Inhalt

• Ziele, Prinzipien, Instrumente

          Drei Körbe:

• Staatliche Reformen, Sicherheitspartnerschaft
• Wirtschaftliche Transformation, Handelsliberalisierung, Integration
• Gesellschaftlicher Zusammenhalt, kultureller und wissenschaftlicher Austausch

          Kontext:

• Europäische Nachbarschaftspolitik
• EU-Osterweiterung
• NATO und USA

Zusammenfassung

• Ziel der Euro-Mediterranen Partnerschaft (EMP, Barcelona-Prozess) ist ein Raum der Stabilität und Prosperität rund um das Mittelmeer. Dazu streben die Partner eine weit gehende Integration an. Zur Umsetzung wurde eine Vielzahl von Institutionen und Instrumenten geschaffen.
• Die EMP ist ein geografisch und thematisch umfassender Ansatz. Die EU-Anrainer sollen zu demokratischen Reformen bewegt werden. Die Sicherheit im mediterranen Raum soll erhöht werden. Wirtschaftliche Transformation und Handelsliberalisierung sollen zu wachsendem Wohlstand führen. Mittelfristiges Ziel ist eine Freihandelszone. Die Verständigung durch kulturellen Austausch und die Beteiligung nichtstaatlicher Akteure gewinnen zunehmend an Bedeutung.
• In sämtlichen Bereichen gibt es erst wenige konkrete Fortschritte. Institutionalisierung und Routine der Zusammenarbeit haben jedoch Vertrauen geschaffen, die wichtigste Ressource der Partnerschaft.
• Die EMP wird künftig in den Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP) gestellt, einem neuen außenpolitischen Instrument der EU, das dem Barcelona-Prozess weitere Impulse geben soll. Die ENP stärkt das Prinzip der Differenzierung und Konditionierung und bietet den Nachbarn eine erweiterte Integrationsperspektive.
• Die EMP-Länder konkurrieren mit den östlichen Nachbarn um Aufmerksamkeit und Ressourcen der EU. Der umfassende ENP-Rahmen und die "Anwälte des Südens" in der EU werden jedoch eine Abhängung des Mittelmeerraums verhindern.
• Zwischen der EU und anderen Akteuren in der Region muss eine sinnvolle Arbeitsteilung erreicht werden. NATO und USA konzentrieren sich auf die klassische Sicherheitspolitik. Die EMP hat einen umfassenderen Anspruch mit Schwerpunkt auf wirtschaftlicher Entwicklung.

Ziele, Prinzipien, Instrumente

Die Euro-Mediterrane Partnerschaft soll zwischen der EU sowie den südlichen und östlichen Mittelmeeranrainern zu einem gemeinsamen Raum des Friedens, der Sicherheit und des Wohlstands führen. Sie ist ein Stabilisierungs- und Reformprogramm für Länder, die politisch und wirtschaftlich weitaus weniger als die EU entwickelt sind. Mittelfristiges Ziel ist eine gemeinsame Freihandelszone. Die allgemein formulierten Ziele sind unter den Partnerstaaten wenig kontrovers, im Gegensatz zu vielen konkreten Vorhaben, bei denen sich ganz unterschiedliche Erwartungen und Interessen zeigen.

Hauptprinzipien der durch den Helsinki-Prozess inspirierten EMP sind der umfassende multilaterale und integrative Ansatz; der institutionalisierte Dialog und die Kooperation in möglichst vielen Bereichen; die gleichberechtigte Beteiligung der Partner; die Austragung von Streitigkeiten mit friedlichen Mitteln; die Anerkennung fundamentaler Werte sowie das Konditionierungsprinzip. Einige dieser Prinzipien sind allerdings gefährdet, werden nicht konsequent befolgt oder stehen überhaupt nur auf dem Papier.

Den Kern der Euro-Mediterranen Partnerschaft bildet die Barcelona-Erklärung von 1995. Sie ist auch zehn Jahre nach ihrer Unterzeichnung das Referenzdokument, auf das bei allen Vorhaben im Rahmen der EMP Bezug genommen wird. Vertragliche Grundlage der Zusammenarbeit sind bilaterale Assoziierungsabkommen zwischen der EU und ihren Partnern.

Auf diese Verträge gründen sich Institutionen und Instrumente für die Umsetzung der EMP: In Räten und Ausschüssen kommen die Vertreter der EU und jeweils eines Partnerlandes zusammen. Darüber hinaus gibt es weitere bilaterale wie multilaterale Kooperationsformate, auf Minister- und Beamtenebene, für alle Felder der Zusammenarbeit. Im Abstand von 18 Monaten findet eine Euro-Mediterrane Außenministerkonferenz sämtlicher Partnerstaaten statt, dazwischen informelle Treffen, jeweils vorbereitet durch das „EuroMediterranean Committee for the Barcelona Process“, auf Beamtenebene mit je einem Vertreter pro Mitgliedsland und der EU-Troika (Präsidentschaft, Kommission, Hoher Vertreter für die GASP). Das Nebeneinander von multilateraler und bilateraler Logik ist charakteristisch für die EMP.

Im Institutionengefüge der EU ist die Kommission (Generaldirektion Außenbeziehungen und EuropeAid Office) der zentrale Akteur bei der Implementierung der EMP, unter Beteiligung des Hohen Vertreters für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und der Europäischen Investitionsbank (EIB). Höchste Entscheidungsgremien sind Ministerrat bzw. Europäischer Rat. Manche EU-Staaten unterhalten besondere bilaterale Beziehungen zu einzelnen Nachbarländern, z.B. Frankreich zu den Maghreb-Staaten. Diese spezifische institutionelle Struktur der EU verhindert oft eine kohärente Politik gegenüber den Nachbarn.

Vor zwei Jahren wurde eine Euro-Mediterrane Parlamentarische Versammlung aus Mitgliedern des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente ins Leben gerufen, deren zweite Plenarsitzung im März 2005 stattfand. Ihre Beschlüsse sind rechtlich nicht bindend, dennoch bedeutet sie als Konsultationsforum für alle Bereiche der Partnerschaft eine wichtige Stärkung der EMP. Zur wissenschaftlichen Begleitung des Barcelona-Prozesses wurden Forschungsnetzwerke aufgebaut („Euro-Mediterranean Study Commission“, „Forum Euro-Méditerranéen des Instituts Économiques“). Jüngste gemeinsame Institution ist die seit April 2005 in Ägypten arbeitende „Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation for the Dialogue between Cultures“. Damit besitzt die EMP einen zunehmend stärker werdenden institutionellen Rahmen. Die Schaffung einer Euro-Mediterranen Entwicklungsbank als EIB-Tochterbank ist in der Diskussion. Auch mehr und mehr nichtstaatliche Akteure beteiligen sich am Barcelona-Prozess. Im April 2005 fand das zehnte „Euro-Mediterranean Civil Forum“ statt.

Hauptinstrumente der EMP sind bilaterale und regionale Kooperationsprogramme zur Beschreibung und Umsetzung konkreter Vorhaben, finanziert vor allem durch das MEDA-Programm (Mésures d’Accompagnement) und künftig durch das „Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument“ (ENPI). Das Engagement der EU im Rahmen von MEDA II für die Jahre 2000-2006 beläuft sich auf 5,35 Mrd. Euro. Für die kommende Haushaltsperiode strebt die Kommission eine Aufstockung dieser Mittel an. Bereits jetzt ist die EU der größte Geber finanzieller Hilfen in der Region. Unterstützung gewährt auch die EIB in Form von Darlehen. Ein neues Finanzierungsinstrument („Facility for the Euro-Mediterranean Investment and Partnership“, FEMIP) hat ein Volumen von etwa 2 Mrd. Euro pro Jahr. Die finanzielle Hilfe bei der schwierigen ökonomischen und gesellschaftlichen Transformation der Nachbarn ist der Schwerpunkt der EMP. Die Höhe der Mittel ist allerdings gering angesichts der ambitionierten Ziele. Seit kurzem werden die Assoziierungsabkommen der EMP ergänzt durch sogenannte Aktionspläne im Rahmen der Europäischen Nachbarschaftspolitik (ENP). Sie sollen die Zusammenarbeit intensivieren und konkretisieren. Ebenfalls komplementär zur EMP ist die "Gemeinsame Strategie" der EU für den Mittelmeerraum (vom 19. Juni 2000 und bis 2006 verlängert). Sie bindet als Instrument der zweiten Säule die GASP-Organe in die institutionelle Struktur der EMP ein und macht Hohen Vertreter und Rat zu wichtigen Akteuren neben der Kommission.

Drei Körbe

Die EMP ist ein sowohl geografisch als auch inhaltlich umfassender Ansatz. Die Barcelona-Erklärung gliedert die Felder der Zusammenarbeit in drei Körbe. Demnach hat die Partnerschaft eine politische, eine wirtschaftliche sowie eine soziale und kulturelle Dimension. Die EU-Kommission und eine Euro-Mediterrane Ministerkonferenz haben bereits Prioritäten für die kommenden Jahre in allen Bereichen gesetzt (Mitteilung vom 12. April 2005, Konferenz vom 30./31. Mai 2005).

Staatliche Reformen, Sicherheitspartnerschaft

Die politische Zusammenarbeit soll in den Nachbarländern zu rechtsstaatlichen und demokratischen Reformen führen, wie dies auch in der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) gefordert wird („Ring gut regierter Staaten“).

Das Reformtempo war in den letzten Jahren allerdings gering. Das Problem bei der Durchführung staatlicher Reformen besteht darin, dass dieser Bereich einseitig ein EU-Anliegen darstellt, das bei den Nachbarn auf mehr oder weniger starke Ablehnung stößt. In der EMP treffen ganz unterschiedliche Formen staatlicher Verfasstheit aufeinander. Viele der überwiegend autoritären Regierungen verweigern sich einem nachhaltigen Reformprozess, da dieser ihre Herrschaft gefährden könnte, und erheben gegenüber den Aktivitäten der EU im politischen Bereich den Vorwurf der Einmischung in ihre inneren Angelegenheiten. Beide Seiten können sich auf die Barcelona-Erklärung berufen: Sie enthält gleichermaßen das Prinzip der Nichteinmischung und die universale Geltung der Menschenrechte.

Die politische Liberalisierung könnte in der Tat zunächst zu Instabilität, dem Gegenteil der Intention des Barcelona-Prozesses, führen und bei freien Wahlen anti-demokratische islamische Fundamentalisten an die Macht bringen. Die EU befindet sich in dem Dilemma, zwischen Demokratisierung einerseits und Stabilisierung andererseits optieren zu müssen. Zur Stabilisierung der Region und zur Implementierung der EMP arbeitet man mit den etablierten autoritären Partnern zusammen, die jedoch für eine umfassende Modernisierung ihrer Länder nicht die richtigen Adressaten sind. Die EMP hat auf diese Weise bisher zu einer Verfestigung des politischen Status quo beigetragen, den zu überwinden eigentlich das erklärte Ziel der EU ist, und Reformen hinten angestellt.

Die EU sollte aber das demokratische Auge nicht zu stark zudrücken und sich auch den reformorientierten islamischen Kräften zuwenden und diese als politischen Faktor neben den etablierten Eliten einbeziehen. Abgesehen von dem politischen Dialog mit Regierungen und gemäßigten oppositionellen Kräften kann eine forciertere wirtschaftliche Transformation und Öffnung politische Reformen nach sich ziehen. Die hohen Erwartungen an diese Automatik haben sich bisher jedoch nicht erfüllt.

Die EU könnte das Prinzip der Konditionierung, wie es in der MEDA-Verordnung und in den Assoziierungsabkommen verankert ist, konsequent verfolgen. Ihr steht eine breite Palette von Sanktionsmöglichkeiten zur Verfügung bis hin zur Suspendierung von Assoziierungsabkommen, um „Reformverweigerung“ oder Menschenrechtsverletzungen zu bestrafen. Sie hat davon bisher jedoch keinen Gebrauch gemacht, entweder weil sie den lukrativen Handel nicht gefährden will oder weil einzelne Mitgliedstaaten ihre bilateralen Beziehungen zu Nachbarländern nicht aufs Spiel setzen wollen. Zudem macht diese Art der negativen Konditionierung das Prinzip der Gleichberechtigung unglaubwürdig.

Erfolgversprechender scheint es, auf Anreize zu setzen, die die Partner zu Reformen motivieren. Dabei handelt es sich vorwiegend um finanzielle Hilfen bis hin zu substanzielleren Nachbarschaftsabkommen. Aber auch die Einrichtung einer „Demokratie-Fazilität“, wie von der Kommission vorgeschlagen, zur Auszeichnung und zusätzlichen Unterstützung derjenigen Partner, die nach den vereinbarten Prinzipien handeln, kann reformstimulierend wirken. Die Frage ist allerdings, ob die bislang recht unverbindlichen Perspektiven seitens der EU ausreichen, um eine nachhaltige Modernisierung anzuschieben und aufrecht zu erhalten, oder anders ausgedrückt: Wie viele Reformen will bzw. kann die EU sich eigentlich leisten? Idealerweise müssten die Nachbarländer die nötigen Reformen um ihrer selbst willen und für ihr eigenes Wohlergehen durchführen.

Die staatliche Modernisierung ist langfristig eine wesentliche Voraussetzung für mehr Sicherheit im mediterranen Raum, dem zweiten Schwerpunkt der politischen Zusammenarbeit. Sicherheit in der Region ist ein strategischer Imperativ für die EU, wie er auch in der ESS zum Ausdruck kommt. Bezüglich des Sicherheits- und Stabilitäts-Ziels besteht Einigkeit mit den Nachbarn. EU und Partnerstaaten haben vereinbart, gegen eine Reihe von Bedrohungen gemeinsam vorzugehen. Die wichtigsten Bereiche der Zusammenarbeit, zum Teil noch im Stadium der Planung, sind Zivilschutz, Krisenprävention und Krisenmanagement, Maßnahmen gegen organisierte Kriminalität, terroristische Aktivitäten und die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, sowie die Steuerung von Migration.

Greifbare Ergebnisse sind auch auf dem Gebiet der Sicherheit noch rar. Eine Reihe kontroverser Themen haben die Partner zunächst ausgeklammert oder in den dritten Korb verschoben. In den letzten Jahren hat sich eine pragmatische und fragmentierte von-Fall-zu-Fall-Zusammenarbeit herausgebildet anstelle der Kooperation im Rahmen eines Gesamtkonzepts. Der Entwurf einer "Charta für Frieden und Stabilität" liegt seit dem Jahr 2000 wegen unüberwindlicher Meinungsverschiedenheiten auf Eis.

Eine grundlegende Erschwernis der sicherheitspolitischen Kooperation besteht in dem Aufeinandertreffen unterschiedlicher Sicherheitskulturen und Bedrohungswahrnehmungen. So hat man sich z.B. noch nicht zu einer gemeinsamen Terrorismus-Definition durchringen können. Auch die Befürchtung der Nachbarn, lediglich als Schutzwall der EU zu fungieren oder selbst als Gefahrenherd angesehen zu werden, bremst die Zusammenarbeit. Die EMP sollte im sicherheitspolitischen Bereich mehr sein als ein Grenzmanagement der EU gegen Bedrohungen. Auf der EU-Seite verhindert mangelndes Bewußtsein einiger Mitgliedstaaten über die Bedeutung der Region größere Fortschritte. Nicht alle sehen ein, dass es sich bei der EMP um ein hochrangiges strategisches Projekt handelt. Nach Norden hin nimmt das Engagement deutlich ab.

Eine anhaltende Belastung für den Barcelona-Prozess insgesamt sind schließlich die gewaltsamen Konflikte in der Region, allen voran der israelisch-palästinensische/arabische Gegensatz, zu dessen Schlichtung die EMP bislang keinen Beitrag leisten konnte. Die Lösung des Nahostkonflikts gilt jedoch als Grundvoraussetzung für Fortschritte des Barcelona-Prozesses. Die EMP ist bisher aber überhaupt noch nicht in der Lage gewesen, gewaltsame Konflikte zu lösen. Die Anschläge vom 11. September 2001 und der Irak-Krieg haben die Sicherheitslage in der Region weiter verschlechtert.

Auf der Haben-Seite der sicherheitspolitischen Kooperation steht unbestritten das trotz vieler Krisen durch die Routine der Zusammenarbeit gewachsene Vertrauen.

Wirtschaftliche Transformation, Handelsliberalisierung, Integration

Der ökonomische Bereich der Partnerschaft ist bisher am stärksten ausgeprägt. Es geht darum, mit Hilfe der EU die wirtschaftliche Entwicklung der nordafrikanischen und nahöstlichen Mittelmeeranrainer voranzutreiben, den Lebensstandard der Bevölkerung zu heben und damit auch einen Beitrag zur Verbesserung der Sicherheitslage zu leisten.

Die wirtschaftliche Transformation der Nachbarländer umfasst einen umfangreichen Maßnahmenkatalog: die Durchführung marktwirtschaftlicher, struktureller und institutioneller Reformen, die Privatisierung von Staatsunternehmen, die Entwicklung vorrangig des privaten Sektors, die Unterstützung vor allem kleiner Unternehmen, die Anregung ausländischer Investitionen, die Erleichterung der Niederlassungsfreiheit, die Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen und der Rechtssicherheit, die Angleichung der Wirtschaftsgesetzgebung z.B. im Bereich der technischen Standards an die EU-Normen und den Abbau der Staatsschulden.

In allen genannten Bereichen gibt es zum Teil noch erhebliche Schwierigkeiten. Die Ökonomien der südlichen und östlichen Mittelmeeranrainer sind gekennzeichnet durch ein langsames Reformtempo, eine im Vergleich mit anderen Regionen der Erde schwache wirtschaftliche Performance, dafür eine um so höhere Dynamik beim Bevölkerungswachstum, was zu einem Überangebot an Arbeitskräften, hohen Arbeitslosenzahlen und einer steigenden Armut führt. Erschwerend kommt hinzu, dass sich internationale Investoren hauptsächlich aufgrund von Sicherheitsbedenken stark zurückhalten. Die schlechte Sicherheitslage bremst alle wirtschaftlichen Aktivitäten und neutralisiert die Pluspunkte des EU-nahen und arbeitskräftereichen mediterranen Raumes.

Die wirtschaftliche Zusammenarbeit erstreckt sich auch auf die Steigerung des gemeinsamen Handelsvolumens durch zunehmende gegenseitige Marktöffnung, d.h. den weiteren Abbau von Hemmnissen. Die EU ist zwar der Haupthandelspartner für die nordafrikanischen und nahöstlichen Mittelmeerländer. Das Potenzial der traditionell engen wirtschaftlichen Verflechtung kann jedoch noch nicht als ausgeschöpft gelten. Die bisherige erfolgreiche Handelsliberalisierung bei Industrieprodukten soll künftig auch auf den Dienstleistungs- und Agrarsektor übertragen werden, beides Bereiche mit hohem Stellenwert für die Mittelmeerökonomien. Die Liberalisierung des Handels soll bis zum Jahr 2010 in eine gemeinsame Freihandelszone zunächst für den Warenverkehr münden.

Das Handelsvolumen wächst allerdings langsamer als erhofft. Problematisch ist zudem die Einseitigkeit des Handels, d.h. die starke Abhängigkeit der Mittelmeerländer von Europa als Haupthandelspartner und von den internationalen Rohstoffmärkten. Zu der Unausgewogenheit der Handelsbeziehungen zählt auch, dass europäische Unternehmen bislang in höherem Maße von der Liberalisierung auf dem Gebiet des Güterhandels profitieren, wohingegen die Partner, die verständlicherweise mehr sein wollen als Absatzmärkte für europäische Produkte, Furcht haben, gegenüber europäischen Unternehmen weiter zurückzufallen. Es gehört schließlich zu den Inkonsistenzen der EU-Politik, dass sie auf der einen Seite den Freihandel fördert, andererseits jedoch durch ihren Agrar-Protektionismus sowie ihre restriktive Haltung gegenüber Arbeitskräften aus dem Süden wichtige Vorteile der Partner zunichte macht. Allen voran die südlichen EU-Mitglieder protegieren den gemeinsamen Agrarmarkt. In den zurückliegenden Jahren ist darüber hinaus die Erkenntnis gewachsen, dass die Handelsliberalisierung nicht automatisch der Motor wirtschaftlicher Entwicklung der Schwellenländer ist und auch nicht zu den erhofften politischen Reformen führt. Sie bringt sogar negative Effekte mit sich. So belastet der Wegfall der Zolleinnahmen kurzfristig die staatlichen Haushalte.

Die Partner wollen die Modernisierung der mediterranen Volkswirtschaften nicht nur durch den Ausbau der Handelsbeziehungen in einigen Bereichen fördern, sondern durch ihre zunehmende umfassende Integration. Besondere Aufmerksamkeit gilt dabei künftig der Belebung des Süd-Süd-Handels der EU-Partnerländer untereinander. Diese Dimension der EMP steckt noch immer in den Anfängen. Der Ansatz besteht darin, über Teilregionen zu einem echten regionalen Markt zu kommen, in dem nicht der Nord-Süd-Handel das dominierende Muster darstellt. Es wurden bereits einige regionale Wirtschaftsabkommen abgeschlossen wie das „Agadir Free Trade Agreement“ zwischen vier Nicht-EU-Mittelmeeranrainern. Auch auf dem Gebiet einzelner Branchen wie dem Energiesektor kommt es zu regionalen Zusammenschlüssen. Diesen Vorreitern müssen weitere bilaterale wie regionale Abkommen folgen, die, wie auch die Assoziierungsabkommen, die Grundbausteine der anvisierten Freihandelszone abgeben und schließlich in einen gemeinsamen Wirtschaftsraum münden, der langfristig auch alle vier Grundfreiheiten umfasst. Die regionale Integration wird auch vorangetrieben durch die Investition in Infrastrukturvorhaben und die Vernetzung der Infrastrukturen, insbesondere auf den Gebieten Energie, Transport, Kommunikation.

Auf der wirtschaftlichen Zusammenarbeit und der Anbindung an den großen EU-Markt liegt das Hauptinteresse der mediterranen Nachbarn, und auch die EU hat als Wirtschaftsgemeinschaft hier bislang den Schwerpunkt gelegt. Aber wie die politische Zusammenarbeit ist auch dieser Bereich nicht frei von Interessengegensätzen. Für die Nachbarstaaten steht die Liberalisierung des Agrarhandels und des Personenverkehrs auf der Tagesordnung, Bereiche, in denen die EU aus innen- und sicherheitspolitischen Erwägungen lieber Grenzen zieht. Im wirtschaftlichen Bereich wird zudem das asymmetrische Verhältnis der Partner (entwickelter Norden – Schwellenländer des Südens) besonders augenfällig. Die an der EMP beteiligten Länder werden aber wohl trotz aller Schwierigkeiten die Kooperation weiter intensivieren, nicht zuletzt da der anvisierte wirtschaftliche Zusammenschluss allen Beteiligten weltweit größeres Gewicht verleiht.

Gesellschaftlicher Zusammenhalt, kultureller und wissenschaftlicher  Austausch

Die soziale Entwicklung ist ein unverzichtbares Komplement der staatlichen und wirtschaftlichen Modernisierung und der Sicherheitskooperation. Die Maßnahmen auf diesem Gebiet der Zusammenarbeit sollen die Lebensbedingungen der Menschen in der Zeit des schwierigen ökonomischen Wandels verbessern, in erster Linie durch den Erhalt und die Schaffung von Arbeitsplätzen.

Weitere Bereiche des dritten Korbes sind die kulturelle und wissenschaftliche Zusammenarbeit. Die Bemühungen richten sich auf die Akzeptanz kultureller Unterschiede, den interkulturellen Dialog und Austausch sowie die Pflege des gemeinsamen kulturellen Erbes bis hin zu einer gemeinsamen euro-mediterranen Identität. Auf dem Feld der Bildung und Forschung geht es um die Steigerung der Qualität, die Förderung von Schlüsseltechnologien, den wissenschaftlichen Austausch und die Initiierung gemeinsamer Forschungsvorhaben bis hin zur Schaffung eines gemeinsamen Forschungsraums, wozu auch die gegenseitige Anerkennung von Qualifikationen gehört.

Auf die Einbeziehung nichtstaatlicher, meist lokaler, Akteure wird besonderer Wert gelegt. Die Zivilgesellschaft soll, so jedenfalls die Erklärungen der Partnerländer, im Barcelona-Prozess eine zentrale Rolle spielen und an allen wichtigen Entscheidungen beteiligt werden. Ein Dialog der nichtstaatlichen Akteure untereinander findet auf dem sogenannten "Euro-Mediterranean Civil Forum" (zuletzt vom 1.-3. April 2005 in Luxemburg) statt. Ein entscheidendes Hindernis auf dem Weg zu mehr gesellschaftlicher Beteiligung besteht allerdings darin, dass das Zugehen der EU auf nichtstaatliche Akteure von den Partnerregierungen meist als Einmischung in die inneren Angelegenheiten ihres Landes abgelehnt wird.

Die Aktivitäten des dritten Korbes gewinnen als strategische Komponente der Partnerschaft mehr und mehr an Bedeutung, zumal nach der Jahrhundertwende die politischen Spannungen (Nahostkonflikt, 11. September, Anti-Terror-Kampf, Irakkrieg) wieder zugenommen haben. Soziale Stabilität erhöht die Sicherheit im Mittelmeerraum, ebenso wie der Vertrauensgewinn durch den kulturellen und wissenschaftlichen Austausch. Der zivilgesellschaftliche Schwerpunkt macht die EMP bürgernäher und bekannter und erhöht den Druck zu staatlichen Reformen. Es ist geplant, dem dritten Korb, der sich zu einem Sammelbecken verschiedenster Aktionsfelder entwickelt hat, noch einen vierten hinzuzufügen mit dem Schwerpunkt Migration.

Kontext

Die EMP muss im Zusammenhang mit anderen Instrumenten und Initiativen im Mittelmeerraum gesehen werden sowie im Kontext globaler Veränderungen seit dem Ende des Kalten Krieges.

Europäische Nachbarschaftspolitik

Seit 2004 verfügt die EU über ein neues umfassendes Nachbarschaftskonzept (ENP). Die Euro-Mediterrane Partnerschaft wird künftig innerhalb dieses Rahmens verwirklicht. Die ENP ihrerseits wird in der Mittelmeerregion durch die vorhandenen Strukturen der EMP implementiert. Ursprünglich im Hinblick auf die osteuropäischen Nachbarn geschaffen, wurde die Nachbarschaftspolitik auf Drängen der südlichen EU-Mitglieder, beispielsweise Frankreichs, auf den Mittelmeerraum ausgedehnt und soll der EMP neue Impulse und den Partnerländern eine erweiterte Integrationsperspektive geben. Es ist allerdings noch eine offene Frage, inwieweit der neue und der bestehende Ansatz einander verstärken, Konkurrenz machen oder gar aufheben. Die EU betont stets die Komplementarität beider Politiken, schon gar nicht geht es ihr um einen Ersatz der bisherigen Mittelmeerzusammenarbeit.

Die ENP verfolgt dieselben Ziele und setzt ähnliche Schwerpunkte wie die EMP. Die Aktionspläne, Hauptinstrumente der ENP, sind jedoch keine vollständige Abbildung der Assoziierungsabkommen. Zwar werden zum großen Teil bisher nicht erreichte Vorhaben bekräftigt, aber auch weiterentwickelt und präzisiert.

Die ENP verstärkt durch die Aktionspläne die bilaterale Logik neben der mehr multilateralen Struktur der Mittelmeerpartnerschaft. Das Prinzip der Differenzierung erlaubt es, die Beziehungen jeweils entsprechend der individuellen Belange der Nachbarstaaten zu gestalten, vereint doch die EMP bei aller Betonung der Gesamtheit des Raumes äußerst unterschiedliche Länder, deren Beziehungen untereinander zudem nicht spannungsfrei sind. Die bilaterale Herangehensweise kann zu größeren Fortschritten auf sicherheitspolitischem Gebiet führen. Sie verfestigt jedoch auch den asymmetrischen Zentrum-Peripherie-Charakter der EU-Nachbarschaftsbeziehungen und droht, den regionalen Fokus und integrativen Anspruch der EMP zu schwächen.

Das Prinzip der Konditionierung, von der Kommission als ein Charakteristikum der Nachbarschaftspolitik definiert, soll als treibende Kraft künftig auch in den Euro-Mediterranen Beziehungen eine Rolle spielen. Es geht darum, finanzielle Hilfen und Integrationsperspektiven seitens der EU an die Unterstützung gemeinsamer Werte und die Umsetzung staatlicher Reformen bei den Nachbarn zu knüpfen. Der stärker werteorientierte, normativ verpflichtendere Ansatz der ENP ist besonders im Hinblick auf den ersten Korb der EMP von Bedeutung. Andererseits versucht die EU, ihren Reformforderungen im Rahmen der ENP durch verbesserte Anreize wie einen höheren Grad der Integration und eine Binnenmarktperspektive Nachdruck zu verleihen. Die Angebote der EU sind allerdings für die Nachbarn von zu geringer Attraktivität, vor allem zu wenig konkret, als dass sie bei ihnen den nötigen Reformeifer auslösen könnten.

Für die Politik gegenüber ihrer südlichen Nachbarschaft verfügt die EU noch über zwei weitere Ansätze neben ENP und EMP. Die sogenannte "Gemeinsame Strategie" der EU für den Mittelmeerraum vom Juni 2000 (bis 2006 verlängert) bindet als Instrument der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik die GASP-Organe in die institutionelle Struktur der EMP ein. Schließlich verabschiedete die EU vor allem unter dem Eindruck neuer strategischer Überlegungen seitens der Vereinigten Staaten von Amerika im Juni 2004 das Konzept einer "EU Strategic Partnership with the Mediterranean and the Middle East", das auf den bestehenden institutionellen Strukturen aufbaut, aber über den bisherigen Rahmen von ENP und EMP hinausweist und die Golfregion einbezieht. Obwohl die meisten Instrumente der EU sich aufeinander beziehen, müssen ihre jeweilige Zielrichtung und ihr Zusammenwirken im Dienst eines kohärenten Akteurs EU noch präzisiert werden.

EU-Osterweiterung

Eine besondere Situation ergibt sich aus der EU-Osterweiterung und möglicherweise daraus resultierenden Nachteilen für den Süden.

Die große Erweiterungsrunde von 2004 brachte der EU vor allem neue mittel- und osteuropäische Mitgliedstaaten, nur zwei kleine Mittelmeerländer wechselten die Seiten vom EU-Partner in die Gemeinschaft. Durch die große Zahl mittel- und osteuropäischer Mitglieder haben sich die Gewichte in der EU Richtung Osten verschoben. Nicht nur absorbieren die Neumitglieder künftig einen Großteil der finanziellen Ressourcen und der Aufmerksamkeit der Gemeinschaft. Es kommt hinzu, dass sich die Neuen als Anwälte anderer beitrittswilliger osteuropäischer Staaten verstehen und dass mit Bulgarien und Rumänien bereits in zwei Jahren weitere osteuropäische Staaten der EU beitreten. Die EU hat ihre Präsenz im Osten gestärkt und wird sie, zunächst im Rahmen der ENP, weiter ausbauen. Im Süden jedoch ist nichts Äquivalentes geschehen.

Die im Mittelmeerraum besorgte Frage lautet daher, ob die Stärkung der östlichen eine Schwächung der südlichen Dimension bedeutet und inwieweit die östlichen mit den südlichen Nachbarstaaten der EU um Aufmerksamkeit und Ressourcen konkurrieren. Die neuen osteuropäischen Mitgliedstaaten liegen überwiegend an der EU-Außengrenze und entwickeln ein großes Engagement für die Europäische Nachbarschaftspolitik in ihrer östlichen Dimension. Indem die ENP jedoch zu einem auch den Mittelmeerraum umfassenden Rahmenentwickelt wurde, mit künftig einem Finanzinstrument für alle Anrainerstaaten, konnte die Gefahr einer Abhängung des Südens überwunden werden. Die Ausbalancierung der Osterweiterung war außerdem ein Hauptgrund für die Schaffung sowohl der EMP als auch der umfassenden ENP, und die Furcht, Nachteile zu erleiden, besteht auf beiden Seiten.

Auch die starken Anwälte des Südens in der EU, allen voran Frankreich, Spanien und Italien, werden eine zu große Schwächung des Südens zugunsten des Ostens nicht zulassen. Sie werden dem Rest der EU klar machen, dass der Mittelmeerraum eine Region von höchster strategischer Priorität für die EU bleibt. Da das für Osteuropa und Zentralasien gleichermaßen gilt, muss die EU weiterhin beiden Dimensionen ihres Umfelds gerecht werden. Die verschiedenen Formen der Nachbarschaftspolitik, allen voran die ENP, werden dabei als alternative Stabilisierungsinstrumente jenseits der Erweiterung eine immer wichtigere Rolle spielen.

NATO und USA

Neben der EU gibt es im Mittelmeerraum weitere Akteure, vor allem NATO und USA, die jeweils eigene Konzepte für die Region verfolgen, zu denen sich die EU in geeigneter Weise in Beziehung setzen muss. Die Existenz mehrerer Mittelmeerinitiativen wirft die Frage nach deren Verhältnis zueinander auf. Sind „Broader Middle East North Africa Initiative“, Mittelmeerdialog und EMP komplementäre oder konkurrierende Ansätze? Inwieweit gibt es eine strategische Übereinstimmung oder Gegensätze zwischen den Akteuren, wie groß sind Möglichkeiten und Wille zur Zusammenarbeit?

Zwischen den amerikanischen und den europäischen Mittelmeer- und Nahost-Ansätzen gibt es einerseits frappierende Ähnlichkeiten. Andererseits zeigen sich zwischen EU und USA bedeutende strategische Differenzen, wie sie z.B. in der Irak-Frage zu Tage treten. Trotz Duplizierungen und Differenzen sollten EU und Vereinigte Staaten aber zu einer Arbeitsteilung kommen, sich auf jeden Fall so eng als möglich abstimmen, ohne jedoch, wie häufig befürchtet, durch zu offensichtliche Kooperation das EU-Engagement durch das schlechte US-Image in der Region zu belasten.

Etwa zur gleichen Zeit wie der Barcelona-Prozess, d.h. nach dem Ende des Kalten Krieges und zur Zeit des Nahostfriedensprozesses, wurde der NATO-Mittelmeerdialog aus der Taufe gehoben (im Dezember 1994). Auch die NATO wendet sich dem unsicheren Umfeld vor ihrer Haustür zu. Das Mittelmeerbecken ist  für die NATO eine Region von höchster strategischer Priorität. Der NATO-Ansatz ist am ehesten mit dem europäischen vergleichbar und will wie die EMP Stabilität und Sicherheit im Mittelmeerraum erreichen. Er ist ein Vertrauen bildendes Gesprächs- und Kooperationsforum, jedoch thematisch nicht so umfassend, sondern vor allem eine Sicherheitspartnerschaft; ist doch die NATO in erster Linie ein "Sicherheitsanbieter" mit glaubhaften militärischen und politisch-diplomatischen Fähigkeiten.

Das Hauptunterscheidungsmerkmal zwischen beiden Initiativen kann die Grundlage einer künftigen Arbeitsteilung sein: Der NATO-Ansatz konzentriert sich auf die klassische Sicherheitspolitik. Die NATO könnte auf diesem Gebiet zum "Subunternehmer" des Barcelona-Prozesses werden und den „eingeschlafenen“ Sicherheitskorb der EMP zu neuem Leben erwecken, während die EMP einen umfassenden Anspruch hat, mit dem Schwerpunkt auf der wirtschaftlichen Entwicklung.

Man kann den Standpunkt vertreten, dass die vielfältigen und komplexen Probleme der Region geradezu mehrere Ansätze erfordern. Ein solches Nebeneinander könnte sich allerdings auch dahingehend auswirken, dass die mediterranen Länder die verschiedenen Ansätze gegeneinander auszuspielen und so für sich bessere Konditionen zu erzielen versuchen. Eine sinnvolle Kooperation, mindestens Koordination, vor allem zwischen EU, NATO und USA erscheint angesichts der Aufgabe, im Mittelmeerraum und Nahen Osten für Stabilität zu sorgen, auf jeden Fall geboten. Da die EU als direkter Nachbar das größte Interesse an dem Mittelmeerraum hat, die EMP der umfassendste Ansatz mit der größten Akzeptanz bei den Partnern ist, wird wahrscheinlich der Barcelona-Prozess, vielleicht in einer um die Golfregion erweiterten Version, der zentrale Ort der Kooperation bleiben.