Das Brüsseler Illusionstheater - zu Gast in Osteuropa

Eckart Stratenschulte

Die Union entwickelt besondere Beziehungen zu den Staaten in ihrer Nachbarschaft, um einen Raum des Wohlstands und der guten Nachbarschaft zu schaffen, der sich durch enge, friedliche Beziehungen auf der Grundlage der Zusammenarbeit auszeichnet.[1]

Wie solche Beziehungen aussehen könnten, hat die Europäische Kommission jetzt als Ideenskizze vorgestellt.

„Größeres Europa“ – das Papier der Europäischen Kommission

Am 11. März 2003 legte die Europäische Kommission dem Rat und dem Europäischen Parlament eine Mitteilung mit dem Titel „Größeres Europa – Nachbarschaft. Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn“ vor.[2] Darin weist die Kommission darauf hin, daß die jetzt bevorstehende Erweiterung der Europäischen Union außerhalb der Grenzen der EU „eine Umgestaltung der politischen und wirtschaftlichen Beziehungen zu anderen Teilen der Welt zur Folge haben“ werde (S. 3). Weiter heißt es:

Die EU steht nicht nur gegenüber ihren Bürgern und denen der neuen Mitgliedstaaten, sondern auch gegenüber ihren derzeitigen und zukünftigen Nachbarstaaten in der Pflicht, sozialen Zusammenhalt und wirtschaftliche Dynamik dauerhaft zu gewährleisten. Die EU muß tätig werden, um die regionale und subregionale Zusammenarbeit und Integration zu fördern, die eine Vorbedingung für politische Stabilität, wirtschaftliche Entwicklung und die Verringerung der Armut und des sozialen Gefälles in ihrem gemeinsamen Umfeld sind. (S. 3)

1. Der Binnenmarkt und seine Regelungsstrukturen werden – mit dem Besitzstand der EU als Vorbild – ausgedehnt.
2. Handel mit den Partnern wird bevorzugt, die Märkte werden wechselseitig geöffnet.
3. Für die legale Migration und die Freizügigkeit werden Perspektiven entwickelt.
4. Die Zusammenarbeit zur Prävention und Bekämpfung der Bedrohung der gemeinsamen Sicherheit wird intensiviert.
5. Die EU beteiligt sich politisch stärker an Konfliktprävention und Krisenmanagement.
6. Es werden größere Anstrengungen zur Förderung der Menschenrechte, zum Ausbau der kulturellen Zusammenarbeit und zur Verbesserung der Verständigung unternommen.
7. Die Verkehrs-, Energie- und Telekommunikationsnetze werden integriert, und der Europäische Forschungsraum wird für die Nachbarn geöffnet.
8. Für die Investitionsförderung und den Investitionsschutz werden neue Instrumente geschaffen.
9. Die Nachbarn werden von der EU bei ihrer Integration in das globale Handelssystem unterstützt.
10. Die EU gewährt den Nachbarn mehr und stärker am Bedarf orientierte Hilfe.
11. Es sollen neue Finanzierungsmöglichkeiten geschaffen werden.

Potentielle Partnerschaft, nicht automatisch potentielle Mitgliedschaft

Die neue Nachbarschaftspolitik soll den mit Rußland und der Ukraine bestehenden Rahmen, also die Partnerschafts- und Kooperationsabkommen, nicht außer Kraft setzen, sondern sie vielmehr ergänzen und auf ihnen aufbauen. Am Ende sollen Beziehungen entstehen, „die den engen politischen und wirtschaftlichen Bindungen ähneln, die bereits im Europäischen Wirtschaftsraum bestehen“ (S. 15).

Die Strategie der Europäischen Union soll differenziert und konditioniert sein. Zwar sollen allen Nachbarstaaten dieselben Perspektiven geboten und an alle dieselben Erwartungen gerichtet werden, dabei will man die Unterschiede in der tatsächlichen Entwicklung jedoch nicht übersehen. Diese sind nicht nur für den südlichen Mittelmeerraum evident (der von Marokko bis Syrien reicht), sondern auch für Osteuropa. So ist beispielsweise das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit Belarus, das 1995 unterzeichnet wurde, bis heute nicht in Kraft gesetzt worden – und dies wird zu politischen Lebzeiten des Präsidenten Lukašenka wohl auch kaum geschehen.

Um ein Vorgehen nach dem Grundsatz „alles oder nichts“ zu vermeiden, soll die Politik mit den neuen Nachbarn schrittweise erfolgen. Ein Eingehen auf Vorgaben der Europäischen Union soll mit wirtschaftlichen und finanziellen Vorteilen belohnt werden: „Sind keine Fortschritte festzustellen, so werden den Partnern diese Möglichkeiten nicht geboten.“ (S. 16)

Um dieses Verfahren transparent zu machen, sollen für die einzelnen Länder (nicht mit ihnen!) Aktionspläne festgelegt werden, welche die bisherigen Gemeinsamen Strategien, wie es sie für Rußland und die Ukraine gibt, ersetzen sollen. Bei den anzulegenden politischen und wirtschaftlichen Maßstäben soll es auch um die „Achtung der gemeinsamen Werte“ gehen, wie sie in der Allgemeinen Menschenrechtserklärung der Vereinten Nationen, den Normen der OSZE und im Europarat definiert sind.

Diese Maßstäbe sollten nach Möglichkeit [sic!] in enger Zusammenarbeit mit den Partnerländern entwickelt werden, um zu gewährleisten, daß das betreffende Land sie sich zueigen macht und sich entsprechend engagiert. (S. 17)

1. Im Rahmen der bestehenden Verträge soll ein Dialog geführt werden, um Erfolge und Mißerfolge zu definieren,
2. die Kommission und die Mitgliedstaaten sollen einen Aktionsplan ausarbeiten, den die EU und die Partner billigen,
3. schließlich sollen die bei der Umsetzung des Aktionsplans erzielten Fortschritte jährlich geprüft werden.

Die Zusage der Mitgliedschaft in der EU ist in den vergangenen zehn Jahren zweifellos das erfolgreichste außenpolitische Instrument gewesen. Dies kann kein dauerhaftes Konzept sein.[4]

Vor allem ist es Teil der offenen Selbstdefinition der EU, gegenüber ihren Nachbarn nicht eine Außenpolitik im klassischen Sinne zu verfolgen, sondern ihnen konditionierte Beitrittsperspektiven zu eröffnen. [5]

Die Beschränkung der Mitgliedschaft auf diejenigen Länder und Völker, mit denen man zusammenleben will, ist auch aus einem anderen Grund wichtig. Es ist keine neue Erkenntnis, daß die Europäische Union mit 25 und mehr Mitgliedern nur handlungsfähig sein kann, wenn die Entscheidungen künftig in der Regel mit Mehrheit (statt einstimmig) getroffen werden. Allerdings wird oft übersehen, daß zu solchen Mehrheitsentscheidungen auch eine Minderheit gehört, die bereit ist, sich überstimmen zu lassen. Dies ist aber nur der Fall, wenn jedes einzelne Volk sich dem Gesamten so verbunden fühlt, daß es um der Zugehörigkeit willen akzeptiert, überstimmt zu werden. Wer denkt, die Debatte um die europäische Identität sei eine schöngeistige Beschäftigung für Feuilleton-Leser, verkennt diesen Zusammenhang. Identität wiederum ist ein Gefühl von Gemeinsamkeit bei gleichzeitiger Abgrenzung gegen andere(s). Die EU ist also nur in dem Maße erweiterbar, in dem die bisherigen und die prospektiven Mitglieder die Bereitschaft verspüren, einer solchen Wertegemeinschaft anzugehören.

Die Europäische Union ist daher zu Recht auf der Suche nach einem „dritten Weg“ zwischen Mitgliedschaft und relativ unverbindlicher Kooperation. Die bisherigen Partnerschafts- und Kooperationsabkommen mit den östlichen Nachbarn haben die Erwartungen offensichtlich noch nicht erfüllt. Dies läßt sich aus der gemeinsamen Bewertung des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens, die die Ukraine und die EU im März 2003 vorgenommen haben, trotz aller diplomatischen Formulierungen deutlich herauslesen.[6] Dabei ist evident, daß das Vorgehen im Hinblick auf die verschiedenen Länder unterschiedlich, der Ansatz also differenziert sein muß.

Um aus der Phase der Unverbindlichkeit bzw. des „alles oder nichts“ der bisherigen Abkommen herauszukommen, soll eine Konditionierung vorgenommen werden. Die EU bietet wirtschaftliche Vorteile und finanzielle Hilfen in dem Maße, in dem auch die andere Seite sich bewegt und Interessen der EU befriedigt. Insofern ist die Mitteilung der Europäischen Kommission eine interessante Diskussionsgrundlage, die sicherlich die Verhandlungen namentlich mit Rußland und der Ukraine beflügeln kann, um ein Miteinander zu schaffen, das nicht in eine EU-Mitgliedschaft der Partnerländer mündet.

Spätere Heirat (doch) nicht ausgeschlossen

In diesem Kontext überrascht, daß die Kommission in ihrer Stellungnahme en passant formuliert:

In einigen Fällen ist die Frage einer möglichen Mitgliedschaft bereits gelöst worden. So ist ein Beitritt der nichteuropäischen Partnerländer im Mittelmeerraum ausgeschlossen worden. Andere Fälle sind jedoch noch nicht geklärt, z.B. die der europäischen Länder, die klar den Wunsch geäußert haben, der EU beizutreten. In der Praxis muß jedoch jeder Entscheidung über eine weitere Ausdehnung der EU eine Debatte über die äußersten geographischen Grenzen der Union vorausgehen. An dieser Debatte müssen auch die derzeitigen Bewerberländer uneingeschränkt teilnehmen können.[7]

Wir brauchen eine Debatte innerhalb Europas, um festzulegen, wo seine Grenzen liegen, und um zu verhindern, daß diese Grenzen andernorts festgelegt werden [sic!]. Wir müssen auch eingestehen, daß wir gegenwärtig unsere Bürger nicht von der Notwendigkeit überzeugen könnten, die Grenzen der EU noch weiter nach Osten zu verschieben.[11]

Ausgangspunkt der Nachbarschaftspolitik wäre nicht, eine Mitgliedschaft zu versprechen, aber auch nicht, jegliche Mitgliedschaft auszuschließen. Dies würde das Problem beseitigen, einem Land, das sich um die Mitgliedschaft bewirbt, in einem zu frühen Stadium ja oder nein sagen zu müssen. Zwischen einem Nein heute und einem Ja in einer relativ fernen Zukunft gibt es einen großen Spielraum zur Schaffung eines „Tugendkreises“, einer Situation, in der beide Seiten gewinnen.[13]

Das EWR-Modell setzt nicht den Beitritt als Ziel voraus. Wie jedoch die Geschichte gezeigt hat, schließt die EWR-Mitgliedschaft nicht den späteren Beitritt zur EU aus. Dies erscheint mir als ein sehr attraktives Modell.[19]

Bei der Suche nach neuen Wegen zur Gestaltung ihrer Beziehung zu den unmittelbaren Anrainern muß die EU sich von ihren Interessen leiten lassen und nicht von „messianischen“ Konzepten, die die Grundlage ihrer Erweiterungspolitik im letzten Jahrzehnt waren. Diese Interessen müssen jedoch in einer langfristigen Perspektive bedacht werden. Es ist eindeutig zum Vorteil der Union, die Modernisierung ihrer zukünftigen östlichen Nachbarn zu ermutigen – unter Einbeziehung ökonomischer, politischer, institutioneller und kultureller Komponenten. Aber dieses Engagement muß nicht an eine Aufnahmeverpflichtung gekoppelt werden.[20]

Der Gemeinsame Europäische Wirtschaftsraum – Schlagwort ohne Substanz

Als Beispiel für Beziehungen, die dauerhaft unter der Ebene der EU-Mitgliedschaft bleiben, könnten die Verbindungen mit Rußland stehen. Die Europäische Union hatte 1999 gemäß Artikel 13 des EU-Vertrags eine Gemeinsame Strategie gegenüber Rußland beschlossen.[21] Die „Gemeinsamkeit“ bezieht sich allerdings auf die Mitgliedstaaten, nicht auf eine Vereinbarung mit Rußland. Allerdings hat Rußland auf die Gemeinsame Strategie sehr positiv reagiert.[22]

Dabei wird deutlich, daß Rußland weder Mitgliedschaft in noch ein Assoziierungsabkommen mit der EU anstrebt und daß Rußland sich nicht darauf beschränken will, Partner der EU zu sein, sondern gleichzeitig seine Rolle als eine Führungsmacht bei der Gestaltung eines neuen Systems interstaatlicher politischer und ökonomischer Beziehungen im GUS-Raum ausfüllen und die EU-Kontakte hierzu nutzen will.[23]

Die 1999 beschlossene Gemeinsame Strategie bezieht sich auf das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA), das die EU mit Rußland 1997 (mit einer Laufzeit von zehn Jahren) geschlossen hat.[24] Es mag unglücklich erscheinen, zuerst ein zehnjähriges Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zu schließen, um zwei Jahre später eine auf vier Jahre angelegte Strategie festzulegen. Dies hat jedoch mit der späten Entwicklung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU zu tun, die erst mit dem 1999 in Kraft getretenen Vertrag von Amsterdam gemeinsamer Handlungsrahmen wurde.

Das PKA mit Rußland, das erste seiner Art,[25] strebt an, zwischen der EU und Rußland einen Rahmen für den politischen Dialog zu schaffen, die wirtschaftlichen Beziehungen zu verbessern, die Konsolidierung der Demokratie in Rußland und den Abschluß seiner Transformation in eine Marktwirtschaft zu unterstützen, die Zusammenarbeit auf allen Gebieten zu fördern und die Voraussetzungen für eine spätere Freihandelszone und darüber hinaus für wechselseitige Niederlassungsfreiheit sowie freien Dienstleistungs- und Kapitalverkehr zu schaffen.[26]

Zeiten, Fristen und Bedingungen werden in dem Partnerschaftsabkommen nicht genannt. Es verwundert daher wenig, daß das PKA es nicht vermochte, große Bewegung in die Beziehungen zwischen Rußland und der EU zu bringen. Die Gemeinsame Strategie bezieht sich immer wieder auf das PKA, das nach wie vor „das Kernstück der Beziehungen zwischen der Europäischen Union und Rußland“[27] ist, geht jedoch wesentlich weiter und wird konkreter.[28] Im Hinblick auf die Erneuerung der Gemeinsamen Strategie – sie läuft in diesem Jahr aus – oder ihre Fortschreibung in einem Aktionsplan, gibt es ein neues Schlagwort, das bis zum EU-Rußland-Gipfel im Oktober 2003 mit Inhalt gefüllt werden soll: den Gemeinsamen Europäischen Wirtschaftsraum.

Die tatsächlichen Beziehungen mit Rußland sind von allem, was man mit einem solchen Schlagwort sinnvoll beschreiben könnte, weit entfernt. Es gibt neben den Punkten von gemeinsamem Interesse – wie den Energiefragen – zahlreiche wirtschaftliche Probleme, wie beispielsweise die WTO-Fähigkeit Rußlands.[29] Die Schaffung eines gemeinsamen Binnenmarktes ist in absehbarer Zeit nicht realistisch. Nun muß das die Politik ja nicht hindern, Leitbilder und Visionen zu entwerfen. Es besteht allerdings die Gefahr, daß diese mit der Realität verwechselt werden. Die aufwendige Etikettierung leerer Flaschen führt jedoch zu einem Glaubwürdigkeitsverlust in der Öffentlichkeit, der solchen Projekten die Akzeptanz entzieht. Ein anspruchsloseres, aber nachvollziehbares und schrittweises Aufeinander-Zugehen ist in jedem Fall der erfolgreichere Weg. Er ermöglicht es auch, die unterschiedlichen Interessen klarer und offener gegenüberzustellen und durch Kompromisse auszugleichen. Vollmundige Konzepte ohne wirklichen Inhalt können diesen Prozeß eher stören als fördern. Dies fordert auch Heinz Timmermann:

Die Implementierung der beginnenden Partnerschaft EU–Rußland sollte pragmatisch angegangen werden, ohne Illusionen über die Möglichkeiten rascher Integration und unter Einkalkulierung unvermeidlicher Rückschläge. Kurz: Die Union sollte die Partnerschaft ausbauen und in dem Maße verdichten, wie Rußland dazu bereit und in der Lage ist. Eine Notwendigkeit zu Kompensationen gegenüber Rußland besteht dabei nicht, da die rußländische Politik genuin rußländischen Interessen folgt: Sie ist „pro-rußländisch“ und nicht etwa „pro-westlich“, wie konservativ-reaktionäre Kreise in Moskau kritisieren. Die Europäische Union sollte sich notfalls aber auch als Widerpart begreifen, wenn das Verhalten Rußlands im Innern und nach außen europäischen Grundwerten, Ordnungsvorstellungen und Interessen kraß widerspricht. Tschetschenien beispielsweise, für das es eine militärische Lösung nicht gibt, bleibt ein faules Ei im Korb der Gemeinsamkeiten und darf nicht in Vergessenheit geraten.[30]

Die „trojanische Zwiebel“ – das Mehrebenen-Europa

Wenn man davon ausgeht, daß die Integration der „neuen Nachbarn“ in die EU keine realistische Perspektive ist und daher auch nicht in Aussicht gestellt werden sollte, bleibt die Frage, in welchen Strukturen ein Europa geschaffen werden kann, in dem zwar nicht in allen Staaten die Umgebungslärmrichtlinie der EU in nationales Recht umgesetzt wird, in dem aber ein friedliches und prosperierendes Zusammenleben möglich ist. Iris Kempe und Wim van Meurs bringen hierfür das Konzept des Mehrebenen-Europa in die Diskussion.[31] Die verschiedenen Ebenen sollen sein (1) die Mitgliedschaft in der EU, (2) der bevorstehende Beitritt, (3) eine „kraftvolle“ Vorbeitrittsstrategie und (4) die neue Nachbarschaftspolitik. Und weil auch Politikberatung von (vermeintlich) eingängigen Bildern lebt, fordern die Autoren schließlich, die Europäische Union (European Union) zu einer europäischen Zwiebel (European onion) zu erweitern.[32] Nun ist es leicht, über verunglückte Begriffe Häme auszugießen und über die Tränen zu sprechen, die Zwiebeln nun einmal auslösen. Tatsächlich ist das Konzept jedoch – einmal ernst genommen – nicht so harmlos-arglos, wie es auf den ersten Blick scheint. Es geht nämlich nach wie vor davon aus, daß die EU im Prinzip alle Staaten, die dieses wollen, aufnehmen muß und daß die Partner selbst entscheiden, wie nah sie der EU sein wollen.[33]

Die EU besteht also aus den Ländern, die drin sind, denen, die in der Tür stehen, jenen, die sich vor der Tür befinden, und jenen, die zur Tür gehen, um dann zu entscheiden, ob sie davor stehen bleiben, sich in den Türrahmen stellen oder hineingehen wollen. Ein arbeitsfähiger, verläßlicher, effektiver, transparenter und demokratischer Staatenverbund kommt so nicht zustande – es entsteht das Europa der Beliebigkeit. Um sich gegen dessen Folgen zu schützen, bedürfte es einer weiteren Ebene, nämlich eines Kerneuropa. Eine logische Folge der „europäischen Zwiebel“ wäre die Ausgründung einer kleinen Gruppe integrationswilliger und -fähiger Staaten. Die Länder, die jetzt unter großen Mühen der Transformation der EU beitreten, wären um die Früchte ihres Engagements betrogen. Zwar dürften sie in den Zug einsteigen, dieser bliebe jedoch auf dem Bahnhof stehen, derweil der erste Wagen mit der Lokomotive schon mal weiterfährt. Kurzum: Das Konzept der „europäischen Zwiebel“ gehört in die Biotonne.

Dabei ist das Konzept eines Mehrebenen-Europa nicht falsch. Irrig ist jedoch die Annahme, dieses könnte allein durch die EU und von ihr ausgehend gestaltet werden. Europa und die EU sind eben nicht dasselbe – und das wird auch für Zeiträume, über die realistisch nachgedacht werden kann, so bleiben. Nicht nur bei Kempe/van Meurs, auch bei der EU-Kommission kommen jedoch andere mögliche Institutionen, durch die Europa organisiert und strukturiert werden könnte, praktisch nicht vor. Im Europäischen Konvent gab es zum geplanten Artikel 42 allerdings mehrere Änderungsvorschläge, mit denen „der Rolle des Europarates und anderer einschlägiger internationaler Organisationen“ Rechnung getragen werden sollte.[34]

Natürlich sind die Kompetenzen und Wirkungsmöglichkeiten des Europarats im Vergleich zur EU sehr beschränkt. Andererseits vereint er aber 45 europäische Staaten und schafft eine gemeinsame und einklagbare Basis im Bereich der Menschenrechte. Darüber hinaus hat er – wenngleich mit geringer Verbindlichkeit – durch seine zahlreichen Konventionen Gemeinsamkeiten definiert. Und wenn die EU und ihre Mitglieder den Europarat als Instrument ihrer Europapolitik ansehen und ihn aktiv nutzen würden, könnte einiges mehr geschehen. Daß ihm auch die Kaukasus-Staaten angehören, muß kein Nachteil sein. Sie sind nämlich die Nachbarn des „neuen Nachbarn“ Rußland, und dieses Verhältnis birgt erhebliche Risiken, die auch auf die Beziehungen Rußland–EU abstrahlen können. Ähnliches gilt für die OSZE, die zwar „nur“ im Bereich Konfliktresolution und Demokratie-Beobachtung engagiert ist – aber immerhin. Natürlich wird sie durch die Teilnahme der zentralasiatischen Nachfolgestaaten mit ihren geringen demokratischen Ambitionen nicht gerade gestärkt. Aber wieviel bei einer solchen Institution an Ergebnis herauskommt, hat auch damit zu tun, wieviel Einsatz man zeigt und wieviel Energie man investiert.

Fazit

In der Europäischen Union hat auf verschiedenen Ebenen - in den Mitgliedstaaten, in der Europäischen Kommission, im Europäischen Rat und im Konvent - eine Diskussion über das Verhältnis der EU zu den Nachbarstaaten ohne Beitrittsperspektive begonnen. Die Kommission hat diese Debatte durch eine Mitteilung angefacht und ein Konzept vorgelegt, das davon ausgeht, mit den Nachbarstaaten differenziert zu verhandeln und Leistungen der EU an positive Schritte der Partnerstaaten zu binden, sie also zu konditionieren. Dieser Ansatz ist zu begrüßen. Bedauerlich ist, daß die Europäische Kommission und ihr Präsident nicht darauf verzichten, den Nachbarstaaten dennoch eine spätere EU-Mitgliedschaft in Aussicht zu stellen, woran vor allem die Ukraine und Moldova interessiert sind. Kritisch anzumerken ist auch, daß im Konzept der Strukturierung des europäischen Kontinents den anderen europäischen Organisationen wie dem Europarat und der OSZE keine Rolle zugebilligt wird. Die Europäische Union wird sich überheben, wenn sie versucht, Europa im Alleingang zu gestalten. Sie sollte die anderen Institutionen nutzen, um Vernetzungen mit den Staaten zu schaffen, die dauerhaft keine Perspektive auf Mitgliedschaft haben. So kann ein echtes Mehrebenen-Europa entstehen, ohne die EU selbst zu gefährden und ohne den Partnern gegenüber mit Andeutungen und leeren Versprechen agieren zu müssen.

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