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Risiken und Herausforderungen jenseits der EU-Erweiterung: Eine Strategie für Rußland, die Ukraine, Moldova und Belarus

Iris Kempe

Nach der Osterweiterung wird die Europäische Union direkt an Rußland, die Ukraine, Moldova und Belarus' angrenzen. Die Union wird diese Staaten weder integrieren noch grundsätzlich ausschließen können. Gleichzeitig strebt allen voran die Ukraine einen Beitritt in die EU an. Trotz einzelner Reformfortschritte entspricht die Transformation Rußlands, der Ukraine, Belarus' und Moldovas nur bedingt europäischen Standards. Dennoch strebt allen voran die Ukraine einen Beitritt in die EU an. Die Europäische Union und ihre Nachbarstaaten sind dazu herausgefordert, eine für die Nachbarstaaten attraktive und für die EU realistische Nachbarschaftspolitik zu entwickeln.

Die Agenda

Die Osterweiterung der Europäischen Union ist ein Erfolgsrezept.[1] Sie basiert auf der Kombination aus Normsetzung für die Transformation und der Beitrittsperspektive in die Europäische Union. Diese Politik der Union trägt entscheidend zur Sicherung von Stabilität und Sicherheit in Europa bei. Allerdings läßt sich dieses Konzept nicht ohne weiteres auf die Gestaltung Gesamteuropas ausdehnen. Dafür müßte die Europäische Union ihre Integration so weit vertiefen, daß sie selbst Rußland in seiner Vielfalt und Größe in die EU aufnehmen könnte. Weder ist die EU derzeit willens noch in der Lage, diese Integrationsleistungen zu erbringen. Infolge der bevorstehenden Osterweiterung wird es zu einer neuen Nachbarschaft zwischen der Europäischen Union und den Staaten kommen, die weder generell auszuschließen noch zu integrieren sind. Daraus ergibt sich die Frage, wie die neuen Nachbarschaftsbeziehungen gestaltet werden können.

Entgegen der Zurückhaltung von europäischer Seite deklarieren die Ukraine und Moldova den Wunsch, der Europäischen Union beitreten zu wollen.[2] Sollten die künftigen Nachbarstaaten Fortschritte in der Transformation machen, können sie nicht mehr ohne weiteres von der Europäischen Integration ausgeschlossen werden. Dabei gilt es die Unterschiede zwischen dem jeweiligen Verlauf der Transformation zu berücksichtigen. So unterscheidet sich die Lage im offiziellen, reformresistenten Belarus' von den strukturellen Reformerfolgen der Ukraine.

Gezielte Politik erfordert eine differenzierte Einschätzung der Lage. Sicherheitspolitisch bewirkte der 11. September 2001 einen Vorzeichenwechsel in den Beziehungen zwischen Rußland und dem Westen. Bis zu diesem Zeitpunkt wurde Rußlands sicherheitspolitische Rolle oftmals auf die einer früheren Supermacht mit verbleibenden Nuklearwaffenarsenalen und erheblichen Krisenpotentialen verkürzt. Allen voran die USA benötigen in ihrem Kampf gegen den internationalen Terrorismus neue strategische Partner, der Westen nimmt Rußland in der sicherheitspolitischen Kooperation wieder ernst. Die derzeit von den Nachbarstaaten der künftigen EU ausgehenden sicherheitspolitischen Herausforderungen basieren auf einem Mix aus sicherheitspolitischer Verantwortung und potentiellem Risiko. Dies stellt westliche Institutionen vor die Aufgabe, eine sicherheitspolitische Partnerschaft mit einem potentiellen Verursacher von Risiken zu entwickeln.

Das Verhältnis der künftigen Nachbarstaaten der EU ist ein Baukasten aus sicherheitspolitischen Interessen der Kooperation und Erfordernissen der Konfliktprävention, Stabilisierung der Transformation sowie der Zusammenarbeit mit Europa, insbesondere der Europäischen Union. Es liegt nicht zuletzt auch an den westlichen Akteuren, den neuen Herausforderungen mit einer angemessenen Politik entgegenzutreten. Diese Politik muß sich über die Ebenen Sicherheit, Transformation und europäische Kooperation definieren.

Sicherheitspolitik

Optionen einer neuen Partnerschaft

Bis zum 11. September 2001 waren Rußland, aber auch die Ukraine, Moldova und Belarus' in erster Linie eine sicherheitspolitische Bedrohung für den Westen. Ursache für die Perzeption als Bedrohung waren eine Vielzahl sogenannter erweiterter Sicherheitsrisiken sowie die sehr begrenzten Fähigkeiten zum Konfliktmanagement. Das Versagen Rußlands bei der Umsetzung friedlicher Regelungen für den Tschetschenienkonflikt galt als Paradebeispiel für das Risiko Rußland.

Die sicherheitspolitische Landkarte Gesamteuropas hat sich seit dem 11. September radikal verändert. Nachdem Putin unmittelbar nach den Anschlägen seine Solidarität mit dem Westen geäußert hatte, erklärte er am 25. September im Deutschen Bundestag den Kalten Krieg ein für alle Mal für beendet.[3] Diesen Worten folgten Taten. Rußland unterstützt die zentralasiatischen Nachfolgestaaten der Sowjetunion dabei, Überflugrechte für die amerikanische Militärintervention in Afghanistan zu gewähren. Rußland hat die militärischen Abhöranlagen auf Kuba und in Norwegen geschlossen sowie den USA geheimdienstliche Informationen zur Verfügung gestellt. Die Reaktionen Putins stießen nicht nur im Westen, sondern auch in Rußland auf Verwunderung. Schnell wurden Stimmen laut, daß Putin Gorbačevs „Verrat an der Nation" fortsetze. Vor allem Kritiker der nationalistischen und kommunistischen Lager hoben hervor, Putin betreibe den Ausverkauf Rußlands an den Westen, ohne dafür entsprechende Gegenleistungen zu erhalten.[4] Die Liste möglicher Kompensationen war lang und reichte von der Aufnahme Rußlands in die WTO zu Sonderkonditionen bis hin zur Forderung, Verständnis für Rußlands Kampf gegen den Terrorismus zu haben. Demnach wurden die im Sommer 1999 auf die Wohnhäuser in Moskau und anderen Städten ausgeübten Anschläge gleichgesetzt mit den terroristischen Attacken auf die USA.

Während Amerika die al-Qaida zum Aggressor erklärte, richtete sich in Rußland die Anklage gegen die tschetschenischen Separatisten, allerdings unter Fehlen nachhaltiger Beweise. Nach wie vor existieren Anschuldigungen, daß nicht tschetschenische Terroristen, sondern vielmehr der rußländische Geheimdienst die Anschläge verursacht habe.[5] Motiv wäre in dem Fall gewesen, dem damaligen Premierminister Putin und seiner Politik von Recht und Ordnung Popularität zu verschaffen. Nach dem 11. September versuchte die rußländische Seite erneut, das Attentat auf das World Trade Center mit der Sprengung gleichzusetzen und als dieselbe Bedrohung durch den internationalen Terrorismus anzusehen.

Würde die neue außenpolitische Positionierung Putins konsequent fortgesetzt und auch auf andere Bereiche ausgeweitet, bedeutete dies die Auflösung historischer Modernisierungsblockaden des Landes.[6] Eine klare Westorientierung würde die seit Peter dem Großen geführte Debatte, ob Rußland sich nach dem europäischen Westen oder dem asiatischen Osten hin orientiert, beenden. So klar wie nie zuvor hat Europa die Möglichkeit, die außenpolitische Westorientierung für die Unterstützung der inneren Modernisierung zu nutzen.

Fortbestand von Sicherheitsrisiken

Trotz der neuen Partnerschaften sind die Nachfolgestaaten der Sowjetunion nach wie vor ein Sicherheitsrisiko für den Westen. Die Liste potentieller Krisen ist lang und erstreckt sich von Abchasien, Berg-Karabach, der Krim über Kaliningrad bis nach Tschetschenien. Zwar haben nicht alle diese Konflikte die Bedrohlichkeit militärischer Eskalation erreicht, dennoch gelang es bisher nicht, nachhaltige Regelungsmechanismen umzusetzen.

Die Krisenherde in Kaliningrad und Transnistrien stehen stellvertretend für regionale Risiken im postsowjetischen Raum. Beide Konflikte sind eine Mischung aus ungelösten Statusfragen, schlummernden sicherheitspolitischen Bedrohungen und ökonomischen Interessen. Beide waren militärische Stützpunkte der früheren Sowjetunion. Entgegen anderslautenden Drohungen sind in Kaliningrad keine Atomwaffen mehr stationiert. Dennoch ist das Kaliningrader Gebiet Stützpunkt für die Baltische Flotte mit einer Stärke von schätzungsweise 25 000 Mann. Auf dem OSZE Gipfel 1999 in Istanbul wurde beschlossen, bis Ende 2002 alle rußländischen Truppen und Waffenbestände aus Moldova zurückzuziehen. Derzeit ist nicht von einer fristgemäßen und vollständigen Erfüllung der Istanbuler OSZE-Vereinbarungen auszugehen. Darüber hinaus sind in Transnistrien aber auch moldovische und transnistrische Armeeangehörige stationiert, die nicht unter die Bestimmungen von Istanbul fallen. Weder Kaliningrad noch Transnistrien können als entmilitarisiert bezeichnet werden. Riskanter als die direkte militärische Bedrohung ist die ökonomische Rückständigkeit, administrative Schwäche und die daraus resultierende Korruption und illegalen Wirtschaftsaktivitäten. Unzureichend kontrollierte Waffenarsenale können leicht zum Gegenstand ökonomischen Interesses und auf diesem Wege zu einem Sicherheitsrisiko für den Westen werden.

Ungeklärte Statusfragen sind ein weiteres Grundsatzproblem. Im Falle Transnistriens, Tschetscheniens, Abchasiens und Berg-Karabachs handelt es sich um selbsterklärte, aus den ethnopolitischen Erblasten der Sowjetunion hervorgegangene Staaten, die versuchten ihre nationalstaatliche Unabhängigkeit mit Gewalt zu erreichen. Kaliningrad ist eine Folgefrage der NATO- und vor allem der EU-Osterweiterung. Nach dem polnischen und litauischen Beitritt in die westlichen Bündnisse wird Kaliningrad zu einer rußländischen Exklave innerhalb der EU und NATO. Nach langjährigen Debatten gelang es auf dem EU-Rußland-Gipfel im November 2002, eine Lösung für die Transitfragen zu verabschieden. Der Kompromiß in der Transitfrage eröffnete Möglichkeiten zur Strukturförderung Kaliningrads.[7] Moskau und Brüssel sind nun herausgefordert, in Kaliningrad eine leistungsfähige Regionalverwaltung aufzubauen, das Investitionsklima zu verbessern und die gesellschaftliche Stabilität zu schaffen.

Transnistrien und Kaliningrad verdeutlichen die Spezifik von Konflikten im postsowjetischen Raum. Zwei Faktoren sind von übergeordneter Bedeutung:

1. Regionale Probleme resultieren aus den ökonomischen und ethnopolitischen Erblasten der zerfallenden Supermacht.

2. Das Fehlen von good governance, schwache institutionelle Möglichkeiten für eine allgemein akzeptierte Konfliktregelung.

Je mehr die beiden Faktoren auf den jeweiligen regionalen Konflikt zutreffen, um so brisanter gestaltet sich die Lage. Obwohl die Risiken regional konzentriert sind, können sie sich unmittelbar auf den Westen auswirken. Ursache dafür sind durchlässige Grenzen, Verwaltungen, die weit vom Idealtyp einer modernen Verwaltung im Verständnis Max Webers abweichen, ethnopolitisch und territorial ungeklärte Fragen als Erblasten der Sowjetunion sowie Korruption und organisiertes Verbrechen. Nicht demarkierte und überwiegend auch nicht kontrollierte Grenzen wie die zwischen Rußland und der Ukraine sind ein fruchtbarer Nährboden für illegale Migration, grenzüberschreitende Kriminalität, Drogenhandel und Schmuggel. Da sich das zerfallende sowjetische Imperium bis an die Grenzen Afghanistans erstreckt, besteht eine unmittelbare Berührung zu den Risiken des islamischen Fundamentalismus. Der Handel mit Waffen oder Drogen sowie das Übergreifen der Konflikte auf die Nachbarregionen sind eine latente Bedrohung. Angesichts der institutionellen Schwäche lassen sich Risiken nicht nur nicht an der Grenze aufhalten, sondern sind auch von ihren Ausmaßen nur unzureichend zu bestimmen.

Im Herbst 2001 machte Belarus' Schlagzeilen, Waffen an die sogenannten Schurkenstaaten wie beispielsweise den Irak verkauft zu haben. Auch der ukrainische Präsident Kučma steht unter Verdacht, den Verkauf des Frühwarnsystems Kol'čuga in den Irak gebilligt zu haben. In ökonomisch schwachen, von Transformationsproblemen geplagten Staaten können Waffengeschäfte zu einer lukrativen Nebeneinnahmequelle werden. Dies wird noch von einem schwachen System von checks and balances begünstigt.

Es wird ein langer Weg sein, bis Rußland, die Ukraine, Belarus' und Moldova sicherheitspolitische Partner mit dem gleichen Entwicklungsstand wie die EU-Mitgliedstaaten sein werden. Bis dahin ist der Westen gezwungen, eine sicherheitspolitische Partnerschaft auf asymmetrischer Grundlage zu entwickeln. Neben der Kooperation gilt es, Optionen zum Krisenmanagement zu entwickeln.

Sicherheitspolitik als institutionelle Herausforderung

Als Nachwirkung des 11. September kam es zu institutionellen Neuerungen. Der größte Vorstoß erfolgte in den Beziehungen zwischen Rußland und der NATO, indem auf dem Rußland-Gipfel im Mai 2002 der NATO-Rußland-Rat (NATO-Russia Council) gegründet wurde.[8] Die genaue Arbeitsweise des Rates muß sich aber erst noch in der Praxis profilieren. Dennoch lassen sich bereits jetzt erste Felder der Kooperation skizzieren. Die Zusammenarbeit der 19 NATO-Mitgliedstaaten mit Rußland soll nicht mehr auf dem Austausch vorher zwischen den NATO-Mitgliedern abgesprochener Statements erfolgen, sondern nach dem Konsensprinzip. Hierin unterscheidet sich die neue Institution von dem seit 1997 bestehenden Ständigen Gemeinsamen NATO-Rußland-Rat (NATO-Russia Permanent Joint Council). Von der Kompetenz des NATO-Rußland-Rates ausgenommen ist Artikel 5 der kollektiven Beistandsverpflichtung. Ebenso wird Rußland kein Mitspracherecht bei der NATO-Erweiterung eingeräumt.

Auch die Europäische Union und Rußland versuchten auf dem planmäßigen EU-Rußland-Gipfel im Oktober 2001 eine Koalition gegen den Terrorismus zu bilden.[9] Diese Initiative fand allgemeine Zustimmung. Dieser Kompromiß gelang, obwohl Rußland versucht, das militärische Vorgehen in Tschetschenien mit dem Kampf gegen den internationalen Terrorismus gleichzusetzen und obwohl die EU bis dato eine kritische Haltung gegen die Moskauer Tschetschenienpolitik hatte. Vorgesehen ist der Austausch von Informationen sowie die Einbindung des Themas in den politischen Dialog. Demnach treffen sich die Partner von nun an einmal im Monat auf hoher Ebene, um Fragen der Außen- und Sicherheitspolitik zu beraten. Als potentielle Krisenherde identifizierten die Gipfelteilnehmer den Süd-Kaukasus, den Nahen Osten und Moldova mit dem nach Souveränität strebenden Transnistrien.

Die neuen Gremien der NATO und Europäischen Union sind windows of opportunity sicherheitspolitischer Kooperation. Inwieweit sie sich von der bisherigen Zusammenarbeit unterscheiden, bleibt aber noch abzuwarten. So wurde im Vorfeld des NATO­Rußland-Gipfels kritisch diskutiert, ob die Gründung neuer Institutionen nicht einer Problemverschiebung gleichkommt. Deshalb schlugen einzelne NATO-Mitglieder vor, die bestehenden Institutionen auszubauen und mit neuen Mechanismen der Zusammenarbeit zu versehen.

Als sicherheitspolitische Akteure haben die übrigen Nachbarstaaten geringere Bedeutung als Rußland. Belarus' und Moldova werden vorrangig als Sicherheitsrisiken wahrgenommen. Ihr gestaltender Einfluß ist regional begrenzt; ihr Krisenpotential ist zu hoch. Anders ist die Lage in der Ukraine. Seit dem Beginn ihrer Unabhängigkeit wurde das Land vom Westen als sicherheitspolitischer Akteur ernst genommen. Seit dem Frühjahr 2002 proklamiert die Ukraine ihre Absicht, Mitglied in der NATO und der EU zu werden.[10] Beide Vorstöße basieren weniger auf Reformerfolgen als vielmehr auf der außenpolitischen Positionierung. Wegen ihrer inneren Instabilität ist die Ukraine ein weiteres Beispiel für die ambivalente Rolle, Bedrohungsfaktor und Sicherheitspartner zugleich zu sein.

Bedenken über innere Probleme der Ukraine tragen dazu bei, daß die NATO auch auf dem jüngsten Gipfel im November 2002 keine neuen Strategien zur Anbindung der Ukraine entworfen hat.[11] Innovationen bei der sicherheitspolitischen Kooperation müßten der Herausforderung gerecht werden, Beziehungen zu Staaten aufzubauen, die Kooperationspartner und Risikofaktor zugleich sind. Angesichts der Dominanz der USA bei der militärischen Intervention im Kampf gegen den Terrorismus wird die Bedeutung der westlichen Sicherheitsbündnisse generell in Frage gestellt. Bereits der gegenwärtige Sachstand der Beziehungen und erst recht die An- oder gar Einbindung Rußlands und der Ukraine würde die Stärkung der europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik erfordern.

Herausforderungen der Transformation

Die künftige Zusammenarbeit zwischen der Europäischen Union und Belarus', der Ukraine, Moldova und der Rußländischen Föderation wird vorrangig vom Verlauf und den Problemen der Transformation bestimmt.

Politische Reformen

Die normative Grundlage für die Beziehungen zur Europäischen Union sind konsolidierte Demokratien. Im jährlichen Freedom House Ranking werden alle vier Staaten jedoch als nur „teilweise frei" eingestuft.[12] Dies hat zahlreiche Ursachen. Wahlen in der Ukraine, Belarus' und Moldova sind gleichzeitig Symptom und Ursache delegativer Demokratien. Mit Ausnahme der Kommunistischen Partei sind die Parteien Machtinstrumentarien eines Akteurs und haben oftmals nur eine kurze Lebensdauer. Obwohl Wahlen mit dem OSZE-Prädikat, überwiegend frei und fair zu sein, mittlerweile in allen Nachbarstaaten etabliert sind, haben sie auf die tatsächliche Verteilung der Macht nur begrenzten Einfluß. Solange die Legitimation politischer Macht stärker von Partikularinteressen als von der öffentlichen Meinung abhängt, ist Regierungshandeln wenig transparent und demokratisch.

Korruption ist in allen Nachbarstaaten mehr oder weniger stark ausgeprägt. Laut dem von Transparency International jährlich erhobenen Corruption Perception Index von 2001 liegt die Ukraine im internationalen Vergleich von insgesamt 91 Staaten auf Platz 83 und Rußland auf Platz 79.[13] Die Gründe für eine derart umfangreiche Korruption sind vielfältig und gleichzeitig Ausdruck der geringen Leistungsfähigkeit der Bürokratie. Auf dieser Ebene zeigen sich bisher nicht die erhofften Durchbrüche.

Der Mangel an good governance verringert nicht nur die Handlungsfähigkeit nach innen, sondern schränkt auch die außenpolitischen Beziehungen insbesondere zur EU ein. In den Außenministerien, aber auch in anderen Fachministerien und Präsidialverwaltungen, existiert ein Defizit an Wissen über die Funktionsweise und das Handeln der Europäischen Union.[14]

Trotz nachhaltiger Schwierigkeiten bei der Transformation müssen auch die Fortschritte berücksichtigt werden. Beispiele dafür sind der Durchbruch bei der Verabschiedung der neuen Steuergesetzgebung in Rußland. In der Ukraine gelang es, mit der Verabschiedung eines neuen Bodengesetzes eine wichtige Reformaufgabe zu lösen. In Belarus' und Moldova ist es nicht zu vergleichbaren Fortschritten gekommen. Die Präsidentschaft Vladmir Varonins wird in Moldova als Rückschritt in ein „autoritäres Regime“ empfunden.[15] Obwohl es Varonin gelungen ist, die institutionelle Stabilität zu erhöhen und die häufigen Regierungswechsel zu beenden, führte dies insgesamt nicht zur politischen Konsolidierung des Landes. Vielmehr brachen alte Konfliktlinien wie die Transnistrienfrage erneut auf. Ähnlich wie seine Vorgänger verfolgte auch Varonin keinen klaren Reformkurs, sondern schwankt zwischen Reform und Stagnation sowie Integration in die GUS und Orientierung nach Westen. Bei der politischen Transformation zeigt sich insgesamt ein Spannungsverhältnis zwischen formellen und informellen Reformfortschritten.[16] Die Verabschiedung reformorientierter Gesetze ist zwar ein wichtiger Transformationsfortschritt, aber noch lange keine Erfolgsgarantie. Zunächst bedarf es leistungsfähiger Institutionen, die daran interessiert und dazu in der Lage sind, die Gesetze auch tatsächlich umzusetzen, die Umsetzung zu kontrollieren und eventuelle Nichteinhaltung zu sanktionieren. Weiterhin muß die Regelung auch gesellschaftlich akzeptiert werden. Treffen diese Faktoren nicht zusammen, bleibt die Wirkung entsprechend begrenzt.

Wirtschaftliche Transformation

Auch im letzten Jahr hat der sich seit 2000 abzeichnende wirtschaftliche Wachstumstrend angehalten. In Rußland lag die Wachstumsrate bei schätzungsweise vier Prozent, in der Ukraine bei zwei Prozent, in Belarus' bei zwei Prozent, und nur in Moldova zeigte sich mit -1,5 Prozent eine negative Tendenz. Das Bruttosozialprodukt pro Kopf betrug im Jahr 2000 2500 US-Dollar in Moldova, 3850 in der Ukraine, 7500 in Belarus' und 7700 US-Dollar in Rußland.[17] Diese Zahlen enthalten Erklärungsbedarf, zumal die Nachbarstaaten oftmals als ökonomische Reformversager angesehen werden.

Das Wirtschaftswachstum läßt sich durch eine Reihe von Außenfaktoren begründen. Es handelt sich ebenso um Folgen der Abwertung des russischen Rubels nach dem Kollaps des Finanz- und Wirtschaftsmarktes im August 1998 wie um die Preisentwicklung auf dem Weltmarkt für Energieträger. Allerdings bieten all diese Außenerklärungen keine hinreichende Begründung für eine gewisse Nachhaltigkeit des wirtschaftlichen Wandels und für den Erfolg einzelner Reformen. Dazu zählt Moldovas Aufnahme in die Welthandelsorganisation im Juni 2001. Diese signalisiert auf der einen Seite, daß sich das Land an die Bestimmungen des internationalen Freihandels hält. Andererseits gilt es aber auch zu berücksichtigen, daß Moldova mehr als 40 Prozent seines Außenhandels mit Ländern der GUS abwickelt und nur in einem vergleichsweise geringen Umfang mit westlichen Partnern. Ein weiterer Reformfortschritt Moldovas war im Juli 2001 die Verabschiedung eines Privatisierungsprogramms für die beiden Schlüsselbereiche der Volkswirtschaft, die Wein- und die Tabakindustrie. Auch in der Ukraine konnte im April 2001 mit dem Verkauf von sechs Kraftwerken an strategische Partner ein Durchbruch erzielt werden.

Ein weiterer Erfolg war die Verabschiedung eines Bodengesetzes. Reformerfolge in Rußlands Wirtschaft sind die Liberalisierung des Steuersystems und der sozialen Sicherung. Die Einkommensteuer wurde pauschal auf 13 Prozent festgelegt, die Sozialabgaben wurden vereinheitlicht und verringert, die Gewinnsteuer wurde von 35 auf 24 Prozent gesenkt. Auch die Verabschiedung der Rentenreform zum 1. Januar 2002 ist als ein Erfolg zu verbuchen.[18] Darüber hinaus gelangen einzelne Durchbrüche bei der Privatisierung und die institutionell-administrative Neustrukturierung des Eisenbahnsystems. Keine umfassenden Veränderungen waren in der belarussischen Wirtschaft zu erkennen. Laut internationalen Einschätzungen steht Belarus' vor einer langen Liste vor Reformherausforderungen.[19]

Obwohl die Wirtschaftsentwicklung Anlaß zu bedingtem Optimismus gibt, können nachhaltige Erfolge mittelfristig nur mit weiteren strukturellen Änderungen erzielt werden. Schlüsselelemente dazu sind good governance, ein leistungsfähiger Mittelstand und die Bekämpfung von Korruption. Die Regierungen müssen Mechanismen entwickeln, effektiv mit den Kapitalgewinnen umzugehen. Dazu bedarf es leistungsfähiger Steuersysteme. Der Übergang zu einer demokratischen Gesellschaft wird dann am wahrscheinlichsten, wenn das jährliche pro-Kopf-Einkommen bei 1000 bis 3000 US-Dollar liegt.[20] Entscheidend sind auch Anreize von außen. Mit dem Fortschreiten der EU-Osterweiterung drohen neue Trennlinien, wenn es nicht gelingt, die künftigen Nachbarstaaten an die westliche Entwicklung anzubinden.

Gesellschaftliche Reformen

Die historische Entwicklung Rußlands ist von dem Phänomen einer Gesellschaft als „staatlicher Veranstaltung“ gekennzeichnet.[21] Auch heute noch sind die Übermacht der Exekutive und die fehlende gesellschaftliche Interessenartikulation Phänomene der postsowjetischen Staaten, die eine zentrale Blockade für Reformen darstellen.

Die Möglichkeiten, diese Blockade aufzubrechen, sind vielfältig. Ein zentraler Faktor ist zunächst das Interesse und die Möglichkeiten des einzelnen, sich sozial zu engagieren. Die Transformation hat zu erdrutschartigen sozialen Einbrüchen geführt. In Rußland lebten Anfang 2000 40 Prozent der Bevölkerung unter der offiziellen Armutsgrenze, in der Ukraine 50 Prozent, in Belarus' 22 Prozent und in Moldova 75 Prozent.[22] Diese Zahlen mögen verzerrt sein, weil sie beispielsweise nicht die Nebeneinkünfte aus zweiten und dritten Beschäftigungsverhältnissen berücksichtigen. Dennoch können sie nicht darüber hinwegtäuschen, daß Armut vor allem außerhalb der Metropolen ein ernstzunehmendes Problem ist. Die sowjetische Bevölkerung hat die historische Erfahrung gemacht, daß sich gesellschaftliches Engagement nicht lohnt und schlimmstenfalls sogar negativ sanktioniert wird. Teile der postsowjetischen Bevölkerung sind zu stark mit dem Überlebenskampf beschäftigt und deshalb weder willens noch dazu in der Lage, sich sozial zu engagieren.

Trotz der schwierigen Rahmenbedingungen kam es zu einzelnen Protesten. In der Ukraine entwickelten sich zwischen Januar und April 2001 größere Protestkundgebungen, organisiert durch die Bewegung „Ukraine ohne Kučma“. Anlaß war die Ermordung des oppositionellen Journalisten Georgij Gongadze, die immer augenscheinlichere Involvierung Kučmas in den Mordfall sowie die Entlassung und strafrechtliche Verfolgung der für Energiefragen zuständigen Premierministerin Julia Timošenko im Januar 2001. Allerdings gelang es dem Bündnis nicht, sich über die Proteste hinaus zu organisieren, um Politik zu gestalten. Letzten Endes scheiterte die weitere Zusammenarbeit auch an den unterschiedlichen Interessen der beteiligten Eliten.

Infolge der Entscheidung der kommunistischen Regierung Moldovas im Mai 2002, Russisch erneut als Unterrichtssprache in den Grundschulen zuzulassen und das Fach „Geschichte Rumäniens“ in „Geschichte „Moldovas“ umzubenennen, demonstrierten mehrere tausend Bürger. Nachdem die Regierung den Beschluß zurückgezogen hatte, verstummten die Proteste. Die Entstehung und das relativ schnelle Ende von Massenprotesten in Moldova und der Ukraine verdeutlichen, daß sich zwar Engagement gegen etwas, nicht aber gesellschaftliche Beteiligung für etwas organisieren läßt. Unabhängige Medien sind Ausdruck und Einflußfaktor auf die Zivilgesellschaft zugleich. In seinem international vergleichenden Ranking bewertet Freedom House die Lage der Medien in Rußland, Moldova, Belarus' und der Ukraine als nur „teilweise frei".[23] Während des letzten Jahres hat sich die Lage der unabhängigen Medien in Moldova und Belarus' nicht merklich verbessert. Außerhalb der Hauptstädte ist der Zugang zu unabhängigen Informationen schwierig. Die einzige Alternative zum moldovischen bzw. belarussischen Staatsfernsehen ist das aus Moskau empfangene rußländische Staatsfernsehen. Obwohl das staatliche Radio und Fernsehen in Moldova den Status öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten haben, existiert kein gesellschaftliches Kontrollgremium. Dies veranlaßte die Parlamentarische Versammlung des Europarates am 24. April 2002, Moldova dazu aufzufordern, einen entsprechenden Aufsichtsrat einzurichten.[24]

Rußlands Präsident Putin wurde von der amerikanischen Organisation Committee to Protect Journalists zu einem der zehn „Größten Feinde der Presse“ gewählt.[25] Während des gesamten Jahres behinderte, zensierte und attackierte die rußländische Regierung Journalisten, die unabhängig über den Tschetschenienkonflikt berichten wollten. Der Versuch von Radio Free Europe/Radio Liberty, auf Tschetschenisch sowie in zwei weiteren Sprachen des nördlichen Kaukasus zu senden, wurde von Rußland unterbunden.

Die restriktive Vorgehensweise Putins gegen die unabhängigen Medien wurde nicht nur im Ausland, sondern auch in Rußland kritisiert. So demonstrierten im März 2001 rund 10 000 Moskauer gegen die drohende Schließung von Media Most'. Ein Beispiel dafür, daß die russische Gesellschaft nicht über die ihr oftmals nachgesagte grenzenlose Leidensfähigkeit verfügt.

Wie Putin wurde auch Leonid Kučma zu einem der zehn „Größten Feinde der Presse“ 2001 ernannt. Der exponierteste Fall unfreier Medien in der Ukraine war das Verschwinden und der Mord an Georgij Gongadze. Gongadze hatte unter anderem über Korruption in den höchsten politischen Kreisen berichtet. Geheime Tonbandaufzeichnungen des ehemaligen Leibwächters Kučmas aus dem Büro des Präsidenten deuten darauf hin, daß Kučma in den Mordfall involviert war. Diese Zusammenhänge brachten die Ukraine in eine schwere innen- und außenpolitische Krise. Es drohte eine Kučma-Gate-Affäre. Aufgrund wiederholter Mordfälle an Journalisten und Oppositionellen und Einschüchterungen von Abgeordneten drohte die Parlamentarische Versammlung des Europarates im April 2001, die Ukraine aus dem Europarat auszuschließen.[26]

Eine Zivilgesellschaft läßt sich nur begrenzt von außen oder oben einführen. Allenfalls kann die Regierung versuchen, die Rahmenbedingungen zu verbessern. Die negative Haltung der Entscheidungsträger zu oppositionellen Medien in allen Nachbarstaaten ist ein Indiz dafür, daß das Interesse begrenzt ist. Es fehlen gesetzliche Bestimmungen, welche die Finanzierung und Funktionsweise von Parteien und gesellschaftlichen Organisationen möglich machen würden. Es war überraschend, daß Putin im November 2001 die Initiative zur Unterstützung von Nichtregierungsorganisationen ergriff. Dazu lud er 4000 Vertreter zu einem sogenannten Zivilgesellschaftlichen Forum in den Kreml ein. Zunächst wirkte dies wie ein Signal in die richtige Richtung.

Wenn infolge des zivilgesellschaftlichen Forums aber keine strukturellen Änderungen erfolgen, droht es zu einem Mittel der Imagepflege Putins zu verkümmern. Mit ähnlichen Schwierigkeiten sind auch Initiativen auf höchstem internationalen Niveau konfrontiert. Ein Ergebnis der intensiven Beziehungen zwischen Bundeskanzler Schröder und Präsident Putin ist der 2001 ins Leben gerufene zivilgesellschaftliche Dialog. So gut wie die Idee zunächst schien, so fehlte es nicht an kritischen Stimmen zu den beiden Veranstaltungen in St. Petersburg und Weimar. Bemängelt wurde der staatstragende Charakter, der die Treffen stärker als einen Dialog über die Zivilgesellschaften als mit oder zwischen Vertretern von Nichtregierungsorganisationen erscheinen ließ.[27]

Trotz all der auch 2001/2002 bestehenden Schwierigkeiten gibt es in der Ukraine, in Moldova, Rußland und Belarus' eine Vielzahl von Non-Profit-Organisationen. Einige dieser Organisationen leisten unter oftmals komplizierten Bedingungen erstaunliche Arbeit, und ihre Ergebnisse verdienen Bewunderung. Problem ist allerdings, daß jede einzelne dieser Organisationen individuell beurteilt werden muß. Ansonsten ist nur schwer einzuschätzen, ob es sich tatsächlich um das so dringend benötigte gesellschaftliche Engagement handelt, überwiegend westlich initiierte Initiativen oder gar Scheininitiativen, die eigentlich der Geldwäsche dienen. Eine erfolgreiche gesellschaftliche Transformation würde die Schaffung einflußreicher Gegengewichte zum Staat bedeuten. Trotz beeindruckender Zahlen amtlich registrierter Organisationen, faszinierender Einzelinitiativen und Prestigeprojekte mit nationalem und internationalem Charakter ist dies noch nicht der Fall.

Gesellschaftliche Motoren der Transformation sind dringend erforderlich, müssen aber erst entstehen. Anlaß zur Sorge geben auch die zunehmend verarmenden Transformationsgesellschaften. Armut, abnehmende Lebenserwartung und zunehmend ungleiche Verteilung von Chancen sind bereits jetzt eine Ursache für legale ebenso wie illegale Emigration, grenzüberschreitende Kriminalität und Schmuggel. Hier ist der Westen im eigenen Interesse zum Handeln aufgefordert.

Europäische Kooperation und Integration auf dem Weg zu einer neuen Nachbarschaftspolitik

Die Europäische Union ist auch für die postsowjetischen Staaten zu einem attraktiven Nachbarn geworden. Rußland machte einen merklichen Schritt zu einer intensiveren Kooperation mit der EU. Stärker als bisher erkennt Rußland die EU als sicherheitspolitischen Akteur an. Vorausgesetzt, Putin setzt seine Westorientierung sowie den Modernisierungskurs in der Innen- und Wirtschaftspolitik fort, wird auch die EU als Modernisierungspartner gefordert sein. Die Grenzen für die Zusammenarbeit zwischen der EU und Rußland sind eng umrissen. Weder ist Rußland am Beitritt zur Union interessiert, noch ist die EU zur Aufnahme Rußlands bereit. Auch bleibt abzuwarten, wie nachhaltig die neue Westorientierung unter Putin tatsächlich ist und wie konsequent diese verfolgt wird.

Die Ukraine und bedingt auch Moldova bewerben sich um die Mitgliedschaft in der Europäischen Union. Trotz einzelner Reformfortschritte entspricht dieser Wunsch stärker einer außenpolitischen Richtungsentscheidung als den inneren Reformfortschritten und stellt so für die Ukraine keine realistische Option dar. Deshalb machte Brüssel auch auf dem EU-Ukraine-Gipfel im Juli 2002 keine Zugeständnisse, die den ukrainischen Vorstellungen entsprächen und den Wunsch nach Mitgliedschaft befriedigen könnten.[28] Belarus' entwickelt Beziehungen zum Westen in der Regel nur dann, wenn Lukašenka sie für eigene Zwecke instrumentalisieren will. Ein Kooperationsinteresse läßt sich dahinter nicht erkennen. Dagegen sieht die belarussische Opposition die Zusammenarbeit mit dem Westen als Möglichkeit, die Isolierung und Reformrückständigkeit des Landes zu beenden.

Die Europäische Union ist derzeit weder bereit noch daran interessiert, den künftigen Nachbarstaaten eine Beitrittsperspektive anzubieten. Gleichzeitig zeigt sich aber, daß der allgemeine Ansatz der Partnerschafts- und Kooperationsabkommen zwischen der Europäischen Union und ihren Nachbarstaaten zu allgemein ist, um den Besonderheiten einer direkten Nachbarschaft und der regional unterschiedlichen Situation in den Nachbarstaaten gerecht zu werden. Um dies zu verbessern, hat der Europäische Rat der Außenminister im November 2002 beschlossen, die Beziehungen zu den Nachbarstaaten auf eine neue vertragliche Grundlage zu stellen.[29] Kernelemente der neuen Strategie sollen die langfristige Anbindung der Nachbarstaaten, die Zuspitzung der Politik auf regionale Besonderheiten sowie der Ausbau der grenzüberschreitenden Kooperation sein. Da es sich dabei noch nicht um eine abgeschlossene politische Strategie handelt, soll im weiteren eine Reihe Strategieempfehlungen für die Gestaltung der Nachbarschaftsbeziehungen vorgestellt werden. Ausgangspunkt ist die Lage in der Region einerseits und die Leistungsfähigkeit der Europäischen Integration andererseits.

1.         Die Europäische Union muß ihre Ziel, Trennlinien zwischen den neuen Mitgliedstaaten und künftigen Nachbarstaaten zu vermeiden, in politische Konzepte umsetzen. Generell muß die EU allen beitrittswilligen und beitrittsfähigen Staaten Offenheit signalisieren. Gleichzeitig muß die Union unrealistische Erwartungen und Frustrationen vermeiden. Für beide Seiten sollte von vornherein klar sein, daß eine Mitgliedschaft nur auf dem Weg der erfolgreichen und nachhaltigen Transformation erreicht werden kann. Prinzipiell sollte die EU die europäische Orientierung ihrer Nachbarstaaten als Teil ihrer Außenpolitik ernstnehmen. Die Europäische Strategie muß sowohl mit der starken Westausrichtung der Ukraine als auch mit der (offiziellen) antiwestlichen Position Belarus' umgehen können.

2.         Die EU und die künftigen Nachbarstaaten sollten ihre funktionale Kooperation ausbauen. Dafür bieten sich Bereiche wie Energie und die Entwicklung einer gesamteuropäischen Infrastruktur besonders an. Auch ohne die Aussicht auf Mitgliedschaft können auf diesem Weg Spill over-Effekte auf andere Felder der Kooperation entstehen. Die funktionale Zusammenarbeit kann sich bis hin zu einer Europäischen Freihandelszone erstrecken. Eine Freihandelszone zwischen der EU und den zukünftigen Nachbarn ist in den Partnerschafts- und Kooperationsabkommen konzipiert, dieses vage Versprechen sollte in politische Konzepte umgesetzt werden.[30]

Ein weiterer Aspekt funktionaler Kooperation betrifft die Sicherheit. Nach dem 11. September wurden erste Schritte zu einer neuen europäisch-rußländischen Sicherheitsagenda unternommen. Es ist nun wichtig, nicht nur gemeinsame Risiken und Interessen zu definieren, sondern auch gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitsmaßnahmen zu ergreifen. Die europäische Politik muß die eigenen Fähigkeiten stärken. Der Druck der östlichen Nachbarstaaten, eine gemeinsame Verteidigungs- und Sicherheitspolitik umzusetzen, sollte als Impuls für die europäische Integration gewertet werden.

3.         Die Europäische Union sollte ein Monitoring für die Nachbarschaftspolitik mit doppelter Zielsetzung einrichten. Auf der einen Seite sollte das Monitoring zur Nachbarschaftspolitik die Transformationsprozesse evaluieren. Somit kann die EU ihre Politik an die regionalen Gegebenheiten anpassen. Gleichzeitig würden die Ergebnisse für die Nachbarstaaten einen verständlichen Rahmen für Kooperation setzen. Konzeptionell sollte das Nachbarschaftsmonitoring den spezifischen Erfordernissen gut nachbarschaftlicher Beziehungen entsprechen. Beide Seiten sollten einen dementsprechenden Kriterienkatalog ausarbeiten.

4.         Unter den gegenwärtigen Rahmenbedingungen muß Belarus' als Sonderfall betrachtet werden. Übergeordnetes Ziel ist es, Belarus' als ein Land zu verstehen, dessen politische Führung das Land vom Westen isoliert und sich nachhaltig gegen die Transformation ausspricht. Gleichzeitig hätte ein demokratisches Belarus' die Möglichkeit, nach Europa zurückzukehren. Dementsprechend sollte der Westen ein demokratisches Belarus' jenseits des derzeitigen Regimes unterstützen. Dazu kann auch eine Politik der kleinen Schritte beitragen. Mit englischen und deutschen Sprachkursen, der Stärkung von Ost-West-Beziehungen und grenzüberschreitender Kooperation könnte die Isolierung des Landes verringert werden.

5.         Die Einführung der mit dem Schengenregime konformen Visa in Polen und Litauen im Juli 2003 wird zu einem Prüfstein für die Vermeidung neuer Trennlinien. Entsprechend der hohen Sensibilität der Nachbarstaaten sollte die Europäische Union eine Visastrategie ausarbeiten. Darin sollten Maßnahmen enthalten sein, mit denen die administrativen Kapazitäten der betroffenen Konsularabteilungen gestärkt werden. Gleichzeitig sollte die Bevölkerung über Anforderungen und Verfahrensweisen der Ausstellung von Visa informiert werden. Je transparenter die Abläufe sind, desto geringer sind die Möglichkeiten zum Mißbrauch. Nur eine schnelle und reibungslose Erteilung von Visa wird letzten Endes ihr Image als neuer Eiserner Vorhang widerlegen können.

In Verbindung mit der Visastrategie sollte die EU die grenzüberschreitende Kooperation fördern. Mit der Hilfe europäischer Konzepte und finanzieller Unterstützung kann eine „Nördliche Dimension" ausgearbeitet werden.

6.         Die Lösung der Transitfrage Kaliningrad eröffnet neue strategische Möglichkeiten der Kooperation. Ziel muß ein europäisch-rußländisches Konzept zur Entwicklung der Infrastruktur des Gebietes sein. Kaliningrad ist eine besondere Herausforderung für die europäischen Modernisierungsleistungen.

In Ergänzung zu anderen Instrumenten sollten grenzüberschreitende Projekte sowie die Zusammenarbeit mit den direkten Nachbarstaaten unterstützt werden. Dazu sollte der EU-Ansatz der Nördlichen Dimension stärker als bisher genutzt werden. Auch sollten die EU-Programme für die Kandidatenstaaten so weit wie möglich kompatibel mit den Programmen für die Nachbarstaaten sein. Rußland darf Kaliningrad nicht als strategischen Pfeiler gegen die Beziehungen zum Westen ansehen, vielmehr sollte das Gebiet als Pilotprojekt für die Zusammenarbeit genutzt werden. Dafür muß Moskau einen adäquaten Rahmen anbieten. Da Rußland nicht über eine leistungsfähige Regionalpolitik verfügt, sollten beide Seiten einen regionalen Entwicklungsfonds gründen. Denkbar wäre auch die Schaffung eines internationalen Konsortiums.

7.         Die technische Hilfe der Europäischen Union sollte stärker als bisher auf die Besonderheiten der Nachbarschaftspolitik zugeschnitten werden. Zwischen der Gewährung von technischer Hilfe und den Zielen der Nachbarschaftspolitik können Konditionalitäten geschaffen werden. Entsprechend der Agenda der Nachbarschaftspolitik sollten die grenzüberschreitende Kooperation sowie Pilotprojekte der funktionalen Kooperation unterstützt werden.

Mit dem Fortschreiten der EU-Osterweiterung und der zunehmenden Stabilisierung der Kandidatenstaaten können PHARE-Mittel für die Unterstützung der Nachbarstaaten umgewidmet werden. Je stärker sich die Nachbarstaaten an die EU annähern werden, desto wichtiger wird die Unterstützung durch technische Hilfe.

Die Nachbarschaftspolitik ist Teil der künftigen Architektur Europas, die aus mehreren Ebenen besteht. Kern ist eine leistungsfähige Integration nach innen. Auf dieser Grundlage kann die Union auf der zweiten Ebene weitere Mitglieder aufnehmen. Die Nachbarschaftspolitik bildet die nächste Ebene. Sie muß für die Nachbarstaaten attraktiv, für die EU realistisch und differenziert genug sein, um etwa die Unterschiede zwischen der Ukraine und Belarus' zu berücksichtigen. Auf der vierten, gesamteuropäischen Ebene sollte die EU sich verstärkt für Sicherheit und Stabilität engagieren.

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