Eine europäische Verfassung

Ulrike Guérot

27.12.2001[1]

Die Diskussion über eine europräische Verfassung ist spätestens durch die Unterzeichnung des Vertrags von Nizza und den ‘Post-Nizza-Prozess’ in Gang gekommen. Bei den Erörterungen über eine europäische Verfassung sollte man sich indes nicht an dem Begriff ‘Verfassung’ festhalten, der als solches in Bezug auf die Europäische Union in vielerlei Hinsicht problematisch ist. Es geht im Wesentlichen darum, dass die Europäische Union ein politisches System braucht, um eine politische Union neben die jetzt realisierte Wirtschafts- und Währungsunion zu stellen. Die Europäische Union braucht ein politisches System, in und mit dem es gelingen kann, den Euro und die politischen Konsequenzen, die sich aus ihm ergeben, zu regulieren.

Diese Diskussion ist nicht neu. Mit der Diskussion über eine europäische Verfassung wird letztlich die Diskussion über die politische Union weitergeführt, die in den 90er Jahren nach Abschluß des Maastrichter Vertrages stattgefunden hat. Denn in Maastricht wurde die Wirtschafts-und Währungsunion verabschiedet; der Sprung in eine politische Union wurde indes nicht geschafft. Die notwendigen Entscheidungen zur Effizienzsteigerung des politischen Systems der EU wurden auf die Regierungskonferenz 1996 und den dann unterzeichneten Vertrag von Amsterdam verschoben. Aber auch hier gelangen keine durchgreifenden Verbesserungen. Schließlich sollten die sogenannten ‘left-overs’ von Amsterdam[2] dann im Vertrag von Nizza gelöst werden, wo dies aber auch nur in halbherziger und in insgesamt nicht zufriedenstellender Weise gelang. Die durchgreifende Reform des politischen und damit des Regierungssystems der EU ist damit auf die nächste Regierungskonferenz im Jahr 2004 verschoben worden; die diesbezügliche Diskussion wird jetzt unter dem Stichwort ‘Verfassungsdiskussion’ geführt.

Insofern ist auch die oft zitierte Annahme falsch, bei der Verfassungsdiskussion ginge es grundsätzlich um die Frage, was die EU-Mitgliedsstaaten in Zukunft zusammen tun wollten. Natürlich ist dies ein wichtiges Element. Allerdings geht es zuvorderst zunächst einmal um die politische Absicherung bzw. den Erhalt dessen, was in der EU bereits existiert, namentlich den Binnenmarkt und den Euro, die jetzt durch ein funktionierendes, effizientes und demokratisches politisches System abgesichert werden müssen. Allein dazu ist eine durchgreifende institutionelle Reform notwendig.

Das Demokratiedefizit der EU, und dies ist in der wissenschaftlichen Literatur hinlänglich untersucht, ist spätestens seit dem Maastrichter Vertrag 1992 zum Problem geworden, und zwar gerade durch die Schaffung des Euro. Ein so wichtiges Element der europäischen Integration, das in den Lebensalltag der Bürger eingreift, konnte nicht mehr ohne die Zustimmung des Bürgers und hinter verschlossenen Türen gemacht werden. Der sogenannte ‘permissive Konsens’ ist 1992 aufgebrochen. Ein Zeichen dafür sind die Referenden zum Maastrichter Vertrag in Frankreich und in Dänemark. Damit hatte sich auch die sogenannte ‘Jean-Monnet-Methode’ der europäischen Integration erschöpft, wonach ein wirtschaftlicher Integrationsschritt immer einen weiteren, politischen Integrationsschritt generiert. Die politischen Integrationsschritte bedürfen seither der Zustimmung der Öffentlichkeit.

Der politische ‘spill-over-Effekt’ des Euro darf hierbei nicht unterschätzt werden. Wer sein Geld zusammenlegt und gemeinsam verwaltet, muss auch die wesentlichen Entscheidungen darüber, wie und wofür es ausgegeben wird, zusammen entscheiden bzw. regulieren. Wie bereits Joseph Schumpeter sagte, ist alle Politik, sofern ausgabenwirksam, letztlich Währungspolitik. Anders formuliert: der Euro erfordert eine makro-ökonomisch Regulierung auf europäischer Ebene, denn er wird Auswirkungen auf die Haushalts-, Steuer-, Fiskal- und damit auch Sozialpolitik der Mitgliedsstaaten haben. Dies bedeutet nicht zwingend eine blinde Harmonisierung, aber zumindest eine Art ‘mainstreaming’ dieser Politiken, sowie es ja durch den Lissabonner Prozeß der Wirtschaftskoordinierung bereits begonnen hat. Mit der makro-ökomischen Regulierung aber geht es im Grunde genommen darum, dass Verhältnis von Markt und Staat auf europäischer Ebene neu auszutarieren, und zwar demokratisch, und nicht technokratisch. Dafür bedarf es einer ‘Politisierung’ der institutionellen Strukturen der EU, damit die Diskussion dieser Fragen nicht mehr entlang nationaler, sondern entlang ideeller, sprich: entlang parteipolitischer Grenzen verläuft.

Bei der Verfassungsdiskussion muß dieses beachtet werden. Die (institutionell-politische) Verfassung der EU kann zudem nicht losgelöst von der Finanzverfassung der EU gesehen werden. Neben einer institutionellen Reform bedarf die EU daher einer Reform der Gemeinschaftspolitiken, d.h. der Agrar- und der Strukturpolitik. Denn bei der Frage um eine klare Kompetenzordnung der EU geht es im wesentlichen um Macht und Geld, sprich: um die Frage, wer die Kompetenz – und damit auch das Geld – hat, dieses für einen bestimmten Sektor bzw. eine Region auszugeben (die Region, die Nation oder die EU). Auch hier geht es also – ähnlich wie beim Euro – um die Frage nach dem Verhältnis zwischen Markt und Staat und die Frage, wer kompetent ist, innerhalb der EU hier letztverbindlich zu entscheiden. Nicht umsonst ist das Wettbewerbsrecht der EU eines der Kernelemente der Gemeinschaftsstruktur, das die Integration durch gemeinschaftliche Regulierung in den 80er Jahren massiv vorangetrieben hat.

Nun ist aber das Verhältnis zischen Markt und Staat spätestens seit Karl Marx die Kernfrage jeder Staatlichkeit für die (jungen) Nationen der frühen Neuzeit. Es weist das politische wie makro-ökonomische Grundgefüge dieser Staaten aus, das hierüber demokratisch, d.h. parlamentarisch entschieden wurde, nämlich qua politischer Mehrheiten für oder gegen bestimmte (marktwirtschaftliche, liberale, sozialistische etc.) Auffassungen. Die Frage nach dem Verhältnis zwischen Markt und Staat verläuft mithin seit jeder nach einem klassischen ‘links-rechts-Schema’ im europäischen Parteiensystem, ja, sie ist sogar das beherrschende Prinzip, die beherrschende Trennlinie. Aus dem Gesagten erfolgt die bereits oben erwähnte Notwendigkeit einer Politisierung des institutionellen Systems der EU. Dies bedeutet Demokratisierung durch Parlamentarisierung. Im (europäischen) Parlament müssen demnächst politische Mehrheiten für die eine oder andere Ausrichtung der EU-Politik gefunden werden.

Notwendig ist dafür eine institutionelle Reform, in der in Zukunft der Präsident der EU-Kommission vom Europäischen Parlament gewählt wird. Dann haben die Bürger das Gefühl, über die politische Ausrichtung der EU-Politik entscheiden zu können und die Politik der EU-Kommission entweder durch Wiederwahl gutzuheißen oder eben durch Abwahl, d.h. eine Veränderung der Mehrheitsverhältnisse im EP, sanktionieren zu können. Eine ‘linke’ oder ‘rechte’, eine ‘liberale’ oder auch ‘grüne’ Mehrheit im EP würde dann eben eine entsprechende Besetzung der EU-Kommission und damit eine entsprechend ausgestaltete EU-Politik bedeuten. In einem zweiten Schritt könnte und sollte dann im Rahmen einer institutionellen Reform über die europäischen Parteien und das EP-Wahlsystem nachgedacht werden. Ins Auge zu fassen wäre hier langfristig die Schaffung echter transeuropäischer Parteien und eine EP-Wahl, die nicht mehr zwangsläufig nach nationalen Listen erfolgen müßte. Auch der Zuschnitt der Wahlkreise könnte dann streng nach Bevölkerungsproporz und nicht mehr entlang nationaler Grenzen verlaufen. Mehrheitsabstimmungen im Rat als grundlegendes Prinzip wäre ein weiterer notwendiger Reformschritt, ebenso wie die Ausdehnung der Ko-Dezision des EP auf alle Bereiche, in denen der Rat mit Mehrheit entscheidet. Als letztes wichtiges Element müßte das nationale Prinzip dann noch bei der Zusammensetzung der Kommission durchbrochen werden, d.h. nicht mehr jedes EU-Mitgliedsland stellt auch automatisch einen Kommissar, sondern die Kommission wird, wie eine Regierung, einerseits nach politschen, andererseits nach qualitativen Merkmalen und entsprechend der benötigten Zahl an Portefolios zusammengesetzt. Ferner wäre eine klare Trennung zwischen den legislativen und exekutiven Funktionen des Rates durchzusetzen. Da, wo der Rat legislativ tätig ist, sollte er öffentlich tagen, um die Transparenz und damit die Demokatie des politischen Systems der EU zu fördern. Gleichzeitig sollte tendenziell die Kommission in die Rolle einer zukünftigen Exekutive im politischen System der EU hineinwachsen. In einem solchen institutionellen System, in dem die Kommission das Vertrauen und die Mehrheit im EP braucht, wäre dann zu überlegen, ob das EP ein Mißtrauensrecht gegenüber der Kommission haben sollte. Andere Lösungen, etwa dass der Europäische Rat ein Auflösungsrecht des EP erhält, entspringen eher einer präsidentialen, nicht einer parlamentarischen demokratischen Tradition. Natürlich muss bei all diesen Erwägungen das spezifische, trianguläre Gleichgewicht der EU-Institutionen (Rat, Kommission, EP) angemessen berücksichtigt und erhalten bleiben.

Nur in einem solchen institutionellen System, das man als ‘funktionale Föderation’ bezeichnen könnte, wird es möglich sein, effizient und klar und damit demokratisch politische Entscheidungen zu treffen, die auf gewählte Mehrheiten zurückgehen. Ob man die dazu notwendige institutionelle Reform indes ‘Verfassung’ oder ‘Grundvertrag’ nennt, kann dabei zweitrangig bleiben.

Wichtig ist, dass auf allen Ebenen des institutionellen Systems – EP/Wahlmodus, Kommission, Stimmenverteilung im Rat/ Mehrheitsentscheidungen – das Prinzip der nationalen Repräsentanz durchbrochen wird, denn politische Mehr- oder Minderheiten verlaufen in der EU eben nicht mehr anhand nationaler Grenzen. Ein Beispiel hierfür ist das jüngste irische Referendum über den Vertrag von Nizza. Nicht ‘die Iren’ als solche und in ihrer Mehrheit waren gegen Nizza, sondern letzlich eine Minderheit von 15% der Wahlbevölkerung.

Dies zeigt, dass auch bei der Abstimmung über das Ergebnis der institutionellen Reform, die jetzt auf dem Verfassungskonvent erarbeitet und dann von der Regierungskonferenz 2004 verabschiedet wird, möglichst in einer Art und Weise abgestimmt werden sollte, die derartige, vermeintlich ‘nationale’ Blockaden unmöglich macht. Nationale Referenden in den einzelnen Mitgliedsstaaten bergen genau dieses Blockaderisiko. Zu erwägen wäre daher entweder ein europaweites Referendum – ein Bürger, eine Stimme – wobei diese Stimmen dann gerade nicht ‘national’ ausgezählt wären. Oder aber, da dieser Weg des direkten Referendums natürlich verschiedene Probeme und Risiken birgt, eine parlamentarische Abstimmung, d.h. eine 2/3-Mehrheit im EP, eventuell gekoppelt mit einer super-qualifizierten Mehrheit im Europäischen Rat. Da die EU durch die Verfassungsgebung einen qualitativen Sprung in Richtung ‘entité politique’ vollzieht, der nur auf Freiwilligkeit beruhen kann, ist die Möglichkeit einer ‘exit-clause’ die logische Konsequenz (zumal wenn auch im Rahmen einer europaweiten direkten oder indirekten Abstimmung über die Ergebnisse von 2004 festgestellt werden sollte, dass, in nationalen Grenzen gerechnet, die Mehrheit einer Bevölkerung oder analog die Mehrheit der EP-Abgeordneten eines Landes gegen eine europäische Verfassung ist.)

Nur die Durchbrechung des nationalen Prinzips im institutionellen Gefüge der EU wird das politische System der EU effizient und in der Bevölkerung akzeptabel machen, und dies gerade mit Blick auf die zukünftigen Erweiterungsrunden. Das bisherige institutionelle System der EU fördert gleichsam die nationale Segregation. So werden sich beispielsweise die Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawiens bei gleicher Bevölkerungszahl inividuell besser stehen, als ‘nationale’ Gebilde, d.h. Einzelstaaten in die EU zu kommen, als wenn hypothetisch das ehemalige Jugoslawien als Föderation Mitglied der EU werden würde. Das unabhängige Kosovo z.B. könnte nach dem derzeitigen System direkt auf der EU-Ebene repräsentiert sein und sowohl Sitze im EP, einen Platz in der Kommission und eigene Stimmen im Rat bekommen; als nur föderale Einheit des ehemaligen Jugoslawiens wäre dies nicht möglich gewesen. So aber werden strukturell im jetzigen System kleine nationale Einheiten gegenüber großen regionalen oder föderalen Einheiten, beispielsweise den deutschen Bundesländern, übervorteilt.

Die Diskussion über eine klare Kompetenzabgrenzung bzw. Kompetenzrückführung im Rahmen der derzeitigen Verfassungsdiskussion ist nur die spiegelbildliche Reaktion auf diese Verzerrung der Representanz im institutionellen System der EU: Gerade weil z.B. die deutschen Bundesländer nicht direkt auf EU-Ebene vertreten sind und dort mithin direkt keinen Einfluß haben, fordern sie konsequenterweise die Rückführung von EU-Kompetenzen auf die regionale Ebene. Eine Überwindung dieser Verzerrung geht nur über die Durchbrechung nationaler Repräsentanz im institutionellen und damit politischen System der EU.

Auch darf die Kompetenzabgrenzung, hinter der sich im wesentlichen die Frage nach den Möglichkeiten regionaler Wirtschaftsförderung und damit der Subventionspolitik verbirgt, die integrierende Wirkung des EU-Wettbewerbsrechts nicht außer Kraft setzen. Was nämlich an Subventionen für eine Region gut und möglich ist, muss es für eine zweite Region noch lange nicht sein. Entweder die Regionen akzeptieren daher die Wettbewerbs- und Subventionsfortschriften der EU zwecks Erhalt eines gemeinsamen Binnenmarktes, der einheitlicher Spielregeln bedarf. Oder aber es müßte, gleichsam ex ante, ein Nettotransfer der reichen an die armen Regionen bzw. Nationen durchgeführt werden. Selbst in diesem Fall muß indes, zumindest in Form von Rahmenrichtlinien, die Steuerungsfähigkeit der EU, was die Mittelverwendung betrifft, aufrecht erhalten bleiben, da sonst beispielsweise eine europäische Infrastrukturpolitik und mithin das Ziel der Verwirklichung ansatzweiser gleicher Lebensverhältnisse laut Art. 3a EUV nicht möglich ist. Das wiederum muß noch lange nicht heißen, daß die EU-Kommission selbst und direkt über jede Brücke, die gebaut wird, entscheidet.

Es heißt aber, dass die Abfassung einer Verfassung mit einer klaren Kompetenzabgrenzung nicht ohne grundsätzliche Überlegungen zur Finanzverfassung der EU und damit indirekt zur Reform der Gemeinschaftspolitiken möglich ist.

Woher wird oder kann die EU in den nächsten Jahren die integrierende und föderierende Energie beziehen, die für eine solch durchgreifende institutionelle Reform notwendig ist?

Der Föderator der EU, zumindest zwischen 1945/57 und 1989 war zweifelsohne in vielerlei Hinsicht die Sowjetunion. Der neue Föderator, vielleicht weniger immanent, aber doch, vor allem nach den Ereignissendes 11. September 2001, immer sichtbarer, ist die Globalisierung. Von der Friedenssicherung zur Globalisierungsgestaltung, dies ist zugleich neues Motiv wie föderierende Energie für die zukünftige EU, denn nur geeint und ausgestattet mit einem effizienten politischen System werden die EU und ihre Mitgliedsstaaten in der Lage sein, ihre Interessen in der internationalen Staatenwelt des 21. Jahrhunderts angemessen und erfolgreich durchzusetzen. Gemessen an dieser Dimension und dieser historischen Perspektive sollte es möglich sein, Einigung über eine europäische Verfassug, eine institutionelle Reform und eine Reform der Gemeinschaftspolitiken im gemeinsamen Interesse zu erzielen!

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