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Reformvertrag – Regierungskonferenz 23. Juli 2007

Barbara Schumacher

Am Ende der deutschen Ratspräsidentschaft, auf dem Junigipfel des Europäischen Rates, haben sich die Mitgliedstaaten der EU auf ein Mandat für einen Reformvertrag geeinigt. Mit diesem soll die EU ihre seit 2005 andauernde Krise wegen des gescheiterten Verfassungsvertrages für Europa (VVE) überwinden, handlungsfähiger werden, und ihre Institutionen an den erweiterten Kreis von 27 Mitgliedstaaten anpassen.

Die portugiesische Präsidentschaft hat im zweiten Halbjahr 2007 die Aufgabe, dieses Mandat umzusetzen und im Rahmen der Regierungskonferenz einen Reformvertrag (5. Revision der Verträge) auszuarbeiten. Das Mandat sieht im Vergleich zum VVE neue inhaltliche Elemente in den Bereichen Energiepolitik, Migration und Sozialpolitik vor, führt das dort vorgesehene Prinzip der doppelten Mehrheit ein und erweitert die Mehrheitsabstimmung und die Kompetenzen der EU vor allem im Bereich Justiz und Inneres. Weitere wichtige institutionelle Änderungen betreffen die Präsidentschaft des Europäischen Rates, den Hohen Kommissar für Außen- und Sicherheitspolitik, die Kommission, und das Europäische Parlament. Der Reformvertrag wird keinen Verfassungscharakter haben, und Elemente, die einen staatlichen Charakter der EU symbolisieren könnten, wie die Flagge und die Hymne, werden ausgelassen.

Für die Umsetzung des Mandats kündigten sich bereits kurz nach dem EU Gipfel im Juni Schwierigkeiten an. Die polnische Regierung möchte Teile des Mandats vor allem im Bereich der Mehrheitsabstimmung im Rat erneut diskutieren.

Chronologie

Juni 2009	Europawahlen. Bis zu den Europawahlen soll der Reformvertrag für die EU ratifiziert sein.
Juli – Dez. 2008	Französische Ratspräsidentschaft
Jan. - Juni 2008	Slowenische Ratspräsidentschaft.
Juli 2007	Regierungskonferenz unter portugiesischer Ratspräsidentschaft
Juli – Dez. 2007:	Portugiesische Ratspräsidentschaft. Der portugiesische Premierminister Sócrates betont die Bedeutung des Reformvertrages. Polen distanziert sich von dem Mandatsentwurf und stellt in Aussicht, sensible Themenbereiche neu verhandeln zu wollen.
21./ 22. Juni 2007:	Regierungskonferenz unter deutscher Ratspräsidentschaft. Einigung auf einen Mandatsentwurf für die Regierungskonferenz im Juli.

Das detaillierte Verhandlungsmandat für den Reformvertrag

Am 23 Juni 2007 einigten sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten der EU auf ein Mandat zur Reform der europäischen Grundlagenverträge. Die Regierungskonferenz unter portugiesischer Präsidentschaft hat die Aufgabe, die vorgesehenen Änderungen zu beschließen.

Konsequenzen des fehlenden Verfassungscharakters: Symbolik und Begrifflichkeiten.

Das Ergebnis des EU-Gipfels vom 23. Juni 2007 ist ein Verhandlungsmandat für einen Reformvertrag. Dieser Reformvertrag wird ein Änderungsvertrag sein, der Korrekturen an den bestehenden Vertragstexten enthält. Er wird in seinem Artikel 1 den Vertrag über die Europäische Union (EUV) ändern, und in seinem Artikel 2 den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaften (EGV). Der EUV wird danach hauptsächlich die Grundsätze der EU enthalten, während der EGV die spezifische Funktionsweisen der EU festlegen wird, und daher in „Vertrag über die Arbeitsweise der EU“ umbenannt wird.

Da der Reformvertrag keinen Verfassungscharakter haben wird, werden verfassungsnahe Begriffe und föderalstaatliche Symbole vermieden. Die Flagge der EU, die Hymne und der Leitspruch aus dem VVE werden nicht aufgenommen. Die Bezeichnungen „Verordnung“, „Richtlinie“ und „Entscheidung“ bzw. „Beschluss“ aus den bisherigen Verträgen bleiben erhalten und werden nicht wie im VVE vorgesehen durch die Begriffe „Gesetz“ und „Rahmengesetz“ ersetzt. In diesem Sinne wird auch der Titel „Europäischer Außenminister“ nicht mehr verwendet. Ein Posten mit ähnlichem Portfolio wird als Amt des „Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ geschaffen.

Der Vorrang des EU-Rechts vor nationalem Recht wird im EUV nicht explizit erwähnt, doch die Regierungskonferenz wird eine Erklärung verabschieden, in der sie auf den Vorrang des EU-Rechts vor dem Recht der Mitgliedsstaaten verweist. Die Charta der Grundrechte wird nicht Teil der europäischen Grundlagenverträge. Stattdessen wird der EUV in Art. 6 um einen Querverweis auf die Charta der Grundrechte ergänzt. Der Charta wird damit im Rahmen ihres Geltungsbereiches (ohne Großbritannien) Rechtsverbindlichkeit verliehen. Ebenso werden die Kopenhagen Kriterien für EU-Erweiterungen nicht explizit Teil der Verträge. Artikel 49, Absatz 1, EUV wird lediglich um den Satz ergänzt: „Die vom Europäischen Rat vereinbarten Kriterien werden berücksichtigt“.

Durch eine Entscheidung im Rat können zukünftig Kompetenzen auch an die Mitgliedsstaaten zurück gegeben werden, und es wird die Möglichkeit zum freiwilligen Austritt aus der Union geben.

Substantielle Änderungen an den Verträgen; Reform der Organe und neue Inhalte.

Die EU erhält eine einheitliche Rechtspersönlichkeit. Dadurch kann sie leichter internationale Verträge mit dritten Parteien abschließen. Andere internationale Organisationen wie die WHO haben ebenfalls eine eigene Rechtspersönlichkeit. Der EU Vertrag wird in sechs Titel gegliedert: Gemeinsame Bestimmungen (I), Bestimmungen über demokratische Grundsätze (II), Bestimmungen über die Organe (III), Bestimmungen über eine verstärkte Zusammenarbeit (IV), Allgemeine Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (V), und Schlussbestimmungen (VI). Titel II über die demokratischen Grundsätze wird neu in den EUV eingefügt, und Bestimmungen betreffend die demokratische Gleichheit, die repräsentative Demokratie, die partizipative Demokratie und Bürgerinitiativen enthalten. Nationale Parlamente haben fortan acht statt sechs Wochen zur Verfügung um zu Gesetzgebungstexten Stellung zu nehmen. Die Subsidiaritätskontrolle soll dadurch verstärkt werden, dass die einfache Mehrheit der nationalen Parlamente ausreicht, um die Kommission zu einer entsprechenden Überprüfung des Entwurfs zu zwingen.

Ein Großteil der institutionellen Änderungen, die im Titel II EUV vorgesehen sind, werden aus dem VVE übernommen. So wird der Europäische Rat zu einem Organ der EU, mit eigenem Sekretariat und einem auf 2 ½ Jahre gewählten Präsidenten. Die sechsmonatige, rotierende Präsidentschaft des Rates der Europäischen Union wird abgeschafft, und durch eine 18-monatige Dreierpräsidentschaft ersetzt. Die Zahl der Kommissare wird reduziert und der Kommissionspräsident vom EP gewählt (auf Vorschlag des Europäischen Rates im Lichte der vorangegangenen Wahlen).

Nach langen Verhandlungen haben sich die Staats- und Regierungschefs darauf geeinigt, dass das Prinzip der Beschlussfassung mit doppelter Mehrheit ab November 2014 im Rat Anwendung finden wird. Entscheidungen mit doppelter Mehrheit können dann getroffen werden, wenn die Ratsmitglieder 55% der Staaten und 65% der Bevölkerung repräsentieren. Bis 2014 wird noch die derzeitige qualifizierte Mehrheitsentscheidung nach Art. 205 (2) EG-Vertrag gelten. Während eines Übergangszeitraums von November 2014 bis März 2017 können Entscheidungen auf Wunsch eines Ratsmitglieds weiterhin nach Art. 205 EGV gefasst werden. Ab 2014 wird zusätzlich der sogenannte Ioannina Mechanismus gelten, der die Bildung einer Sperrminorität vereinfacht. Mitglieder des Rates, die mindestens 75% einer Sperrminderheit nach Art. I, 25 (2) EUV repräsentieren (ab 2017 55%), können die Annahme eines Rechtsaktes durch den Rat mit qualifizierter Mehrheit für einen angemessenen Zeitraum aufschieben.

Für das auswärtige Handeln der EU wird das Amt eines „Hohen Vertreters der Union für Außen- und Sicherheitspolitik“ geschaffen, der die Funktionen des aktuellen Hohen Vertreters der GASP, z.Z. Javier Solana, und des Kommissars für Außenbeziehungen kombiniert, z.Z. Benita Ferrero Waldner. Wie auf der Regierungskonferenz 2004 beschlossen, wird ein europäischer Auswärtiger Dienst entstehen, sowie eine Strukturierte Zusammenarbeit im Verteidigungsbereich ermöglicht, als Sonderform der verstärkten Zusammenarbeit.

Inhaltliche Änderungen: Justiz und Inneres, Energiepolitik

Das Regime der Mehrheitsabstimmung und das Mitentscheidungsverfahren zwischen Rat und EP wird auf den Bereich Justiz und Inneres ausgedehnt, wobei Großbritannien im Rahmen des opt-out Verfahrens über seine Teilnahme fallweise entscheiden kann. Der Mechanismus der verstärkten Zusammenarbeit wird auch im Bereich Justiz und Inneres anwendbar sein. Grundsätzlich müssen sich für verstärkte Zusammenarbeit mindestens neun Mitgliedsstaaten- ein Drittel der Mitgliedsstaaten – zusammenfinden.

Durch Entscheidung im Rat können zukünftig Kompetenzen auch an die Mitgliedsstaaten zurückgegeben werden, und es wird die Möglichkeit zum freiwilligen Austritt aus der Union geben.

Aus der Liste der Ziele der EU wird die Formulierung des „freien und ungestörten Wettbewerbs“ im Binnenmarkt der EU entfernt. Das Prinzip bleibt jedoch im Rahmen eines Zusatzprotokolls erhalten. Neue inhaltliche Bereiche der Union sind der Klimawandel und Energiepolitik im Geiste der Solidarität zwischen Mitgliedsstaaten.

Vertragsänderung per Regierungskonferenz

Die Regierungskonferenzist die traditionelle Methode der EU zur Änderung der europäischen Grundlagenverträge, die von der Konventsmethodeabgegrenzt werden muss.

Regierungskonferenzen(RK) werden vom Rat einberufen um Vertragsänderungen zu beschließen (Art. 48, EU-Vertrag). Es handelt sich dabei nicht nur um eine einzelne Konferenz, sondern um einen Prozess von intergouvernementalen Verhandlungen. Eine Gruppe aus Vertretern der Regierungen der Mitgliedsstaaten verhandelt die inhaltlichen Fragen in einer Reihe von Treffen, telefonischen und persönlichen Absprachen. Schließlich tritt der Europäische Rat zusammen, um auf einer abschließenden Konferenz die endgültigen Entscheidungen zu treffen. Diese müssen dann von den Mitgliedsstaaten ratifiziert werden; in einzelnen Fällen durch Referenden (s. Frankreich 1992, Referendum über den Vertrag von Maastricht).

Seit 1986 führten Regierungskonferenzen zu wichtigen vertraglichen Änderungen in der EU. Mit der Einheitliche Europäische Akte (1986) wurde die zur Vollendung des Binnenmarktes notwendigen Reformen veranlasst. In zwei Regierungskonferenzen im Jahr 1992 wurden die Wirtschafts- und Währungsunion und die politische Union (Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Kooperation in den Bereichen Justiz und Inneres) verhandelt, und mit dem Vertrag von Maastricht (Vertrag über die Europäische Union, auch: EU-Vertrag) abgeschlossen. Die Regierungskonferenz 1996 führte zum Vertrag von Amsterdam (1997), der den Maastrichter Vertrag überarbeitet und die kommenden Erweiterungen vorbereiten sollte. Der Vertrag von Nizza (2001) entstand mit der Regierungskonferenz von 2000, und führt die institutionellen Reformen des Amsterdamer Vertrages weiter.

Der Vertrag für eine Verfassung für Europa (2004) wurde hingegen nicht im Rahmen einer typischen Regierungskonferenz vorbereitet, sondern zunächst zwischen Februar 2002 und Juli 2003 von dem sogenannten Europäischen Konvent, oder Verfassungskonvent, erarbeitet. Der Verfassungskonvent wurde im Jahr 2000 mit der Erklärung von Laeken eingesetzt um vier Schlüsselthemen der europäischen Integration zu bearbeiten – Verteilung der Kompetenzen, Vereinfachung der Verträge, Rolle der nationalen Parlamente und Status der EU-Grundrechtscharta – und um einen Vertragstext mit Verfassungscharakter vorzulegen. Der Verfassungskonvent nahm das erfolgreiche Modell des Grundrechtekonvents auf, in dem im Jahr 2000 die EU Grundrechtecharta formuliert worden war. Im Gegensatz zu den intergouvernementalen Regierungskonferenzen stand der Konvent verschiedenen Teilnehmern offen und löste eine breite Diskussion in der europäischen Öffentlichkeit aus. Mitglieder des Verfassungskonvents waren neben den Vertretern der Staats- und Regierungschefs auch Vertreter der nationalen Parlamente, des Europäischen Parlaments, der Kommission, der Regierungen und Parlamente der beitrittswilligen Länder, sowie weitere Beobachter aus dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen. Auf der abschließenden Regierungskonferenz wurde eine Einigung über den Verfassungsentwurf erzielt, dessen Ratifizierung jedoch an den negativen Referenden in Frankreich und den Niederlanden scheiterte.