Fortsetzung: Europäischer Raum des Rechts

Marcin Wojcik

Das Schengener Abkommen

Im Jahre 1984 kam es in Saarbrücken zu einem deutsch-französischen Abkommen, das den Abbau der Grenzkontrollen zwischen beiden Ländern vorsah. Nach diesem Abkommen richteten sich die Bundesrepublik, Frankreich, die mit den BENELUX-Staaten am 14. Juni 1985 in Schengen (Luxemburg) einen völkerrechtlichen Vertrag über den stufenweisen Abbau der Kontrollen im Personenverkehr abschlossen. Die erleichterte Bewegungsfreiheit sollte jedoch nicht zu Lasten der Sicherheit der Bürger gehen. Daher wurde schon beim ersten Treffen der fünf Schengen-Staaten im Jahr 1985 betonnt, dass hierzu ein weiteres Abkommen notwendig wäre um Maßnahmen festzulegen, die den erfolgreichen Vollzug der angenommenen Ziele zu ermöglichen. Diese Aufgabe erwies sich jedoch in der Wirklichkeit als sehr kompliziert, vor allem denn alle Entscheidungen mussten einstimmig getroffen werden.

Erst im Juni 1990, gleichwohl in Schengen, gelang es ein ergänzendes Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ oder "Schengen II") zu unterzeichnen. Dieses Abkommen enthielt einen breiten Katalog von begleitenden Sicherheitsmaßnahmen. Zu den wichtigsten Punkten gehörten die Vorschriften zu den Einreisekontrollen an den Außengrenzen sowie zum Aufbau des sogenannten Schengener Informationssystems (SIS).

Das SDÜ sollte ursprünglich gleichzeitig mit der Vollendung des Binnenmarktes in Kraft treten, jedoch erst am 26. März 1995 wurden die Voraussetzungen für die Durchführung des Abkommens erfüllt (es ging vor allem um das gemeinsame Informationssystem SIS). Die sogenannte Inkraftsetzung erfolgte zunächst zwischen den Parteien des Schengener Abkommens sowie Spanien und Portugal. Seit 1995 traten Italien, Griechenland und Österreich dem SDÜ bei. Die fünf Staaten der Nordischen Passunion (Dänemark, Finnland, Schweden sowie die Nicht-EU-Staaten Island und Norwegen), die den freien Grenzverkehr bereits 1954 verwirklicht haben, haben mit dem 25. März 2001 die Voraussetzungen zur Teilnahme erfüllt, wobei Island und Norwegen dem Schengen-Raum durch ein Kooperationsabkommen am Schengen-Raum teilhaben.

Im Vertrag von Maastricht wurden die Fragen von gemeinsamem Interesse festgelegt, bei denen die Zusammenarbeit gefördert werden muss. Zu diesen gehörten folgende Bereiche: Asyl, Einwanderung, Kontrolle an den Außengrenzen der Union, Drogen, internationaler Betrug, Zivil- und Strafrecht sowie die Zusammenarbeit im Zollwesen und die polizeiliche Zusammenarbeit, insbesondere zur Bekämpfung der internationalen Kriminalität und des Terrorismus.

Durch den Vertrag von Maastricht erhielt die Zusammenarbeit in der Justiz- und Innenpolitik (ZJIP) als dritter Pfeiler der EU einen vertraglich-institutionellen Rahmen. Ahnlich der Zusammenarbeit in der zweiten Säule sollte sie jedoch grundsätzlich auf der Ebene der Regierungen ohne Anwendung der Beschlussverfahren der Gemeinschaft erfolgen. Vergemeinschaftet wurde hingegen nur ein Ausschnitt der Visapolitik.

Auch die Strukturen der ZJIP waren denen der GASP-Säule sehr ähnlich. Die Zusammenarbeit war meistens intergouvernemental organisiert. Die Mitgliedstaaten konsultierten sich im Rat, um ihr Vorgehen zu koordinieren. Beschlossen wurde in der Regel nach dem Prinzip der Einstimmigkeit. Ein wichtiges Element der ZJIP war die Schaffung des sogenannten K.4-Ausschusses, der aus hohen Beamten aus den Mitgliedstaaten bestand.

Die europäischen Organe - Kommission und Parlament - beteiligten sich zwar an der Arbeit im ZJIP-Bereich, sie verfügten jedoch über das Entscheidungsbefugnis nicht. Die Kommission hatte in den meisten Bereichen (außer Strafsachen, Zoll- und Polizeiwesen) ein Initiativrecht, und der Präsident konnte an den Ratssitzungen teilnehmen. Das Parlament hingegen war lediglich zu unterrichten und anzuhören.

Folgende Instrumente standen dem Rat zur Verfügung:

• die Festlegung Gemeinsamer Standpunkte,
• die Annahme Gemeinsamer Maßnahmen und
• die Ausarbeitung von Ãœbereinkommen.

Diese Instrumente wurden jedoch sehr selten in Anspruch genommen, da die Mitgliedstaaten ehe auf die viel mehr unverbindlicheren Instrumentarien der Regierungsarbeit (wie Empfehlungen, Schlussfolgerungen und Entschließungen) zurückgriffen.

Die ZJIP machte bei der im Jahre 1995 begonnen Reform des EU-Vertrags einen Schwerpunkt der Verhandlungen aus. Der Amsterdamer Vertrag hat die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres neu abgefaßt und ein neues Ziel - die Schaffung eines "Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts" - festgelegt. Dieses Ziel soll bis zum Jahr 2004 erreicht werden. Bestimmte Materien wurden vergemeinschaftet, neue Bereiche und neue Verfahren kammen hinzu.

Eine von der wichtigsten Errungeschaften des Amsterdamer Vertrages war die Einbeziehung des "Schengener Raums" in den neuen EG-Vertrag. Zu diesem Zweck bestimmte der Ministerrat zunächst, welche Maßnahmen den eigentlichen "Schengen-Besitzstand" bilden. Um eine entsprechende Rechtsgrundlage festlegen zu können, entschied er, ob sie unter den neuen Titel IV des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft ("Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr") oder unter Titel VI des Vertrags über die Europäische Union ("Polizeiliche und justitielle Zusammenarbeit in Strafsachen") fallen.

Für die Bereiche der Visa- und Asylpolitik, der Einwanderungspolitik und Fragen der Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen wird somit eine echte Gemeinschaftskompetenz geschaffen. Für eine Übergangsfrist von fünf Jahren fällt der Rat in diesen Bereichen auf Initiative der Kommission oder eines Mitgliedstaates und nach Anhörung des Parlaments seine Entscheidungen einstimmig. Das Initiativrecht der Mitgliedstaaten entfällt nach Ablauf dieses Zeitraums und so ist in allen Bereichen des Titels IV das Mitentscheidungsverfahren anzuwenden. Irland, Großbritannien und Dänemark sind jedoch nicht dazu verpflichtet, sich an der Arbeit des neuen Titels zu beteiligen.

Neben den bisherigen gemeinsamen Standpunkten, Beschlüssen und Übereinkommen tritt jetzt das Instrument der Rahmenbeschlüsse, die der Richtlinie des EG-Vertrags entsprechen.

Abgesehen von der juristischen Einbeziehung fand eine institutionelle Integration statt. So wurde der Schengen-Exekutivausschuss in den Rat und das Schengen-Sekretariat in das Generalsekretariat des Rates eingegliedert.
Der dritte Pfeiler umfasst heutzutage nur "Bestimmungen über die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen" (neugeschaffener Titel VI des EU-Vertrags). Es geht hier um die Bekämpfung und Verhütung der internationalen Kriminalität, insbesondere des Terrorismus, des Waffen- und Drogenhandels, des Menschenhandels und der Bestechung und Bestechlichkeit. Vorgesehen sind hier die: eine engere Zusammenarbeit der Justizbehörden sowie anderer Behörden der Mitgliedstaaten; engere Zusammenarbeit der Polizei-, Zoll- und anderer Behörden der Mitgliedstaaten, sowohl unmittelbar als auch unter Einschaltung von Europol und eine Annäherung der Strafvorschriften der Mitgliedstaaten in Bereichen der organisierten Kriminalität, des Terrorismus und Drogenhandels.

Mit den Schengen-Ländern Island und Norwegen, die nicht der Europäischen Union angehören, unterzeichnete diese am 18. Mai 1999 ein Übereinkommen, das vorsieht, die beiden Länder an der Umsetzung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands zu beteiligen und sie somit in den von der Europäischen Union geschaffenen Raum des freien Personenverkehrs einzubeziehen.

Die Mitgliedstaaten können nach wie vor jederzeit beschließen, mit einer begrenzten Zahl anderer Mitgliedstaaten verstärkt zusammenzuarbeiten.

Im Oktober 1999 trat der Europäische Rat in Tampere zu einer Sondertagung zusammen, die ausschließlich der Festlegung eines Pakets von politischen Leitlinien und Prioritäten für den Aufbau der Union zu einem "Raum der Freiheit, des Rechts und der Sicherheit" gewidmet war.

Die vereinbarten politischen Leitlinien enthalten drei Schwerpunkte: als erstes einen Aufruf zur Entwicklung einer gemeinsamen Asyl- und Migrationpolitik der Europäischen Union, zu der die Partnerschaft mit Herkunftsländern, ein gemeinsames Asylsystem, die gerechte Behandlung der Drittstaatangehörigen und eine effiziente Steuerung der Migrationströme gehören.

Zweitens wurden Maßnahmen für einen besseren Zugang zum Recht, für eine verbesserte gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen und für eine größere Konvergenz im Bereich des Zivilrechts gefordert.

Drittens wurde zu Maßnahmen zur Verstärkung der polizeilichen, justiziellen und administrativen Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der schweren organisierten Kriminalität und der grenzüberschreitenden Kriminalität aufgerufen.

Als weiterer wichtiger Punkt wurde vereinbart, dass die Fortschritte bei der Durchführung der Maßnahmen ständig überprüft werden müssen. Die Kommission wurde beauftragt eine sogenannte "Anzeigetafel" für die Beobachtung der Fortschritte zu unterbreiten. Unabhängig davon schuf der Europäische Rat ein Gremium dessen Aufgabe war es einen Entwurf der Charta der Grundrechte auszuarbeiten.

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