyen Orient. Parallèlement, le débat public sur cette question, dans beaucoup de pays membres de l’Union, surtout en France et en Allemagne, faisait apparaître que l’opinion publique est profondément divisée dans son jugement sur l’utilité et sur la pertinence de la décision du Conseil. En France, une large majorité rejette l’idée d’une intégration complète de la Turquie dans l’UE. Qui plus est, ni la classe politique allemande, ni la classe politique française ne soutiennent avec une majorité convaincante la décision de la plus haute autorité de l’Union européenne. Plus encore, le président français est complètement isolé dans son propre camp politique et recourt à une stratégie aussi risquée que dangereuse : en annonçant un référendum sur l’adhésion turque, il prend en compte la possibilité d’un rejet final par la France des ambitions soulignées en décembre 2004 par l’ensemble des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union.

Beitrag erschienen in: Allemagne d'aujourd'hui, No. 171

Ceux qui critiquent la décision sur des négociations avec Ankara demandent une réponse de l’Union à deux questions fondamentales qui vont au-delà de la question turque : 1) Quelles sont les options de l’UE, mise à part l’adhésion, pour gérer ses relations avec son voisinage ? 2) Quelle est la finalité politique de la construction européenne ? Est-ce toujours l’objectif de devenir un acteur cohérent et puissant sur la scène internationale ou est-ce plutôt la démocratisation et la stabilisation à long terme du continent à travers une multiplication d’adhésions ?[1] Jusqu’en 1995, les élargissements successifs étaient accompagnés de réformes institutionnelles et procédurales pour assurer l’efficacité et la performance de l’intégration européenne.[2] Ce parallélisme entre élargissements et approfondissements est mis en question depuis 2000, les résultats de Nice n’étant  pas satisfaisants et le sort du traité constitutionnel demeurant incertain. Cependant, après la chute des régimes communistes en Europe de l’Est, l’Union poursuivait vis-à-vis de son voisinage à l’Est et au Sud deux approches bien différentes qui avaient caractérisé dès le début de la construction européenne la politique de l’Union: l’approche d’intégration dans l’Union, d’un côté, et celle de stabilisation, de l’autre.[3] Les deux approches étaient liées à deux catégories d’instruments : des « carottes », c’est-à-dire des incitations politiques et/ou économiques, et des « bâtons », donc des conditions à remplir par les voisins. La politique d’intégration visait à l’adhésion à l’Union suivant le principe d’une conditionnalité très stricte. C’est par les critères de Copenhague que l’Union définit explicitement les conditions que les pays candidats doivent remplir avant d’adhérer à une communauté qui dispose d’un acquis juridique et politique très élaboré. Bien que les bâtons soient souvent très durs pour les candidats, les carottes à goûter ensuite – c’est-à-dire les droits d’un membre de l’UE – sont aussi très sucrées. C’est pour cette raison que la perspective d’une adhésion à l’UE passe pour l’instrument de politique étrangère de l’Union le plus efficace. L’instrument de conditionnalité est beaucoup moins élaboré en ce qui concerne la deuxième approche. Une politique limitée à l’objectif de stabilisation d’un pays en voie de transformation ne dispose que de moyens plutôt timides : le renforcement de la coopération régionale et l’instauration de partenariats sont des offres intéressantes mais beaucoup moins séduisantes et souvent (voir le cas de l’Ukraine) exposées à la concurrence de pays tiers.

L’expérience des années quatre-vingt-dix montre que la politique de stabilisation de l’Union européenne ne dispose d’une efficacité réelle que quand elle est liée à une perspective d’intégration et d’adhésion, aussi lointaine soit-elle. Le premier pacte de stabilité, lancé en 1993 par le premier ministre français Edouard Balladur comme un instrument plutôt de coordination du travail des institutions européennes impliquées dans l’Europe post-communiste le montre bien : il concernait à l’époque des secteurs comme la protection des minorités (assurée surtout par l’OSCE) ou l’établissement d’une zone de libre échange (à travers l’accord centre-européen de libre échange - CEFTA). Cependant, son efficacité en matière de transformation profonde, sur le plan politique et économique, des pays concernés ne se multipliait qu’au moment où entraient en vigueur les « accords européens » entre l’UE et dix pays de la région – des accords qui ouvraient la porte à l’élargissement de l’Union à l’Est. Le même constat vaut pour le pacte de stabilité avec les Etats des Balkans. C’est la perspective très prudente d’adhésion offerte à partir de 2001 aux pays des Balkans occidentaux[4] qui est considérée par des experts de la région comme « condition sine qua non » du « nécessaire renouvellement complet des sociétés aux Balkans »[5]. Il est très probable que les résultats jugés souvent insuffisants de la coopération entre l’UE et ses voisins méditerranéens à travers le processus de Barcelone sont dus pour une large part à l’absence d’une conditionnalité méritant ce nom : un rapprochement entre l’Union et les voisins du Sud qui irait au-delà d’une zone de libre-échange.

La conception d’une nouvelle politique de voisinage de l’Union européenne

Où se situe la nouvelle politique de voisinage de l’Union élargie dans ce contexte ? Est-elle conçue pour répondre à l’objectif de stabilisation en poursuivant une coopération régionale limitée ou vise-t-elle plus loin en ouvrant à ses voisins la voie du processus d’adhésion ? Force est d’abord de constater qu’en raison du plus grand élargissement dans son histoire, l’Union européenne est convaincue aujourd’hui de la nécessité absolue d’une politique cohérente vis-à-vis de ses voisins. La place importante qui lui est attribuée par les Etats membres est soulignée par le fait qu’elle figure dans les documents fondateurs de la nouvelle Union. C’est ainsi que, dans le traité constitutionnel, l’Union définit l’objectif de « relations privilégiées » avec les pays voisins « en vue d’établir un espace de prospérité [...], fondé sur les valeurs de l’Union et caractérisé par des relations étroites et pacifiques reposant sur la coopération ». C’est ainsi que, pour la première fois, l’idée d’une politique de voisinage cohérente de l’UE entre explicitement dans le droit primaire de l’Union.[6] Puis, dans la stratégie européenne de sécurité, un chapitre spécial est consacré à la sécurité dans le voisinage de l’Union. La première tâche de l’UE serait de promouvoir, « à l’Est de l’Union européenne et aux frontières du bassin méditerranéen, un ensemble de pays bien gouvernés ». Bien que le texte fasse mention des deux dimensions (orientale et méditerranéenne) de la politique de voisinage, on ne peut pas ignorer les accents différents : l’UE devrait faire bénéficier ses voisins à l’Est « des avantages de la coopération économique et politique tout en nous attaquant aux problèmes politiques » de ces pays. L’approche politique ne se retrouve d’une façon aussi claire que dans la description des priorités pour le volet méditerranéen axé sur « une coopération plus efficace dans les domaines de l’économie, de la sécurité et de la culture, dans le cadre du processus de Barcelone ».[7]

Couverture géographique

La Commission européenne élabora en mars 2003 et en mai 2004 les deux documents de fond qui, complétés par les prises de positions du Conseil, constituent la base de la nouvelle « politique européenne de voisinage ».[8] Dès le début, la Commission partait de deux idées principales : 1) Les voisins à l’Est et ceux qui se trouvent aux frontières du bassin méditerranéen sont confrontés à des défis politiques, économiques et sociaux analogues et sources d’une instabilité générale juste aux portes de l’Union européenne. 2) Comme la capacité de l’Union à intégrer de nouveaux membres est limitée, elle est obligée de définir une politique par rapport aux pays voisins en Europe de l’Est qui n’ont pas vocation à adhérer à l’Union à moyen terme. Ces deux facteurs déterminent l’extension de la nouvelle politique et font qu’elle se limite à six pays en Europe de l’Est, mais ne concerne pas moins de dix partenaires méditerranéens.[9] La Russie qui faisait partie initialement des pays concernés, est liée à l’Union européenne depuis mai 2003 par un partenariat stratégique particulier organisé à travers quatre « espaces communs »[10]. La Biélorussie et la Libye pourront profiter entièrement des mesures prévues par la politique de voisinage dès qu’elles satisferont aux conditions définies par l’Union (établissement d’un système politique démocratique en Biélorussie ; acceptation de l’acquis du processus de Barcelone par la Libye). Tous les pays qui pourront dès à présent participer à la politique de voisinage ont conclu des accords de partenariat et de coopération ou des accords d’association avec l’UE au cours des dernières années.

Objectifs et instruments

La finalité de la politique de voisinage peut facilement être définie pour les périodes à court et à moyen terme. Pour une première période entre trois et cinq ans (durée des premiers plans d’action proposés par la Commission), l’objectif est de stabiliser le voisinage de l’Union au niveau démocratique et économique sans pour autant évoquer un automatisme quant à l’adhésion des pays voisins. Cette conception part de l’argument que l’Union ne peut pas s’élargir indéfiniment sans que son fonctionnement politique ainsi que ses performances économiques ne soient sérieusement mis en question. Par contre, en ce qui concerne sa raison d’être cinq, dix ou quinze ans après la mise en vigueur des premières mesures concrètes, la réponse semble moins facile à donner. Ce ne sont pas seulement les membres de l’UE mais surtout bien sûr ses voisins qui se posent la question de savoir quelle sera la suite d’un premier rapprochement entre l’Union et son voisinage. Les déclarations de la Commission sont extrêmement ambiguës sur ce point, la Commission Prodi évitant des prises de position claires à ce sujet. Dans le premier document stratégique sur la politique de voisinage, la Commission dénia toute perspective d’adhésion à la Moldavie et à l’Ukraine pour constater quelques paragraphes plus tard que l’adhésion resterait une option pour ceux des voisins qui avaient exprimé clairement leur volonté de rejoindre l’UE.[11] Depuis début 2003, en fonction des réactions du Conseil, la Commission adopte cependant un langage moins ouvert à l’option d’adhésion. Non seulement elle évite dans ses documents officiels toute ambiguïté quant à une adhésion possible des pays voisins. La proposition d’une adhésion complète aux quatre libertés du marché commun (libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux), puisqu’elle ne fut pas reprise par le Conseil[12], n’apparaît plus dans le dernier document stratégique sur la politique de voisinage de mai 2004. Néanmoins, des déclarations spontanées du nouveau commissaire  pour les relations extérieures de l’Union, Benita Ferrero-Waldner, sur une adhésion éventuelle de l’Ukraine à l’UE, renforcèrent une fois de plus l’impression que le débat sur la finalité de la politique européenne de voisinage n’est pas clos.[13]

Pour réaliser l’objectif d’un « cercle d’amis » (Prodi) autour de l’Union avec des pays disposant de systèmes politiques démocratiques et d’économie de marché fiables, il était nécessaire d’établir un instrument permettant d’intégrer des mesures de domaines très différents de la construction européenne. L’Union européenne procédera par une approche bilatérale, pays par pays, à travers des « plans d’actions ». Ces plans d’actions, élaborés officiellement en commun avec les pays partenaires, mais présentés de facto unilatéralement par la Commission aux voisins, comprendront autant des aspects de programmes communautaires, comme l’éducation et la recherche, l’environnement et l’audiovisuel, que des coopérations dans le domaine de la sécurité intérieure et de la justice surtout pour lutter contre la criminalité organisée et maîtriser les flux migratoires, ainsi qu’une coopération dans le domaine de l’énergie ou des transports. Finalement, suivant la stratégie européenne de sécurité, des mesures sont prévues pour une meilleure coordination des mesures adoptées dans la lutte contre le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive ainsi que dans la résolution de conflits régionaux.[14] Dans tous ces secteurs, les pays partenaires s’engageront de leur côté à adopter petit à petit les normes de l’acquis communautaire et les valeurs communes surtout dans le domaine des droits de l’homme. En contrepartie, ils bénéficieront jusqu’en 2006 d’un soutien financier dans le cadre des programmes existant aujourd’hui (surtout TACIS pour l’Europe de l’Est et MEDA pour la Méditerranée), et à partir de 2007 d’un « nouvel instrument financier » de la politique de voisinage qui remplacera les programmes TACIS et MEDA dans les pays respectifs. Tout en intégrant les différents programmes de soutien d’aujourd’hui, la priorité du nouvel instrument financier sera la mise en place de coopérations transfrontalières entre l’UE et ses voisins.

Cercle d’amis ou antichambre de l’adhésion ?

La politique de voisinage telle qu’elle commence à être réalisée dans les premiers plans d’action, ouvre certainement de nouvelles perspectives pour les voisins de l’Union. D’abord, les Etats qui bordent l’Union européenne à l’Est et au Sud peuvent partir de l’idée que l’UE les regarde comme partenaires privilégiés et qu’elle poursuit l’objectif d’établir avec eux une zone commune de stabilité politique et économique. Elle leur offre ainsi une certaine perspective européenne – une perspective qui intègre en principe des Etats aussi différents que la Biélorussie, la Tunisie ou Israël. Cette perspective inclut la possibilité d’aller au-delà d’une simple coopération vers un certain degré d’intégration, par exemple une participation au marché commun. Qui plus est, il s’agit d’une politique commune disposant d’importants aspects innovateurs. Le premier est l’idée principale d’une seule politique cohérente pour le voisinage entier de l’Union européenne élargie. L’aspect de cohérence est le fil conducteur et un des mobiles cruciaux de la politique de voisinage : il se traduit, entre autres, par l’objectif d’installer à partir de la prochaine période de financement de l’Union de 2007 à 2013 un seul instrument financier et de le doter de 14,9 milliards d’euros, soit presque le double du montant comparable de la période 2000-2006 (8,5 milliards d’euros pour les programmes TACIS et MEDA). La deuxième innovation principale est, nous l’avons déjà évoqué, la combinaison de politiques des premier, deuxième et troisième piliers de l’Union. Cette approche répond au constat partagé par tous les Etats membres[15] que les nouvelles menaces auxquelles l’Europe est confrontée, comme par exemple le terrorisme ou la criminalité organisée, ne pourront plus être maîtrisées par les seuls moyens de la politique étrangère, qu’ils soient diplomatiques ou militaires. Cependant, la politique européenne de voisinage est confrontée à quatre défis majeures qui risquent de contrarier ces progrès incontestables.

Le besoin d’objectifs précis

Bien que la Commission, dans les plans d’action comme dans ses documents stratégiques, ne parle plus d’une perspective quelconque d’adhésion, une certaine ambiguïté persiste sur la perspective à long et même à moyen terme. Les plans d’action sont conclus pour une période de trois à cinq ans. En fonction des progrès accomplis par les Etats voisins, ils peuvent être renouvelés ou bien être remplacés par d’autres accords.[16] Rien n’est dit sur la nature de ce nouvel « arrangement contractuel ». Mais il est difficile d’imaginer l’Ukraine ou la Moldavie, ayant repris un certain nombre de normes de l’acquis communautaire et réalisé des progrès démocratiques, acceptant un nouvel arrangement avec l’Union qui ne mentionne pas l’option d’une adhésion. En même temps, si l’on prend au sérieux le traité de l’Union européenne ainsi que le traité constitutionnel, une adhésion de pays africains est exclue définitivement pour des raisons géographiques.[17] Cela dit, une définition plus claire des objectifs semble absolument nécessaire pour un succès de la politique de voisinage. Si une adhésion à l’UE est, même implicitement, ouverte à quelques Etats voisins, l’Union devrait définir pour ces pays une stratégie de voisinage différente de celle qui est proposée aux pays définitivement exclus de toute perspective d’adhésion. Il y a un lien évident entre les objectifs de la politique de voisinage, l’étendue des réformes attendues des Etats partenaires et les contreparties offertes par l’UE (voir ci-dessous). La conception d’une politique de voisinage unique pour tous les voisins dépend pour une large part de l’hypothèse que les pays concernés partent de bases comparables pour atteindre finalement des buts comparables. Cependant, une division des pays voisins en deux groupes (membres potentiels et pays exclus) conduira tôt ou tard à une différenciation qui réduira la conception d’une politique de voisinage commune jusqu’à l’absurde. On peut s’attendre à ce que cette division, avec l’échéance des premiers plans d’action entre 2008 et 2010, devienne réalité.

Eviter de nouvelles lignes de partage

Un des objectifs prioritaires de la politique de voisinage est d’éviter l’émergence de « nouvelles lignes de partage » entre l’Union élargie et ses voisins.[18] Un rapprochement réussi entre l’Union et les Etats partenaires concernant l’acquis communautaire ainsi qu’un règlement de la question des visas pour la population ukrainienne dans la région frontalière avec la Pologne servira sans doute à modérer les conséquences de l’élargissement pour les nouveaux voisins de l’UE. Cela dit, il est inévitable que de nouvelles lignes de partage apparaissent en Europe. Elles existent déjà, même au sein du groupe des pays visés par la politique de voisinage : en maintenant un langage imprécis et en évoquant une nouvelle génération d’accords avec l’Union européenne après les premiers plans d’action, l’Union est en train d’entamer une voie dangereuse vis-à-vis de ses voisins méditerranéens. Certes, on est loin de déclencher un automatisme comparable à celui qui marque les relations entre l’Union et la Turquie. Toutefois, la politique actuelle suscite des espoirs superflus, par exemple dans l’opinion publique des pays maghrébins. Qui plus est, la politique de voisinage crée de nouvelles frontières entre les voisins et les candidats officiels à l’adhésion (Turquie, pays des Balkans occidentaux) qui sont inutiles et qui risquent de compliquer et de retarder la coopération régionale et le développement économique des Etats concernés. Cette dernière question semble avoir une importance particulière. Comment l’Union va-t-elle gérer ses relations avec les pays des Balkans occidentaux et la Turquie si les processus d’adhésion se prolongent sur une période de huit, dix ou même quinze ans ? Ne serait-il pas logique d’intégrer ces Etats dans les mêmes approches de coopération, de les faire profiter des mêmes instruments financiers que les Etats participant à la politique de voisinage ? Il est vrai, une telle démarche serait incompatible avec le principe – très théorique – d’homogénéité du groupe ciblé. Partant du constat que ce principe ne pourra être maintenu de toute façon que pendant la durée des premiers plans d’action (au maximum cinq ans), il serait plus pragmatique d’appliquer le plus rapidement possible le même cadre politique à tous les pays d’une même région géographique. La Commission des affaires étrangères du Parlement européen proposa cette démarche déjà fin 2003.[19]

Renforcer l’approche régionale

Il semble évident qu’un renforcement de la coopération régionale dans le sens de coopérations transfrontalières représente un élément central de toute politique visant une meilleure cohésion des pays européens. Dans beaucoup de secteurs, les membres de l’UE, les candidats à l’adhésion ainsi que les pays participant à la politique de voisinage sont confrontés aux mêmes problèmes qui dépassent les territoires nationaux : la gestion des frontières et des régions frontalières, le développement économique, l’infrastructure, l’environnement, l’énergie etc. Comme les ressources financières de l’Union européenne en matière de politique de voisinage sont limitées (comparées par exemple aux moyens attribués au dinosaure des politiques communes, la politique agricole), l’UE devrait avoir un intérêt particulier à renforcer la dimension régionale pour éviter des dépenses doubles et assurer une efficacité maximale des programmes de la politique de voisinage. Jusqu’à présent, ce n’est que dans le cadre de la « dimension nordique » que l’Union choisit une approche régionale, intégrant des pays de statuts différents (membres, candidats, pays tiers) mais d’intérêts communs, et développant un plan d’action pour la région entière fondé sur un certain nombre de défis communs, comme par exemple l’environnement, la sécurité nucléaire ou bien l’énergie.[20] La coopération transfrontalière entre les pays tiers dans le cadre du partenariat euro-méditerranéen, un des objectifs explicites du « processus de Barcelone », ne fonctionne pratiquement pas, ni au niveau économique ni au niveau politique. Concernant la politique de l’Union à 15 vis-à-vis de ses voisins à l’Est, une approche régionale, dans le sens d’une coopération transfrontalière entre les pays candidats ou d’autres pays, était quasiment absente.

Dans le cadre de la politique de voisinage, l’Union continue à poursuivre sur une voie prioritairement bilatérale. Il y a une divergence très nette entre les déclarations de principe de vouloir promouvoir la coopération régionale et intra-régionale, d’un côté, et les propositions opérationnelles qui prévoient comme seuls instruments la conclusion des plans d’action bilatéraux, de l’autre. Néanmoins, c’est à travers le nouvel instrument financier (et sa concentration sur des coopérations transfrontalières) et l’annonce de la deuxième génération d’accords de voisinage avec quelques pays partenaires que l’Union laisse la porte ouverte à une évolution de la politique de voisinage. Actuellement, même dans des domaines comme l’énergie, le transport ou l’environnement, la coopération régionale est reléguée au second rang. C’est ainsi que, dans le chapitre sur l’environnement dans le plan d’action pour l’Ukraine, la Commission ne parle que dans la dernière des douze propositions de l’option d’identifier avec des pays voisins de l’Ukraine « des possibilités d’une coopération régionale renforcée, particulièrement en relation avec des questions transfrontalières ».[21] La politique de voisinage fonctionne donc, au moins implicitement, selon la logique des processus d’adhésion. L’Union sera donc forcément confrontée, tôt ou tard, à des pressions croissantes des Etats voisins visant l’acquisition du statut de candidat d’adhésion. Si elle veut éviter une discussion sans fin sur les limites de son élargissement, et si elle ne veut pas, de l’autre côté, abandonner ses objectifs légitimes de stabilisation de son voisinage, elle devrait envisager rapidement une multilatéralisation de la politique de voisinage. Pourquoi ne pas mettre en œuvre des plans d’action traitant uniquement un secteur de coopération  et qui seraient conclus entre l’Union européenne et tous les pays concernés ? De telles coopérations fonctionnelles pourraient concerner des secteurs faisant partie de l’acquis communautaire autant que des secteurs en dehors de l’acquis. On pourrait imaginer des plans d’action sur l’infrastructure, l’environnement, la santé publique ou bien la criminalité organisée. Evidemment, la participation d’un pays voisin devrait toujours être liée à des conditions centrales politiques : réformes démocratiques, droits de l’homme etc. Cependant, le pays intéressé par une coopération dans le cadre d’un plan d’action ne devrait pas nécessairement envisager des réformes économiques relevant de l’entier acquis communautaire. Une telle coopération serait un instrument d’une politique de voisinage – et ne ferait pas partie d’un processus d’adhésion.

Quelles contreparties pour les pays voisins ?

L’objectif de la politique de voisinage devrait donc être un rapprochement successif, par paliers, entre l’Union européenne et ses pays voisins, à l’exclusion de toute perspective d’adhésion. Dans le cadre d’une telle politique, la Turquie pourrait bénéficier des mêmes programmes de coopération que l’Ukraine ou Israël, et serait en même temps forcée – de par son statut de candidat – de remplir les conditions sévères prévues dans le cadre du processus d’adhésion. La question centrale qui se pose dans ce contexte est celle des incitations que l’Union pourrait offrir aux Etats voisins participant à la politique de voisinage telle que celle-ci est conçue actuellement : sans la perspective d’adhérer (par exemple pour les pays du Caucase méridional), ni de participer aux quatre libertés du marché commun. On pourrait envisager des incitations à trois niveaux. Premièrement, les pays voisins profiteraient d’un soutien financier dans le cadre des plans d’actions réformés : concentrés sur un secteur de coopération et conclus dans un cadre multilatéral et non bilatéral. Le principe de conditionnalité serait maintenu et axé sur la dimension politique. Cela représenterait un avantage important pour les pays voisins : ils profiteraient d’un support financier et technique sans être de simples exécutants. Ils seraient autonomes quant au secteur de coopération choisi. Ils ne seraient pas candidats à l’adhésion, mais ils ne seraient pas non plus des partenaires de deuxième classe. Le statut de partenaire égal pourrait à long terme s’avérer être le mobile efficace d’une politique de rapprochement aux normes et valeurs de l’Union. Deuxièmement, l’Union pourrait accorder un accès à certaines parties du marché commun en fonction des capacités économiques des pays voisins. Il faut retenir que la carotte d’une participation au marché intérieur – comme elle est formulée dans le papier stratégique de mai 2004 de la Commission – risque d’être moins sucrée qu’il ne semble. Les pays qui n’ont pas réalisé les réformes économiques de base auront du mal à reprendre de grandes parties de l’acquis communautaire.[22] Qui plus est, ils devront réaliser ce rapprochement sans avoir le droit de rejoindre les institutions politiques de l’Union. Tout cela aura donc des conséquences sur la souveraineté des pays, ce qui pourrait entraîner des problèmes sérieux de légitimité pour l’Union, au moins dans l’opinion publique des pays voisins.

Le problème qui sera vraisemblablement le plus difficile à gérer pour l’Union européenne est celui de la contrepartie qu’elle peut offrir à ses partenaires. L’instrument de la perspective d’adhésion a été depuis le début de la construction européenne le levier le plus efficace de la politique extérieure de l’Union. Les expériences négatives qu’elle a faites dans le cadre du processus de Barcelone renforcent les doutes sur les chances d’atteindre l’objectif ambitieux de la politique de voisinage : celui d’une stabilisation économique et politique de son voisinage à l’Est et au Sud. Toutefois, la conception actuelle de la nouvelle politique n’est que le début d’un processus à long terme. En même temps, le débat européen sur une stratégie commune de sécurité vient seulement d’être amorcé – le papier de Javier Solana en n’est que le premier résultat. Sans sous-estimer les défauts et les lacunes de la politique de voisinage dans sa version actuelle : il ne faut pas perdre de vue la dimension exceptionnelle du défi et le fait que l’Union elle-même est en train d’évoluer pour devenir un acteur plus cohérent, surtout en matière de politique étrangère.