Fortsetzung: Europäischer Raum des Rechts

Marcin Wojcik

Die Abschaffung der Kontrollen an den Binnengrenzen

Ein grundlegender Bestandteil des Schengener Durchführungsübereinkommens ist das Prinzip, dass die offenen Binnengrenzen in der Schengenzone eine strengere Kontrolle an den Außengrenzen im Gegenzug verlangen. Das Schengensystem wurde nach 1993 infolge einer Serie der vom Schengen-Exekutivausschuss erlassenen Entscheidungen und durch ein ständig aktualisiertes geheimes Schengener Handbuch über Grenzkontrollen aufgebaut.

Mit der Abschaffung der Grenzen zwischen den Mitgliedstaaten verzichten diese auf ein wichtiges nationales Instrument zur Einreisekontrolle und Überprüfung der Identität von Personen sowie zur Gewährleistung der inneren Sicherheit in ihrem Hoheitsgebiet. Damit ein gleichwertiges Sicherheitsniveau ohne dieses Instrument gewährleistet werden kann, müssen die Kontrollen an den Außengrenzen, d.h. zwischen einem Mitgliedstaat der Union und einem Drittstaat, intensiviert werden. Die Kontrollen werden damit von den Binnengrenzen an die Außengrenzen der Union verlagert. Zwischen den Unionsstaaten entsteht dadurch ein solidarisches Verhältnis: Jeder Staat, der für die Kontrollen an den Grenzen zu einem Drittstaat verantwortlich ist, übernimmt nicht nur die Gewähr für seine eigene Sicherheit, sondern auch für die der anderen Unionsstaaten.

Laut Übereinkommen dürfen die Angehörigen der Staaten, die das Schengener Durchführungsübereinkommen anwenden, die Binnengrenzen der Anwenderstaaten an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschreiten. Es besteht daher keine Verpflichtung zur Benutzung von Grenzübergängen. Die Kontrollfreiheit zwischen den Schengen-Ländern gilt für jeglichen grenzüberschreitenden Verkehr einschließlich des Flug- und Seeverkehrs.

An den Binnengrenzen entfällt zwar mit der Befreiung von Grenzkontrollen die Verpflichtung, ein gültiges Grenzübertrittspapier an der Grenze vorzuzeigen, allerdings müssen die nach den nationalen Regelungen der Schengen-Staaten vorgeschriebenen Dokumente zur Feststellung der Identität (Pass- oder Passersatzpapier) mitgeführt und auf Verlangen vorgezeigt werden.

Visumspflichtige Drittausländer dürfen sich, wenn sie über einen einheitlichen Schengener Sichtvermerk (Visum) verfügen, in allen Schengen-Staaten aufhalten bzw. durch diese reisen. Leben sie z.B. legal in Deutschland, benötigen sie für die Einreise in einen anderen Vertragsstaat kein Visum, müssen aber über einen nationalen Aufenthaltstitel (z.B. in Deutschland Aufenthaltserlaubnis, Aufenthaltsberechtigung, Aufenthaltsbewilligung oder Aufenthaltsbefugnis) verfügen und diesen vorlegen.

Wenn die öffentliche Ordnung oder die nationale Sicherheit es indessen erfordern, kann jeder Anwenderstaat nach Konsultation der anderen Anwenderstaaten beschließen, dass für einen begrenzten Zeitraum an den Binnengrenzen nationale Grenzkontrollen durchgeführt werden. Verlangt die Situation ein sofortiges Handeln, so kann der betroffene Staat entsprechende Maßnahmen treffen, ist jedoch verpflichtet die anderen Staaten darüber möglichst schnell zu unterrichten.

Laut des SDÜ dürfen die Außengrenzen grundsätzlich nur an den Grenzübergangsstellen und während der festgesetzten Verkehrsstunden überschritten werden. Dies betrifft nicht nur Bürger der Drittstaaten sondern auch Bürger der EU. Das unbefugte Überschreiten der Außengrenzen außerhalb der zugelassenen Grenzübergangstellen wird bestraft.

Eine besondere Rolle spielen in diesem System Häfen und insbesondere Flughäfen. Flughäfen werden als Außengrenzen im Falle eines Flugs nach oder aus einem Drittstaat betrachtet und als Binnengrenzen im Falle eines Flugs zwischen den Schengenstaaten. Ein Amerikanischer Bürger, zum Beispiel, der aus New York fliegt und in Frankfurt landet wird bei seiner Ankunft kontrolliert. Wenn er anschließend nach Paris weiterfliegt, unterliegt er keinen weiteren Kontrollmaßnahmen.

Der grenzüberschreitende Verkehr an den Außengrenzen unterliegt einer Kontrolle, die durch zuständigen Behörden nach einheitlichen Grundsätzen durchgeführt wird. Die einheitlichen Grundsätze wurden zum einen im Artikel 6 (2) SDÜ, zum anderen im Schengener Handbuch festgelegt. Nach 6 (2) SDÜ umfasst die Personenkontrolle nicht nur die Überprüfung der Grenzübertrittpapiere und der anderen Voraussetzungen für die Anreise, den Aufenthalt, die Arbeitsaufnahme und die Ausreise, sondern auch die fahndungstechnische Überprüfung sowie die Abwehr vor Gefahren für die nationale Sicherheit und die öffentliche Ordnung der Vertragsparteien. Die Kontrollen beziehen sich auch auf die Fahrzeuge der die Grenze überschreitenden Personen und die von ihnen mitgeführten Sachen. Die Bürger der EU\EWR müssen lediglich ihre Identität ausweisen. Sie können gründlicherer Kontrolle nur in besonderen Fällen unterliegen. Drittausländer unterliegen dagegen bei der Einreise einer eingehenden Kontrolle.

Das SDÜ unterscheidet zwischen Einreisevoraussetzungen für einen Aufenthalt von einer kurzen Dauer (von bis zu drei Monaten) und für eine längere Zeitperiode. Die Zulassung von Drittausländern für einen längeren Aufenthalt unterliegt dem Recht des jeweiligen Mitgliedsstaates. Dieser Unterschied ergibt sich aus den grundlegenden Differenzen zwischen den Mitgliedstaaten in ihren Sozial- und Arbeitsrechtvorschriften. Gemäss Artikel 5 (1) SDÜ kann einem Drittausländer die Einreise in das Hoheitsgebiet der Vertragsparteien für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten gestattet werden, wenn er die nachstehenden Voraussetzungen erfüllt:

a) Er muss im Besitz eines oder mehrerer gültiger Grenzübertrittspapiere sein, die von dem Exekutivausschuss bestimmt werden.

b) Er muss, soweit erforderlich, im Besitz eines gültigen Sichtvermerks sein.

c) Er muss gegebenenfalls die Dokumente vorzeigen, die seinen Aufenthaltszweck und die Umstände seines Aufenthalts belegen, und über ausreichende Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts sowohl für die Dauer des Aufenthalts als auch für die Rückreise in den Herkunftsstaat oder für die Durchreise in einen Drittstaat, in dem seine Zulassung gewährleistet ist, verfügen oder in der Lage sein, diese Mittel auf legale Weise zu erwerben.

d) Er darf nicht zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben sein.

e) Er darf keine Gefahr für die öffentliche Ordnung, die nationale Sicherheit oder die internationalen Beziehungen einer der Vertragsparteien darstellen.

Einem Drittausländer, der nicht alle diese Voraussetzungen erfüllt, muss die Einreise in das Hoheitsgebiet des Anwenderstaaten verweigert werden, es sei denn, ein Anwenderstaat hält es aus humanitären Gründen oder Gründen des nationalen Interesses oder aufgrund internationaler Verpflichtungen für erforderlich, von diesem Grundsatz abzuweichen. In diesen Fällen wird die Zulassung auf das Hoheitsgebiet der betreffenden Vertragspartei beschränkt und die übrigen Vertragsparteien müssen darüber unterrichtet werden.

Einem Drittausländer, der über eine von einer der Vertragsparteien ausgestellte Aufenthaltserlaubnis, einen von einer der Vertragsparteien ausgestellten Rückreisesichtvermerk oder erforderlichenfalls beide Dokumente verfügt, ist die Durchreise zu gestatten, es sei denn, dass er auf der nationalen Ausschreibungsliste der Vertragspartei steht, an deren Außengrenzen er die Einreise begehrt.

Wenn der Drittausländer alle Einreisevoraussetzungen erfüllt, hat der zuständige Staat trotz alledem die Kompetenz die Einreise zu verweigern. Der Drittausländer kann sich lediglich auf das jeweilige Rechtsystem verlassen und gerichtliche Schritte gegen den Staat einleiten. Es ist jedoch äußerst schwer einen Machtsmissbrauch zu beweisen.

Um den freien Verkehr von Personen innerhalb der Europäischen Union zu ermöglichen, war es unentbehrlich die Überwachung der Außengrenzen auch zwischen den Grenzübergangstellen zu intensivieren und koordinieren. Die Überwachungsmodalitäten sind gegebenenfalls von dem Exekutivausschuss festzulegen. Für die Kontrollen an den Außengrenzen gilt damit ein gleichmäßiger Überwachungsstandard. Artikel 6 (3) SDÜ legt fest, dass diese Überwachung auf eine Weise durchzuführen sei, so dass kein Anreiz für eine Umgehung der Kontrollen an den Grenzübergangsstellen entsteht.

Die Vertragsstaaten haben sich auch verpflichtetet, geeignete Kräfte in ausreichender Zahl für die Durchführung der Kontrollen und die Überwachung der Außengrenzen zur Verfügung zu stellen. Die erfolgreiche Durchführung von der Außengrenzenkontrolle hängt in großem Ausmaß von einer strikten Zusammenarbeit zwischen den Anwenderstaaten ab. Um einen reibungslosen Informationsaustausch zu ermöglichen, wurde ein automatisches Netzwerk eingerichtet. Das Schengener Informationssystem (SIS) erlaubt den Polizeiwachen aus allen Anwenderstaaten auf notwendige Informationen schnell und zuverlässig zurückzugreifen.

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