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Etappen des europäischen Verfassungsgebungsprozesses

Aleksandra Lewicki

Ergebnisse und Konfliktlinien der EU-Gipfel 2003/2004

Eine Verfassung für Europa war lange Zeit das unrealistische Produkt akademischer Deliberation oder politischer Visionen. In der politik- und rechtswissenschaftlichen Debatte mangelte es nicht an Vorentwürfen und Reflexionen über ihre mögliche Gestaltung.[2] Der Europäische Rat von Laeken[3] beauftragte den Europäischen Konvent, konkrete Reformvorschläge zu erarbeiten. Nach siebzehn Monaten Verhandlungen präsentierte dieser schließlich einen Vertragsentwurf. Dieser soll neben einer Verbesserung der Handlungsfähigkeit der Union auch eine Steigerung der Transparenz, eine höhere demokratische Legitimität der Entscheidungsprozesse sowie eine größere Bürgernähe der Europäischen Union als Institution ermöglichen. Der Konventsentwurf orientierte sich bei der Einführung neuer institutioneller Regelungen häufig verstärkt an der Gemeinschaftsidee.

Die Anhänger einer vertieften Integration vertraten konsequenterweise nach Abschluss der Konventsarbeiten die Ansicht, dass der finale Textentwurf als Ganzes die Regierungskonferenz passieren und ohne detaillierte Debatte verabschiedet werden sollte. Nach der Veröffentlichung des Entwurfs ließen die kritischen Stimmen aus den Mitgliedsstaaten und Stellungnahmen der Organe der Europäischen Union schon vermuten, dass Nachbesserungen erforderlich sein würden. Als beim Abschluss der neunwöchigen Regierungskonferenz die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten im Dezember 2003 das Dokument paraphieren sollten, waren markante Konfliktlinien bereits unübersehbar. Die Bereitschaft zur Verabschiedung des Entwurfs als „Paket“[4] schien gering zu sein. Das tatsächliche Scheitern der Verhandlungen und das abrupte Ende verleitete die Medienlandschaft Europas zu Spekulationen über das vorläufige Ende eines vereinigten Europa, über nicht zu schließende Gräben und eine zu vorzeitig erfolgte Beteiligung der noch nicht beigetretenen ost- und mitteleuropäischen Nachbarn. Der apokalyptische Ton verklang, als nach diplomatischen Vermittlungsversuchen der irischen Ratspräsidentschaft das Dokument schließlich im Juni 2004 auf dem Europäischen Rat in Brüssel von „alten“ und „neuen“ Mitgliedern der Europäischen Union verabschiedet werden konnte.

Welche zentralen institutionellen Regelungen wurden von den Staats- und Regierungschefs modifiziert und neuverhandelt? Die Darstellung liefert eine Antwort auf diese Frage und unternimmt anschließend einen Versuch, die Bedeutung der Regierungskonferenzen als Etappe im gesamten Verfassungsgebungsprozess zu gewichten. Ursachen- und Kausalzusammenhänge des Verlaufs beider Regierungskonferenzen werden skizziert und das Zustandekommen der Ergebnisse beleuchtet. Ein Exkurs in die innenpolitische Debatte in Polen und Spanien ermöglicht ein besseres Verständnis der nationalstaatlichen Konstellationen. Im Resumée erfolgt ein Ausblick auf die anstehende Ratifizierung des Vertrags. Die größte Aufmerksamkeit wird in dieser Phase des Verfassungsprozesses der EU wohl den europaskeptischen „Wackelkandidaten“ Polen und Großbritannien zuteil werden.

1. Zentrale Konfliktlinien und Ergebnisse des Europäischen Rates im Dezember 2003

Nach der Übergabe des Entwurfs durch den Konvent im Juli 2003 begannen im Oktober 2003 die Vorbereitungen zur Regierungskonferenz im Dezember. Die Zeit der Vorverhandlungen zur endgültigen Verabschiedung war knapp bemessen – ein Großteil der Verantwortung lag hierbei in den Händen der italienischen Ratspräsidentschaft. Der Vorsitz selbst arbeitete darauf hin, die außen- und sicherheitspolitischen Kapitel des Entwurfs zu modifizieren und für alle anderen Fragen differenzierte Lösungsmöglichkeiten zu präsentieren.[5] Ein sehr kontroverser Verhandlungsverlauf war zu erwarten. Zur Effizienzsteigerung hatte man eine Vorgehensweise festgelegt: Stellte ein Mitgliedsstaat eine partielle Regelung, einen einzelnen Punkt des Gesamtkonsensus in Frage, trug er die Verantwortung für das Finden eines neuen Konsensus. Andreas Maurer sieht hierin einen Fortschritt zum herkömmlichen „Bargaining“ nach der Theorie Andrew Moravcsiks.[6] Nicht alle Teilnehmer sahen diese Vereinbarung als verbindlich und konsensual getroffen an.[7] In der Praxis sollte sich zeigen, dass im Zweifelsfall nationale Interessen stärker die Vorgehensweise der Konferenzteilnehmer bestimmten, als dieser edle Vorsatz.

Auf verschiedenen Foren der Regierungskonferenz, darunter der Außenministerkonferenz in Neapel Ende November, hatten sich bereits einige institutionelle Fragen in der Vorbereitungsphase des Abschlussgipfels klären lassen. Darunter waren die Funktion und Flexibilität des durch den Konvent vorgeschlagenen Legislativrates im Verhältnis zu den anderen Ratsformationen wie auch die Frage nach Status und Rolle des künftigen Außenministers. Die Außenministerkonferenz kam hier überein, dass kein eigenständiger Legislativrat gebildet werden sollte, vielmehr sollten die einzelnen Fachräte immer dann als ein solcher zusammentreten, wenn sie ein Gesetzgebungsverfahren durchführen und in diesem Zusammenhang öffentliche Beratungen stattfinden.[8]

Zur näheren Definition der Rolle des künftigen Außenministers der EU vereinbarte man einen den anderen Kommissionsmitgliedern gleichberechtigten Status.[9] Gegenstände der Einigung waren die Klärung seines Stimmrechtes außerhalb der Bereiche der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und die Frage, ob ein Misstrauensvotum des Parlaments gegen die Kommission auch eine Amtsniederlegung des Außenministers zur Folge haben sollte.[10]

Bei den Diskussionen um den turnusmäßigen Wechsel des Vorsitzes im Ministerrat wurde als endgültige Lösung die „gleichberechtigte Rotation“ im Vertrag festgehalten – eine präzise Ausgestaltung sollte zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen.[11] Am 24. November 2004 verständigten sich schließlich die EU-Botschafter der 25 Mitgliedsstaaten über die Neuordnung der Ratspräsidentschaft: In einem Turnus von 18 Monaten soll im Regelfall ein jeweils größerer EU-Staat gemeinsam mit einem kleineren bisherigen Mitgliedsstaat sowie mit einem „neuen“ Mitglied die Teampräsidentschaft stellen.[12]

In den meisten Auseinandersetzungen standen sich die 6 Gründungsstaaten und die kleineren Mitgliedsstaaten[13], darunter die Beitrittsstaaten, gegenüber.

Die Zusammensetzung und Beschlussfassung der Europäischen Kommission war bereits im Konvent Gegenstand kontroverser Diskussionen gewesen. Die kleinen Staaten wollten auch weiterhin einen eigenen stimmberechtigten Kommissar stellen, während Großbritannien und die Gründungsstaaten für eine Verkleinerung der Kommission eintraten. Die Kommission soll laut Konventsentwurf ab dem 1. November 2009 nur noch 15 stimmberechtigte Kommissare („innerer Kreis“) umfassen, die nach einem System der gleichberechtigten Rotation ausgewählt werden. Neben dem Präsidenten und dem Vizepräsidenten sollten weitere 13 Kommissare („äußerer Kreis“) vertreten sein. Der Kommissionspräsident wird einen Kommissar aus einer Dreier-Liste jedes Mitgliedsstaats wählen.[14] Der Verzicht auf einen Kommissar bedeutet für einen Mitgliedsstaat einen nicht geringen Einflussverlust. Die Kommissare gelten als Mittler zwischen „Brüssel“ und ihren Herkunftsländern, daher möchte jeder Staat mit der Person des Kommissars über ein „symbolisches Vertretungsdispositiv“ verfügen.[15] Es wurde vorgezogen, eine Einigung in dieser Frage zunächst auf einen Folgegipfel zu vertagen, da die kleinen Staaten ihr Interesse hier massiv geltend machten.

Die Ablehnung von Sanktionen gegen Deutschland und Frankreich wegen ihres Verstoßes gegen die Defizitkriterien verschlechterte das Klima zusätzlich. Beide Staaten stellten sich einer im Konventsentwurf vorgesehenen Vergrößerung der Kompetenzen der Kommission im Bereich des Stabilitäts- und Wachstumspaktes entgegen. Die eigennützige Interessenlage beider Defizitsünder trug nicht gerade zu einer affektfreien Diskussion bei. Diese Frage wurde ebenso wenig geklärt wie die der Rechte des Europäischen Parlaments im Haushalt der EU und die Neustrukturierung der Parlamentssitze[16].

Der Besetzungsmodus der Europäischen Kommission war wie die folgenden Diskussionsgegenstände keiner der Gründe, die unweigerlich zum Abbruch der Verhandlungen hätten führen müssen – da aber aufgrund der großen Streitfrage um die Gestaltung der Mehrheitsverhältnisse im Ministerrat ohnehin ein Scheitern absehbar war, bevorzugte man die Klärung jener Fragen unter Sondierung durch die folgende irische Ratspräsidentschaft.

Die Ausweitung der Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit zur Verbesserung der Handlungsfähigkeit und Effizienz war bereits auf den letzten Regierungskonferenzen vorrangiges Ziel gewesen. Da die Einführung von eines Mehrheitsvotums national als Abtretung souveräner Kompetenzen wahrgenommen wird, wohnt diesem Thema hohes Konfliktpotential innerhalb der Mitgliedsstaaten inne. Einige Staaten sind nicht bereit, ihre Vetomöglichkeit in für sie sensiblen Bereichen aufzugeben. Die Einführung des Abstimmungsmodus der qualifizierten Mehrheit sollte in den Politikfeldern Steuern, Außen- und Sicherheitspolitik, Innen- und Justizpolitik wie auch Sozialpolitik und Haushalt erfolgen. Die große Konfliktlinie bestand zwischen Großbritannien, Irland, Tschechien, Malta und Slowenien einerseits – und den anderen Staaten andererseits. Während erstere für Einstimmigkeit plädierten, hätten vor allem Deutschland, Belgien und Niederlande gerne künftig in diesen Bereichen mit qualifizierter Mehrheit abgestimmt.Großbritannien erwies sich in dieser Hinsicht als unbeirrbar in seiner Position: Die vergleichsweise niedrige Steuerquote soll nicht durch Harmonisierungszwänge modifizieren werden müssen. Vor allem aber im Bereich der Außenpolitik gelten Kompetenzabtretungen an die supranationale Ebene als Souveränitätsverluste. Das von Robert D. Putnam[17] umrissene Verhandlungsparadigma ließe sich auf diese Situation anwenden: Die Kompromissbereitschaft und der Spielraum der Diskussionspartner sind in dem vorliegenden Konfliktfall stark von ihrer europapolitischen Grundposition zur Integration abhängig. Im britischen Fall kann davon ausgegangen werden, dass Verhandlungshärte nicht zur Erreichung von Zugeständnissen an den Tag gelegt wurde. Vielmehr lassen sich von den „roten Linien“ abweichende Ergebnisse innenpolitisch nicht rechtfertigen. [18]

Die Konventsregelung für die Gewichtung der Stimmen im Ministerrat stellte die Streitfrage dar, die letztlich eine Einigung unmöglich machte. Die Formulierung von Artikel 24 des Konventsentwurfs eines Vertrags über eine Verfassung für Europa wollte dem Doppelcharakter der EU als Union der Staaten und Union der Bürger Rechnung tragen. Der Abstimmungsmodus berücksichtigt im Vergleich zur Stimmengewichtung im Vertrag von Nizza[19] die tatsächlichen Bevölkerungsverhältnisse. Laut Konventsentwurf sollen zum Zustandekommen einer qualifizierten Mehrheit 50 Prozent der Stimmen der Mitgliedsstaaten repräsentiert werden und gleichzeitig müssen 60 Prozent der Bevölkerungszahl darin vertreten sein.

Die relative Gestaltungsmacht bevölkerungsreicher Staaten wie Deutschland gegenüber den anderen großen Staaten im Rat wird begünstigt. Polen und Spanien lehnten dies als Herabstufung ihrer im Nizza-Vertrag entstandenen Sperrminorität ab.[20] Die Regierungen Polens und Spaniens argumentierten, dass sie auf diese Weise Mehrheitsbeschlüsse nicht mehr blockieren und folglich von den bevölkerungsreichsten Staaten der EU dominiert werden könnten. Der Einsatz der Verhandlungspartner zielte hier folglich nicht auf direkten eigenen Machtzuwachs ab, sondern vielmehr auf die Verhinderung eines als Bedrohung empfundenen „Übergewichts“ der großen Staaten. Die deutsche und die französische Delegation fühlten sich zu Unrecht angegriffen. Es ginge ihnen um die Einführung eines einfachen, transparenten und effizienten Abstimmungsverfahrens, das Gestaltungsmöglichkeiten eröffne und keine Blockadehaltung konserviere.[21]

Da sich die Diskussion zunehmend im Kreise drehte, versuchte die Ratspräsidentschaft im „Beichtstuhlverfahren“, also bilateralen Einzelgesprächen, die Fronten aufzuweichen. In Ermangelung weiterer Verhandlungsmasse verkündete der italienische Premierminister schließlich den Abbruch der Verhandlungen.

Silvio Berlusconi musste sich anschließend bei seinem letzten Auftritt als EU-Ratspräsident vor dem Europäischen Parlament massive Kritik gefallen lassen: Der Gipfel sei schlecht vorbereitet gewesen, es seien keine ausformulierten Kompromisslösungen[22] für die virulenten Fragen vorgelegt worden, der Vorsitz hätte unseriös durch die Konferenz geführt. Berlusconi selbst vertrat die Ansicht, es sei sinnvoller die Verhandlungen zu verschieben, als eine „schlechte Verfassung“ zu verabschieden.[23]

Überwiegend wurden für das Scheitern des Gipfels jedoch der Verhandlungsstil und die Prioritätensetzung der spanischen und polnischen Regierung angeführt. Bundeskanzler Gerhard Schröder äußerte in diesem Zusammenhang, „insbesondere zwei Länder hätten sich nicht bewegt“. Man müsse nun dafür sorgen, dass „künftig nationale Egoismen nicht mehr über die Idee der Integration gestellt werden“.[24] Die gefundenen Kompromisse konnten abgehakt werden – als offene Fragen verblieben die Aufnahme eines Gottesbezugs in die Präambel, die Sitzanzahl im Parlament, die Zusammensetzung der Kommission, ihr Einfluss im Defizitverfahren im Rahmen des Stabilitätspaktes, die Einführung der Mehrheitsabstimmung in diversen Politikbereichen und die Stimmengewichtung beim Abstimmungsmodus im Rat. Zunächst hatte der gemeinschaftlich gefundene Konsens vor dem Intergouvernementalismus kapitulieren müssen.

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Fortsetzung: Etappen des europäischen Verfassungsgebungsprozesses

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