1. Außenhandels- und Entwicklungspolitik der EU

Die Europäische Union (EU) besitzt in der Außenhandelspolitik gemäß Art. 131-134 EGV die alleinige Zuständigkeit[1]. Die Kompetenz der EU im Bereich der Handelspolitik erstreckt sich nicht nur auf den Handel mit Waren, sondern laut Art. 133 Abs. V EGV auch auf „den Abschluss von Abkommen betreffend den Handel mit Dienstleistungen und Handelsaspekte des geistigen Eigentums“, soweit der EGV dies vorsieht.

    Die europäische Entwicklungszusammenarbeit, „die eine Ergänzung der entsprechenden Politik der Mitgliedsstaaten darstellt“, ist hingegen ein Politikbereich, in dem sowohl die EU-Mitgliedsstaaten als auch die EU Handlungskompetenzen besitzen (Art. 177-181a EGV). Vor allem aufgrund der europäischen Kolonialvergangenheit bestehen enge Verbindungen zu vielen Entwicklungsländern. Durch präferenzielle Handelsabkommen versucht die EU, den Entwicklungsländern den Marktzutritt zu erleichtern.

   Im Folgenden sollen die Außenhandelsbeziehungen der EU mit den Entwicklungsländern betrachtet werden. Von Interesse sind die Lomé- und Cotonou-Abkommen[2], das „Generalized System of Preferences“ (Allgemeines Präferenzsystem) der EU, und die von EU-Handelskommissar Pascal Lamy im Jahre 2000 angestoßene „Everything-But-Arms“-Initiative.

2. „Generalized System of Preferences“

Das „Generalized System of Preferences“ (GSP) der EU beinhaltet die unilaterale Gewährung von Zollpräferenzen für 178 Entwicklungsländer sowohl bei Industrie- als auch bei Agrarprodukten. Auch die 77 AKP-Staaten (ehemalige europäische Kolonien und Überseegebiete: Afrikanisch-Karibisch-Pazifische-Staaten) werden prinzipiell vom GSP erfasst; durch die Abkommen von Lomé und Cotonou bestehen jedoch Sonderbeziehungen, die über das allgemeine Präferenzsystem hinaus gehen. Ziel des GSP ist die Verbindung von Handels- und Entwicklungspolitik, um die Armut in den Entwicklungsländern zu reduzieren und sie in den internationalen Handel zu integrieren.

   Das erste GSP bestand von 1971 bis 1981 und wurde für den Zeitraum von 1981-1991, mit Änderungen die Einfuhrquoten und Zollhöhen betreffend, geändert. Dabei wurden die Auswirkungen der Handelspräferenzen auf die EG-Staaten alljährlich überprüft und bei Bedarf angepasst. Im Zuge der Uruguay-Runde wurde das GSP mit den Erfordernissen der 1995 gegründeten WTO in Einklang gebracht. Somit stellt es eine Ergänzung zu den Liberalisierungserfordernissen der WTO dar.

   Im Jahre 2002 waren die Hälfte der unter dem GSP in die EU importierten Produkte der Entwicklungsländer zollfrei, die andere Hälfte mit gesenkten Zöllen belegt.[3] Insgesamt wurden im Jahre 2002 unter dem GSP Waren im Wert von 53,2 Mrd. € in die EU importiert. Generell wird seit 2002 eine Präferenzmarge von 3,5 Prozentpunkten auf den Meistbegünstigungszollsatz gewährt; bei Textilien beträgt die Marge 20%. Als Anreize zur Einhaltung von Arbeit- und Umweltstandards können spezifische Zölle um weitere 5% (bei Textilien 40%) gesenkt werden.

   Verminderte Zölle werden den Entwicklungsländer solange gewährt, wie sie diese zur Unterstützung ihrer Produktion benötigen. EU-Importeure sollen dazu angehalten werden, vor allem aus den bedürftigsten Ländern zu importieren. Anhand eines Entwicklungsindex werden zunächst das Pro-Kopf-Einkommen und der Umfang der Ausfuhren jedes begünstigten Entwicklungslandes gemessen und mit der EU verglichen. Mit dem Spezialisierungsindex wird dann ermittelt, wie hoch die Einfuhren eines speziellen Entwicklungslandes in einem bestimmten Sektor in die EU sind. Liegt der Anteil eines Landes in einem Sektor über einem bestimmten Prozentsatz (zwischen 15-20%) der Gesamteinfuhren der EU aus den begünstigten Ländern, werden die Vergünstigungen für dieses Land gestrichen. Das GSP für den Zeitraum 1995-2004 sieht die Modulation von Präferenzzöllen für besonders sensible Produkte vor. Für diese Waren können zum Schutz des Binnenmarkts Zollkontingente oder Höchstgrenzen festgelegt werden, die bei Bedarf die Importe aus den Entwicklungsländer beschränken. Ferner können die Präferenzen ausgesetzt werden, bei Betrug, mangelnder Verwaltungszusammenarbeit, unlauteren Handelspraktiken, Diskriminierung der Gemeinschaft, Sklaverei und Zwangsarbeit, Drogenhandel, Geldwäsche und Verstößen gegen die Verpflichtungen der WTO.

Zollanreize im Kampf gegen den Drogenhandel

Der Andengemeinschaft (Bolivien, Ecuador, Kolumbien, Peru (Sonderstatus), Venezuela) und anderen Ländern wird seit 1990 eine vollständige Aussetzung der Zölle auf gewerbliche und landwirtschaftliche Erzeugnisse gewährt, um dem Drogenanbau und –handel entgegen zu wirken und die Länder politisch und wirtschaftlich zu stabilisieren. Zwölf Ländern – darunter Pakistan – werden durch die EU zum Zwecke der Drogenbekämpfung besondere Zölle gewährt.

   Indien klagte im Jahre 2002 gegen diese Bevorzugung. Ende 2003 entschied ein Streitschlichtungspanel der WTO, dass eine solche selektive Bevorzugung von Entwicklungsländern nicht mit den Prinzipien der WTO vereinbar sei. Die EU könne diese Sonderpräferenzen auch nicht mit der „Enabling Clause“ des GATT begründen; diese Klausel bietet die Möglichkeit, Entwicklungsländern besondere Handelsbedingungen einzuräumen. Eine solche Sonderbegünstigung müsse nach Ansicht des Panels allen Entwicklungsländern zugute kommen. Die EU legte gegen diese Entscheidung Berufung ein. Bleibt die WTO bei ihrer Entscheidung, können Präferenzen zukünftig nicht mehr nur einzelnen Ländern gewährt werden, um bestimmte politische Ziele zu erreichen.

3. Lomé- und Cotonou-Abkommen der EG/EU

3.1 Lomé-Abkommen

Auf Drängen Frankreichs, Belgiens und später auch Großbritanniens unterhielten die Europäischen Gemeinschaften (EG) seit den Römischen Verträgen von 1957 besondere Beziehungen zu den AKP-Staaten. Zwischen 1975 und 1990 stellten drei Abkommen (Lomé I-III) mit einer jeweiligen Laufzeit von fünf Jahren die Grundlage dieser Beziehungen dar und regelten die Zusammenarbeit in den Bereichen Handel und Entwicklung. Für das vierte Lomé-Abkommen wurde eine Laufzeit von zehn Jahren (1990-2000) festgelegt. Im Jahre 2000 nahmen 77 Staaten mit 638 Mio. Menschen an dieser besonderen Form der Kooperation teil. Gemeinsame Organe sind der Ministerrat, der ständige Botschafterausschuss und die paritätische Versammlung, die zu gleichen Teilen aus Mitgliedern des Europäischen Parlamentes und Vertretern der AKP-Staaten besetzt ist. Die Mittel werden vom Europäischen Entwicklungsfonds und der Europäischen Investitionsbank verwaltet. Freier Zugang wird den AKP-Ländern für 99% aller Waren gewährt. Ausgenommen war unter den Lomé-Abkommen der zollfreie Import von Zucker, Bananen und Reis. In Form von Preisgarantien wurden Erlösschwankungen der Entwicklungsländer durch Fonds der EU (Stabex, und Sysmin) ausgeglichen. Dadurch wurden den AKP-Ländern für bestimmte Produkte Mindestpreise gewährt, die einen Anreiz darstellten, sich auf die Produktion dieser Güter zu konzentrieren.

   Das Präferenzsystem der Lomé-Abkommen wurde durch eine Ausnahmeregelung („waiver“) von den Erfordernissen des GATT bzw. der Welthandelsorganisation (WTO) ausgenommen, da selektive Handelsvergünstigungen mit dem Prinzip der Meistbegünstigung aus Art. 1 GATT nicht vereinbar waren.

   Aufgrund allgemeiner Kritik und dem Auslaufen des vierten Lomé-Abkommens im Jahre 2000 sah sich die EU veranlasst, das bestehende System zu überdenken und anzupassen, was im Jahre 2000 nach langen Verhandlungen mit den AKP-Staaten auch in Form des Cotonou-Abkommens passierte.

3.2 Cotonou-Abkommen

Mit dem Abkommen von Cotonou wurden im Juni 2000 die Handelsbeziehungen zwischen der EU und den AKP-Staaten erneuert. Das Abkommen hat eine Laufzeit von 20 Jahren. Waren die AKP-Staaten in den Lomé-Abkommen noch als einheitlicher Raum behandelt worden, sollen nun bis 2007 zwischen der EU und den AKP-Ländern WTO-kompatible Freihandelszonen geschaffen werden, die ab 2008 in Kraft treten sollen („Economic Partnership Agreements“ – EPA). Die EPAs sollen nicht auf bilateraler Ebene zwischen der EU und einzelnen AKP-Staaten, sondern zwischen der EU und regionalen Wirtschaftsgemeinschaften der AKP-Länder geschlossen werden. Freihandel soll nach einer Übergangsfrist von zehn Jahren erfolgen.

  Ziel des Cotonou-Abkommens ist die Unterstützung regionaler Integration der AKP-Länder, Schwerpunkt ist Schwarzafrika mit 95% der AKP-Gesamtbevölkerung. Des weiteren sollen Entwicklungspolitik und Handelskooperation miteinander zum Vorteil aller Beteiligter, aber vor allem zur Förderung der Integration der Entwicklungsländer in die Weltwirtschaft, verbunden werden. „[D]evelopment ist the objective, trade one of the tools“, formulierte es EU-Handelskommissar Pascal Lamy.

   Die politische Dimension der Kooperation soll mehr Raum erhalten, die Armut bekämpft, und nicht-staatliche Akteure (NGOs) miteinbezogen werden. Durch die Miteinbeziehung von Kriterien der „Good Governance“, also guten Regierungsführung, und der NGOs erhält die Entwicklungszusammenarbeit der EU eine neue Qualität. Schließlich will die EU den AKP-Ländern bei den von Weltbank und Internationalem Währungsfond geforderten Strukturanpassungen behilflich sein.

   Die Verhandlungen über die EPAs begannen am 27. September 2002 in Brüssel, und am 2. Oktober 2003 konnten sich die Verhandlungspartner über allgemeine Voraussetzungen wie Marktzugang und Entwicklungsdimensionen einigen. Kurz danach trat die EU mit Staaten West- und Zentralafrikas in Verhandlung über die Einrichtung einer Freihandelszone. Anfang 2004 setzten zudem Verhandlungen mit 16 ost- und südafrikanischen Ländern ein. Die verbleibenden sieben afrikanischen Staaten wollen separate Verhandlungen führen. Mit Südafrika besteht bereits ein Freihandelsabkommen.

4.  „Everything but Arms“-Initiative der EU

Am 5. März 2001 trat die „Everything-But-Arms“-Initiative (EBA) in Kraft, wodurch das GSP für die am wenigsten entwickelten Länder (Least Developed Countries, LDCs) modifiziert wurde. EBA ist ein spezielles Präferenzsystem für LDCs innerhalb des GSP. Durch die EBA-Präferenzen können auch zahlreiche Produkte, die unter dem GSP einem Zoll unterliegen (Fleisch, Früchte, verarbeiteter Zucker, Getreide, Kakaoerzeugnisse) von den LDCs zollfrei in die EU exportiert werden. Derzeit werden 48 Staaten von den Vereinten Nationen als LDCs klassifiziert, 39 davon sind AKP-Staaten. Die 48 Länder haben ein Bevölkerung von ca. 600 Mio. Menschen, aber nur einen Anteil von 5% am Welthandel.[4]

   Dieser Ländergruppe wird mit der von Pascal Lamy initiierten EBA seit dem 5. März 2001 zollfreier Handel mit der EU für alle Produkte (900 Warenpositionen) außer Waffen und Munition gewährt. Von dieser Regelung ist zunächst auch der Handel mit Bananen, Zucker und Reis ausgenommen. Im Jahre 2002 beliefen sich die zollfreien EU-Importe aus diesen Staaten auf 2,2 Mrd. €, 80% davon waren Textilien. Für die ausgenommenen landwirtschaftlichen Produkte Bananen, Zucker und Reis gelten folgende Regelungen:

Die EU überwacht die Originalität der Importprodukte, da nur Erzeugnisse, die in den LDCs produziert wurden, gefördert werden sollen. Daneben behält sich die EU Gegenmaßnahmen in Form von Zollerhöhungen vor, sollten die Importe die europäischen Produzenten oder den Markt beeinträchtigen. Die Europäische Kommission wird den Europäischen Rat im Jahre 2005 über die Angemessenheit und den Erfolg der Maßnahmen informieren und gegebenenfalls Verbesserungsvorschläge unterbreiten.

5. Kritische Würdigung

Die Bilanz der Lomé-Abkommen ist durchwachsen, da landwirtschaftliche Produkte, bei denen die Entwicklungsländer im Allgemeinen komparative Kostenvorteile haben, von der EU ausdrücklich ausgenommen waren, darunter Reis, Zucker und Bananen. Auch blieb eine Zunahme des Industrialisierungsgrades in den Entwicklungsländern aus, weil die gewährten Preisgarantien einerseits zu einer Beschränkung der Exporte auf landwirtschaftliche Produkte führten, und andererseits von der EU für die industrielle Kooperation immer weniger Mittel bereit gestellt wurden. Obwohl die AKP-Staaten durch die Lomé-Abkommen die am stärksten begünstigten Länder im Bereich der EU-Handelspolitik waren, fiel ihr Anteil an den EU-Importen von 6,7% im Jahre 1976 auf 2,8% im Jahre 1999. Neun Rohstoffe machten dabei einen Anteil von 60% der EU-Importe aus: 29% Petroleum, 10% Diamanten, je 4% Kakao und Holz, 3% Zucker und jeweils 2% Bananen, Tabak, Kaffee und Aluminium.

   Der mit den „Economic Partnership Agreements“ im Rahmen des Cotonou-Abkommens verfolgte Ansatz, die regionale Integration der AKP-Staaten zu fördern und Handelsabkommen nur noch mit Regionalorganisationen zu schließen, ist positiv zu bewerten. Er verhindert die Gewährung von Vergünstigungen zugunsten einzelner LDCs und kann die Verhandlungsmacht der integrierten Staaten gegenüber der EU stärken. Daneben könnte eine solche Integration der Konkurrenz innerhalb der Entwicklungsländer vorbeugen. Zu diesem Zweck müssen die bestehenden Kooperationsgemeinschaften der AKP-Länder vertieft und ihnen ein Verhandlungsmandat übertragen werden.

   Wie groß der Effekt der jüngsten EU-Initiative EBA ist, ist fraglich. Im Jahre 2000 waren schon 99% aller EU-Importe, inklusive Textilien und vielen Agrarprodukten, aus LDCs zoll- und quotenfrei. Die EBA bezieht sich somit lediglich auf 1% der LDC-Exporte in die EU. Ausgenommen bleiben bis zum Jahre 2006 bzw. 2009 Bananen, Zucker und Reis, also die Produkte, von deren Liberalisierung einige Entwicklungsländer profitieren könnten. Lediglich die zollfreie Einfuhr von frischem Obst und Gemüse aus den LDCs ist ein richtiger Schritt der EBA.

   Eingeführt wurden die Ausnahmen für Bananen, Zucker und Reis aufgrund des Widerstandes der europäischen Agrarlobby gegen eine sofortige Liberalisierung des Handels mit diesen Gütern. Europäische Produzenten befürchteten einen starken Wettbewerbsdruck durch die LDCs. Auch die AKP-Staaten, die nicht zu den LDCs gehören, protestierten gegen eine sofortige Liberalisierung der drei Produkte, da sie  von der EBA-Regelung ausgenommen sind. Schließlich einigten sich die Betroffenen auf die stufenweise Reduktion der Zölle und Anhebung der Importquoten. Dieser Kompromiss macht deutlich, wie stark der Widerstand der europäischen Agrarlobbys gegen eine Liberalisierung des Handels und vor allem gegen den Abbau der EU-Subventionen ist.

   Eine Liberalisierung beispielsweise des Zuckerhandels hat auch nicht für alle Produzentenländer Vorteile. Vielen Entwicklungsländern wird durch Abkommen, wie z.B. das EU-Zuckerprotokoll des Cotonou-Abkommens ein durchschnittlicher Preis von 480 US-Dollar pro Tonne gewährt. Mindestpreise dieser Höhe würden durch eine Liberalisierung des Zuckermarktes wegfallen. Im Jahre 2003 betrug der Weltmarktpreis für Zucker 240 US-Dollar pro Tonne. Selbst das verhältnismäßig produktive Swasiland kann jedoch nur zu einem Preis von 266 US-Dollar pro Tonne anbieten. Folglich könnten einige Entwicklungsländer ihren Zucker nicht mehr konkurrenzfähig produzieren. Auf der anderen Seite gibt es Länder und Regionen wie den Süden Brasiliens, die durch effiziente Anbau- und Vermarktungsmethoden einen Vorteil von einer Zucker-Liberalisierung hätten. Dort liegt der Durchschnittspreis beispielsweise bei 160 US-Dollar pro Tonne.

Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Abhängigkeit der Entwicklungsländer von Rohstoffexporten. Laut OECD liegt der Anteil der Rohstoffexporte an den gesamten Exporten bei 75%. Durch das Instrument der Zolleskalation[5] wird den Entwicklungsländern jeder Anreiz zum Aufbau weiterverarbeitender Industrien genommen. Beispielsweise wird Rohkakao von der EU bei der Einfuhr mit keinem Zoll belastet, Kakaobutter dagegen mit 9%, und die dritte Verarbeitungsstufe, Kakaomasse, mit 21%. Das hat zur Folge, dass die Industrieländer die größten Agrarexporteure sind. Hinzu kommen die EU-Agrarsubventionen, die sich jährlich auf ca. 45 Mrd. € belaufen und damit weit höher sind als das Bruttosozialprodukt der LDCs zusammen. Sinnvoller in handels- wie auch entwicklungspolitischer Hinsicht wäre statt geringer Zollsenkungen bei gleichbleibenden nicht-tarifären Handelshemmnissen der schnelle Abbau der Subventionen für die Landwirtschaft in der EU.

Auf der anderen Seite hätte der Abbau der europäischen Agrarsubventionen eine Preissteigerung zur Folge, da das Weltmarktangebot an landwirtschaftlichen Produkten bei gleicher Nachfrage abnähme und somit die Preise steigen würden. Die meisten LDCs importieren jedoch mehr Agrarprodukte als sie exportieren, so dass ein Abbau der Agrarsubventionen lediglich wenigen Entwicklungsländern und den Verbrauchern in der EU zugute käme.[6]

   Aufgrund der ambivalenten Effekte, die eine Streichung der EU-Agrarsubventionen hätte, ist dieser Aspekt schwer zu beurteilen. Wenn jedoch davon ausgegangen wird, dass die wettbewerbsfähigen Produzenten mittelfristig die Produktionsausfälle der EU ausgleichen, dürften auch die Weltmarktpreise fallen. Dadurch würden zumindest die Handelsverzerrungen abgebaut, und sowohl die produktiven Entwicklungsländer als auch die EU-Verbraucher würden profitieren. Eine Handelsliberalisierung hätte demnach sowohl Gewinner als auch Verlierer unter den Entwicklungsländern. Allerdings könnten die durch das Abschmelzen der Mindestpreise frei werdenden Gelder den Entwicklungsländern zur Effizienzsteigerung der Produktion und Industrialisierung zur Verfügung gestellt werden. Entscheidend ist die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Entwicklungsländer.

   Selbst wenn nur 5% der Importe aus den LDCs einem EU-Zoll unterliegen[7], gilt zusätzlich, dass neben den Agrarsubventionen auch die verbliebenen Zölle und die Zolleskalation abgeschafft werden müssten, sollte das ehrgeizige Entwicklungsziel, die Zahl der Menschen in absoluter Armut bis 2015 weltweit zu halbieren, auch nur annähernd erreicht werden.[8]

Literatur

Links

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