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Die Sicherheit der internationalen Energieversorgung: Außen- und sicherheitspolitische Herausforderungen nach dem 11. September 2001

Stormy Mildner, Frank Umbach

Gerade nach den aktuellen Ereignissen im Nahen Osten und längerfristig seit den Geschehnissen des 11. Septembers 2001 ist das Thema Energie- und Versorgungssicherheit wieder verstärkt in die öffentliche Aufmerksamkeit gerückt. Mehrere Fragen müssen in diesem Zusammenhang geklärt werden, darunter: Welche Probleme sind in Zukunft im Bereich globale Energiesicherheit zu bewältigen, und wie kann eine sozialverträgliche und wirtschaftliche Energieversorgung unter Berücksichtigung regionaler und globaler sicherheitspolitischer Erwägungen gewährleistet werden? Wie stehen sich die drei Ziele Umweltverträglichkeit, Wirtschaftlichkeit und Versorgungssicherheit gegenüber? Welche internationalen politischen Faktoren spielen eine Rolle bei der Sicherung der Energieversorgung, und steigt Europas Abhängigkeit vor allem von den fossilen Energieträgern Erdöl und Erdgas von einzelnen Exportregionen (Mittlerer Osten/Persischer Golf oder auch zukünftig Zentralasiens)? Ist Deutschlands Ausstieg aus der Kernenergie mit den zunehmenden Risiken der Versorgungssicherheit und damit im Zusammenhang stehender sicherheitspolitischer Erwägungen vereinbar? Welche Rolle können in mittelfristiger Perspektive die regenerativen Energien realistischerweise spielen? Wie sollen Europa und Deutschland auf die Unruhe auf den Energiemärkten, gerade nach dem 11. September 2001, reagieren? Dies sind nur einige der Fragen, die in dem Policy Forum "Die Sicherheit der internationalen Energieversorgung" behandelt werden sollen. Dabei gilt es, die Aufmerksamkeit für die zukünftige deutsche Energiepolitik vor dem Hintergrund der zunehmenden Liberalisierung, Deregulierung und Privatisierung der nationalen Energiemärkte in Europa vor allem auf die regionalen und globalen Dimensionen der zukünftigen Energiepolitik zu richten, da diese in zunehmend europäischen und internationalen Zusammenhängen gedacht, analysiert, konzipiert und implementiert werden muss. Doch gerade die innenpolitischen Diskussionen vor allem in Deutschland haben diesen internationalen und geopolitischen Dimensionen der ökonomisch-politischen Interdependenzen und ihren Auswirkungen bisher so gut wie keine Aufmerksamkeit geschenkt.

Das Forschungsinstitut der DGAP hatte zu diesen Fragen bereits im November 2000 eine große internationale Energiekonferenz zusammen mit dem Belfer Center for Science and International Affairs der Harvard University durchgeführt. Die Vortragspapiere dieser Konferenz werden gegenwärtig vor dem Hintergrund der Ereignisse seit dem 11. September 2001 noch einmal aktualisiert und sollen im Sommer diesen Jahres publiziert sowie zusätzlich auf beiden Web-Seiten von DGAP- und der Harvard-University einer größeren Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden. Die DGAP beabsichtigt auch in den kommenden Jahren, den Fragen der internationalen Energiesicherheit ihre verstärkte Aufmerksamkeit zu widmen.

Editorial

Der Terroranschlag vom 11. September 2001 auf das World Trade Center und das Pentagon, die Verwicklung Saudi Arabiens und die daraufhin folgende militärische Intervention in Afghanistan haben die zwei Weltregionen Zentral-/Südasien und den Mittleren Osten/Persischen Golf in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit der Weltöffentlichkeit gerückt. Beide Regionen sind zugleich für die zukünftige Stabilität der Weltenergieversorgung, einschließlich Europas, von entscheidender strategischer Bedeutung im 21. Jahrhundert.

Bereits im November 2000 hatte die Europäische Kommission ein "Grünbuch" zur zukünftigen europäischen Strategie für die Energieversorgungssicherheit verabschiedet, indem die zahlreichen strukturellen Energieversorgungsschwächen der Europäischen Union (EU) sowie die neuen Herausforderungen in den kommenden Jahrzehnten analysiert und aufgelistet wurden. Vor allem betrifft dies die Perspektive, dass die Union in 20-30 Jahren zu 70 Prozent (gegenwärtig 50%) vom Import der fossilen Energieträger Erdöl und Erdgas zur Deckung des EU-Energiebedarfs abhängig sein wird. Bei Erdöl besteht bereits heute eine Abhängigkeit von 75 Prozent bei Erdölimporten aus den OPEC-Staaten, welche sich bis zum Jahr 2020 auf sogar 85 Prozent erhöhen könnte, wenn man die gegenwärtigen Trends festschreibt. Bei Erdgas wird aus EU-Sicht im gleichen Zeitraum eine Erhöhung von 40 auf 70 Prozent und bei Kohle von gegenwärtig mehr als 50 Prozent auf mehr als 70 Prozent erwartet. Dabei wird die geplante EU-Erweiterung die Abhängigkeitsprobleme der Versorgungssicherheit der EU eher noch weiter verstärken.

Im November 2001 präsentierte schließlich der deutsche Wirtschaftsminister, Werner Müller, einen Energiebericht seines Ministeriums und der Bundesregierung, der zum Ergebnis kommt, dass eine "nachhaltige Energiepolitik" dem Aspekt der "Versorgungssicherheit" gleichrangige Bedeutung neben den politischen Zielvorgaben von Umweltverträglichkeit und Wirtschaftlichkeit einräumen muss. Diese drei Ziele stehen jedoch untereinander in Konkurrenz, wie der Energiebericht ausdrücklich einräumt. In den letzten 10 Jahren waren jedoch die europäischen und vor allem die deutschen Diskussionen in der Öffentlichkeit auf die Aspekte Umweltverträglichkeit und Wirtschaftlichkeit fokussiert, während der Zielvorgabe der Energieversorgungssicherheit und damit auch den internationalen Dimensionen der zukünftigen Energiepolitik sowie der außen-, sicherheits- und geopolitischen Dimensionen der Globalisierung der Energiepolitik so gut wie keine Aufmerksamkeit gewidmet wurde.

Das traditionelle Konzept der Versorgungssicherheitzielte auf eine prinzipielle Vergrößerung des Energieangebots sowohl intern als auch extern ab. Hierzu zählten seitdem:

Diversifizierung von Energieträgern (einschl. Ausbaus der Kernenergie);
Diversifizierung des Energieimportes aus verschiedenen Lieferländern und Exportregionen;
Maximale Ausnutzung heimischer Ressourcen;
Maximierung von Energieeinsparmöglichkeiten in Industrie und privaten Haushalten;
Bildung strategischer Reserven (von mindestens 90 Tagen);
Flankierung derartiger Strategien der Versorgungssicherheit durch den Auf- und Ausbau guter politischer Beziehungen mit den Produzenten- und Transitländern zur Schaffung stabiler außenpolitischer Beziehungen sowie eines freundlichen Investitionsklimas. Dies schließt auch eine Stärkung der Rolle und aktiven Friedenspolitik gegenüber dem Nahen und Mittleren Osten mit ein, die besonders in der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik beobachtet werden kann.

In den 90er Jahren wurden vor allem die Deregulierung und Liberalisierung der Energiemärkte forciert und so marktwirtschaftliche Konzepte zur Energiesicherheit wieder gestärkt, welches den Abbau marktbehindernder Regelungen und Subventionen sowie die Öffnung abgeschotteter Staaten zur Folge hatte. Darüber hinaus wurden besonders in Europa und Japan die Forschung und Entwicklung alternativer sowie umweltverträglicherer Energiequellen gefördert. Diese Lehren aus der Ölkrise von 1973, der iranischen Revolution von 1978/79, dem irakisch-iranischen Krieg 1980-1988 und dem Golf-Krieg von 1990/91 sind jedoch auch weiterhin prinzipiell gültig, müssen aber durch neue und zusätzliche Instrumente zur Krisenvorsorge und Stabilität der Energieversorgungssicherheit ergänzt werden.

Risiken der zukünftigen Energieversorgungssicherheit

90 Prozent der nachweisbaren Erdölreserven befinden sich in der islamischen Welt und reichen von den zumeist noch unerschlossenen Feldern in Kasachstan und Zentralasien sowie des Kaspischen Beckens bis nach Saudi-Arabien.
70 Prozent der Weltrohölreserven und 40 Prozent der Weltgasreserven befinden sich in der Region des "Greater Middle East" (Persischer Golf/Zentralasien).
Allein die sechs Mitgliedsstaaten des Golf-Kooperationsrates (Gulf Co-operation Council/GCC) - Bahrain, Kuwait, Oman, Qatar, Saudi Arabia und die Vereinigten Emirate - verfügen über 45 Prozent der weltweit nachweisbaren Ölreserven und 15 Prozent der globalen Gasressourcen.
Der Ölexport macht zumeist 75-90 Prozent ihrer Staatseinnahmen ein, welches eine extrem hohe wirtschaftliche Abhängigkeit des Staatshaushaltes und der Innenpolitik von diesem Schlüsselsektor ihrer Wirtschaft zur Folge hat.
Insgesamt ist trotz des gewaltigen Energiebedarfes Asiens (insbesondere China und Indien) und des damit im Zusammenhang stehenden großen Anstieges des Energieimportvolumens vor allem aus dem Persischen Golf in den kommenden Jahrzehnten jedoch nicht so sehr die Energiesicherheit (im Sinne quantitativ ausreichender Energieressourcen für die globale Energieversorgung) an sich gefährdet, sondern primär die Versorgungssicherheit (Unterbrechung von Pipelines, Schifffahrtsrouten etc.) durch innenpolitische und regionale politische Instabilitäten, gewalttätige Konflikte oder terroristische Anschläge auf Pipelines, Produktionsanlagen und den Tankerverkehr.
Außerdem drohen weitaus mehr und größere Preisschwankungen als in der Vergangenheit, die sich negativ auf die Weltwirtschaft und politische Stabilität sowohl der energieexportierenden als auch energieimportierenden Staaten auswirken können.
Über 50 Prozent der Weltenergienachfrage wird dabei aus Ländern gedeckt werden müssen, die innenpolitisch in hohem Maße als instabil gelten und in denen weder Bürgerkriege, Revolutionen oder sonstige offene Gewaltaustragungen zwischen verschiedenen Gruppen oder Ethnien ausgeschlossen sind. Dabei müssen 10 der 14 größten erdölproduzierenden Länder bereits in kurzer bis mittelfristiger Perspektive möglicherweise mit größeren innenpolitischen Instabilitäten rechnen.
Gleichzeitig wächst die Gefahr zielgerichteter terroristischer Angriffe auf Pipelines, Öl- und Gastanker oder andere Infrastruktureinrichtungen der weltweiten Energiewirtschaft. Der Schutz dieser Einrichtungen und Verbindungswege (einschl. der internationalen Schifffahrtswege und besonders ihrer "choke points"/kritischen Meerengen) wird eine neue Aufgabe für die zukünftige Streitkräfteplanung als integraler Bestandteil zukünftiger Sicherheitspolitik von Bundeswehr und NATO werden.
Inwieweit geopolitische Faktoren die Verfügbarkeit und die Verlässlichkeit der weltweiten oder regionalen Energieversorgung beeinflussen werden, wird im wesentlichen von den folgenden vier Faktoren abhängen:
(1)    der Politik der Supermacht USA und anderer regionaler Mächte (insbesondere VR China, Indien, Japan, EU, Russland);
(2)    der bereits angesprochenen politischen Fragilität der innenpolitischen Stabilität der erdöl- und ergasproduzierenden Staaten sowie der Transitsstaaten, über deren Territorium Pipelines laufen oder über deren Territorialgewässer der Tankerverkehr läuft;
(3)       der weiteren wirtschaftlichen Globalisierung und
(4)       dem wachsenden politischen Einfluss der Nichtregierungsorganisationen (NGOs).
Mit der Verschiebung der weltweiten Rohölnachfrage aus den Industriestaaten zu den bevölkerungsreichsten industriellen Schwellenstaaten wie China und Indien wird sich im 21. Jahrhundert auch der Großteil der Raffinieren aus den USA und Europa nach Asien und anderen Weltregionen verlagern. Der amerikanische Anteil an den weltweiten Raffineriekapazitäten wird so bis zum Jahr 2020 von 24 auf 18 Prozent und derjenige Westeuropas von 18 auf 14 Prozent fallen, während die Raffineriekapazitäten in der asiatisch-pazifischen Region (allen voran China und Indien) um 73 Prozent, derjenige des Mittleren Ostens sogar um 137 Prozent und derjenige in Lateinamerika um 115 Prozent ansteigen werden.
Dies bedeutet jedoch, dass nicht nur die global steigende Nachfrage nach Rohöl mehr denn je aus politisch instabilen Regionen gedeckt werden muss, sondern zukünftig auch der Großteil des weltweiten Raffinerienetzwerkes sich in politisch instabileren Ländern und Regionen befinden wird. Auch dies kann wesentlich häufiger als bisher zu Produktionsausfällen mit weltweiten Auswirkungen für die Versorgungssicherheit von Rohöl und Erdgas führen. Die Folge dessen wären auch hierbei wiederum größere und häufigere Schwankungen der weltweiten Rohöl- und Benzinpreise.

Energiepartnerschaft der EU mit Russland - Probleme:

Zu den Problemen innerhalb der Energiepartnerschaft der EU mit Russland zählen:

nicht nur wirtschaftliche, sondern auch starke außen- und sicherheitspolitische Motivationen Moskaus spielen bei der Ausrichtung der russischen Energiepolitik eine zentrale Rolle. Dies aber läuft den europäischen Interessen diametral zuwider, da die europäische Energiepolitik weitestgehend nach marktwirtschaftlichen Kriterien ausgerichtet ist.
Vertrag zur Europäischen Energiecharta von 1994 wurde bisher von Moskau nicht ratifiziert (ebenfalls nicht das wichtige Transitabkommen).
Renationalisierung der Energie- und insbesondere Pipelinepolitik Russlands unter Präsident Putin durch Schaffung einer Regierungskommission im Kreml, die den gesamten Export russischen Erdöls- und Erdgases kontrolliert.
keine Diskussionen in der europäischen Öffentlichkeit über Umfang und Zielsetzungen der Energiepartnerschaft und der Zunahme sowie Risiken problematischer Abhängigkeiten (Bundesrepublik bezieht bereits mehr als 30% des Erdgases und fast 30% ihres Erdöles aus Russland) mit der angestrebten Verdoppelung oder gar Verdreifachung der europäischen Gasimporte aus Russland. Mit der Energiepartnerschaft zwischen EU und Russland könnten die Abhängigkeiten der EU auf mehr als 50 Prozent anwachsen. Dies würde zentralen Lehren der internationalen Versorgungssicherheit und der Notwendigkeit zu Diversifizierung von Energieträgern und Importregionen widersprechen.
Widersprüchliche EU-Politik gegenüber den osteuropäischen EU-Beitrittskandidaten (wie z.B. Jamal-2 >> Diversifizierung versus Verfestigung ihrer größeren Abhängigkeiten von Russland).
Putins Vorschlag einer "Eurasischen Gasunion" von Russland, Kasachstan, Usbekistans und Turkmenistan: würde russische Kontrolle über Umfang, Richtung und Bedingungen des Transports von Erdgas aus Zentralasiens über das russische Pipelinenetz zur Folge haben; alternative Exportkanäle wären damit nicht möglich bzw. von russischer Zustimmung abhängig. Diese Politik Putins widerspricht nicht nur den außen- und sicherheitspolitischen Interessen der betroffenen Regionalstaaten, sondern auch der EU und ist nicht im Sinne der globalen Energiesicherheit vor dem Hintergrund des weltweit stark ansteigenden Energiebedarfes.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Durch die zunehmende Importabhängigkeit Deutschlands und der EU entstehen so neue Importabhängigkeiten vor allem bei Erdöl- und Erdgasimporten. Dies gilt vor allem dann, wenn es bis 2020 nicht nur in Deutschland, sondern vor allem auch im europäischen Maßstab nicht gelingen sollte, den Ausstieg aus der Kernkraft (wie in Deutschland bis 2020 vorgesehen) durch regenerative Energien zu kompensieren. Die große Mehrheit der deutschen und internationalen Energieexperten geht jedoch davon aus, dass dies bis zum Jahr 2020 nicht realistisch ist, sondern erst im längerfristigen Zeitraum nach 2025/2030.

Gleichzeitig muss bei zukünftigen Diskussionen in Deutschland auf das Faktum geachtet werden, dass jegliche deutsche Energiepolitik für die Zukunft im europäischen Maßstab gedacht und diskutiert werden muss, da die Energiemärkte in Europa zunehmend liberalisiert und dereguliert werden. Bis heute ist jedoch eine erschreckende Provinzialität bei den deutschen energiepolitischen Diskussionen zu beobachten, die weder den europäischen noch den internationalen Herausforderungen - vor allem den klimapolitischen Aspekten und den Energieversorgungsrisiken - die gebührende Aufmerksamkeit schenken. So wird weder in Russland noch in China oder auch anderen asiatischen Staaten noch in den USA die Energiepolitik nach ausschließlich wirtschaftlichen Kriterien definiert, auch wenn diese im Zuge der Globalisierung weiter an Bedeutung gewonnen haben. Vor allem in Moskau und Peking wird die zukünftige Energiepolitik aus unterschiedlichen Gründen weiterhin in starkem Ausmaß unter Berücksichtigung außen- und sicherheitspolitischer Motive definiert, konzipiert und implementiert. Hieraus ergeben sich zahlreiche Probleme, die zum Teil den deutschen und europäischen Interessen widersprechen. Dies gilt auch für die von beiden Seiten zurecht angestrebte Energiepartnerschaft zwischen der EU und Russland, in deren Mittelpunkt aus europäischer Sicht nicht so sehr die von Moskau angestrebte Produktionssteigerung (im Sinne der traditionellen quantitativen "Tonnenideologie" aus Sowjetzeiten) und unkritische Übernahme zweifelhafter politischer und ökonomischer Pipelinepläne (Jamal-2) stehen sollte, sondern vor allem eine Partnerschaft bei der Modernisierung der russischen Energiewirtschaft in Richtung Energieeffizienz und vor allem Energieeinsparung. Diesen beiden qualitativen Aspekten, die auch den häufig katastrophalen ökologischen Bedingungsfaktoren der russischen Energiepolitik (und Energieverschwendung) Rechnung trägt wie auch den internationalen klimapolitischen Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls) einer europäisch-russischen Energiepartnerschaft, ist auf russischer Seite bisher jedoch so gut wie keine Aufmerksamkeit gewidmet worden, obwohl dies im langfristigen strategischen Interesse Russlands sein müsste.

Vor diesem Hintergrund und den Herausforderungen der Globalisierung auf die internationale Energiepolitik werden die neuen geoökonomischen und auch geopolitischen Entwicklungen weitreichende Auswirkungen auf Europa und Deutschland haben. Dabei kann sich die Bundesrepublik weder von den Weltenergiemärkten noch von den weltpolitischen Entwicklungen außerhalb Europas abkoppeln. Hierbei hilft kein neues "Festungsdenken", sondern nur die Anerkennung der Tatsache, dass die energiepolitische Stabilität Deutschlands und Europas zukünftig mehr denn je auch von der regionalen und innenpolitischen Stabilität der Staaten im Nahen sowie Mittleren Osten und Zentralasiens abhängen wird, wo sich 70% der Weltrohölressourcen und 40% der Weltgasreserven befinden. Nationalstaatliche Lösungen für die zukünftige Energiepolitik Deutschlands sind somit immer den Bedingungen der Globalisierung immer weniger gefragt und geeignet, den neuen Herausforderungen für die europäische und internationale Energiepolitik angemessen und effektiv zu begegnen. Damit gehört die Frage der (Energie-)Versorgungssicherheit wieder dringend zurück auf die politische und auch außenpolitische Agenda Deutschlands und der EU, wie die Ereignisse des 11. September 2001 einmal mehr lehren und das Grünbuch der EU zur zukünftigen europäischen Energiepolitik bereits im November 2000 mit Nachdruck gefordert hatte. Bisher hat jedoch keine breitere öffentliche Diskussion in Deutschland und der EU über die strategischen Herausforderungen der europäischen und internationalen Energiepolitik sowie Versorgungssicherheit und der unumstrittenen Notwendigkeit, des Umfangs und der konkreten Projekte einer europäisch-russischen Energiepartnerschaft stattgefunden.