Fortsetzung: Migrationspolitik zwischen Kontinuität und Wandel

Imke Kruse

Die Empfehlungen der Zuwanderungskommission

Nach Ansicht der Kommission braucht Deutschland Zuwanderung. Als Gründe führt sie vor allem die demografische Alterung, die zahlenmäßige Schrumpfung der deutschen Bevölkerung sowie Engpässe in bestimmten Bereichen des Arbeitsmarktes an. Sie geht davon aus, dass sich die Folgen dieser Entwicklungen nicht durch Zuwanderung verhindern, wohl aber abschwächen lassen. Die Kommission nimmt Abstand von dem Versuch, Zahlen für die gesamte Zuwanderung festzulegen und weist auf die Grenzen der Steuerungsmöglichkeiten z.B. durch bindende rechtliche und politische Vorgaben im Asylbereich und beim Familiennachzug hin. Eine Aufrechnung der arbeitsmarktorientierten und der humanitären Zuwanderung lehnt sie mit Hinweis auf die unterschiedlichen Ziele ab.

Arbeitsmarktorientierte Zuwanderung

Im Zentrum der gesamten Kommissionsarbeit steht ein Zuwanderungsmodell für ausländische Arbeitskräfte, bei dem es vorrangig um gut qualfizierte Menschen geht, die auf eigene Initiative nach Deutschland kommen oder von deutschen Unternehmen angeworben werden. Dieses Modell soll verschiedene Zuwanderungswege nach Deutschland eröffnen:

Junge und gut ausgebildete Menschen können sich über ein Punktesystem für den Daueraufenthalt in Deutschland bewerben. Dieses Punktesystem berücksichtigt ihre so genannte Integrationsfähigkeit in Gesellschaft und Arbeitsmarkt und vergibt u.a. Punkte für Ausbildungsabschluss, Berufserfahrung, Sprachkenntnisse, Zusatzqualifikationen, Arbeitsplatzangebot, Qualifikation des Ehepartners und Zahl der Kinder. Die Bewerber werden bis zur Ausschöpfung eines Kontingents - zunächst jährlich 20 000 Personen - nach der Höhe der Punktzahl ausgewählt. Ãœber die Arbeitsmigranten hinaus haben auch Bürgerkriegsflüchtlinge und andere legal in Deutschland lebende Ausländer Zugang zum Punktesystem. Abgelehnte Asylbewerber können sich nur über das Punktesystem bewerben, wenn sie freiwillig ausreisen und ihren Antrag aus dem Ausland stellen.

Ausländische Fachkräfte sollen im Rahmen eines auf fünf Jahre befristeten Aufenthalts Engpässe am deutschen Arbeitsmarkt beseitigen. Für das erste Jahr veranschlagt die Kommission ein Kontingent von 20 000 "Engpassarbeitskräften", die je zur Hälfte über eine statistische Engpassdiagnose der Bundesanstalt für Arbeit und über ein Gebührenverfahren ermittelt werden sollen. Voraussetzung für die Zuwanderung als Engpassarbeitskraft ist ein konkretes Arbeitsplatzangebot, das auf einen tatsächlichen Arbeitskräftemangel zurückzuführen ist. Während ihres Aufenthalts in Deutschland können sich die Engpassarbeitskräfte über das Punktesystem für einen Daueraufenthalt bewerben.

Führungskräfte aus Wirtschaft, Wissenschaft und Forschung sollen mit einfachen Verfahren und attraktiven Aufenthaltsbedingungen nach Deutschland gelockt werden. Sie erhalten zunächst eine auf fünf Jahre befristete Aufenthaltsgenehmigung, die allerdings bei Fortdauer des Arbeitsverhältnisses problemlos in einen Daueraufenthalt umgewandelt werden kann. Der Familiennachzug ist ohne Auflagen möglich, zudem erhält der Ehepartner unmittelbar eine Arbeitserlaubnis.

Existenzgründer "mit guten Geschäftsideen" sollen zukünftig unmittelbar einen Daueraufenthaltsstatus erhalten. Anders als bei den Engpassarbeitskräften soll ihre Zahl nicht begrenzt werden. Zudem eröffnet das Programm "18-Plus" jungen Ausländern die Möglichkeit einer beruflichen Ausbildung im dualen Ausbildungssystem. Hierfür schlägt die Kommission ein jährliches Kontingent von zunächst 10 000 Personen vor, die mit einem Arbeitsplatzangebot nach Deutschland kommen können. Diese Zuwanderer können sich nach Ende der Ausbildung über das Punktesystem für einen Daueraufenthalt bewerben.

Ausländische Studierende sollen verstärkt und in unbegrenztem Umfang geworben werden. Nach Abschluss des Studiums an einer deutschen Hochschule soll es ihnen künftig möglich sein, für maximal zwei Jahre in Deutschland zu arbeiten. Während dieser Zeit können sie sich über das Punktesystem für einen Daueraufenthalt bewerben.

Das gesamte Modell arbeitsmarktbezogener Zuwanderung mitsamt den vorgeschlagenen Kontingenten und den Verfahren zur Ermittlung von Engpässen auf dem Arbeitsmarkt hat nach Ansicht der Kommission Erprobungscharakter und muss in den nächsten Jahren ständig überprüft und den Entwicklungen in Deutschland angepasst werden.

Die Kommission rät zudem zur Gründung eines Bundesamtes für Zuwanderung und Integration (BZI), das für alle Verfahren der dauerhaften Zuwanderung, die bisher vom Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFl) und dem Bundesverwaltungsamt (BVA) durchgeführt wurden, verantwortlich sein soll. Die Verfahren der befristeten nachfrageorientierten Arbeitsmigration sollen wie bisher in der Hand der Bundesanstalt für Arbeit liegen. Es soll ein Zuwanderungsrat ins Leben gerufen werden, dem Vertreter gesellschaftlicher Gruppen sowie Experten angehören und der jährlich Empfehlungen zur Zuwanderungs- und Integrationspolitik geben soll. Zudem hält die Kommission ein Zuwanderungs- und Integrationsgesetz des Bundes und eine Modifizierung des Ausländerrechts im Sinne einer größeren Verständlichkeit für notwendig. Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis sollen in einem einzigen Bescheid erteilt werden, und die Kommission schlägt zudem eine Vereinfachung der Aufenthaltstitel vor. Demnach soll es künftig nur noch vier Aufenthaltstitel geben, die zwischen dauerhaftem und befristetem Aufenthalt, einem befristeten Aufenthalt aus humanitären Gründen und einem beschränkten Aufenthalt für die Dauer des Asylverfahrens unterscheiden (A bis D).

Zuwanderung aus humanitären Gründen

Die Kommission hält an dem im Ayslkompromiss von 1993 vereinbarten Art. 16a GG und dem darin festgelegten Grundrecht auf Asyl fest und lehnt die Umwandlung in eine institutionelle Garantie ab.

Ein zentrales Anliegen der Kommission ist die Beschleunigung der Asylverfahren. In diesem Zusammenhang wird das BAFl zu einer intensiveren Sachverhaltsaufklärung im Verwaltungsverfahren und zu einer besseren Begründung der Bescheide aufgefordert. Traumatisierte Personen sollen besser auf das Verwaltungsverfahren vorbereitet und Antragsteller über ihre rechtliche Situation aufgeklärt werden. Zudem will die Kommission das Amt des Bundesbeauftragten für Asylangelegenheiten sowie die Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider des BAFl abschaffen, um eine einheitliche Entscheidungspraxis zu fördern. Das Folgeantragsverfahren ist neu zu regeln, die Präsenz des BAFl in der mündlichen Verhandlung vor den Verwaltungsgerichten zu erhöhen und das Personal an den Verwaltungsgerichten aufzustocken. Die Kommission lehnt eine weitere Beschränkung des Instanzenzuges sowie die Einführung eines obligatorischen Einzelrichters ab. Das Verwaltungsverfahren vorm BAFl und das anschließende Verwaltungsgerichtsverfahren sollen innerhalb eines Jahres abgeschlossen werden. Die Verwaltungsgerichte sollen gesetzlich dazu verpflichtet werden, innerhalb von sechs Monaten nach Klageerhebung mündlich zu verhandeln, und die Oberverwaltungsgerichte, innerhalb von zwei Monaten über die Zulassung der Berufung zu entscheiden.

Die Kommission legt Vorschläge zur Bekämpfung von Asylmissbrauch vor. Unter Asylmissbrauch versteht sie einen unberechtigten Aufenthalt durch Zweckentfremdung der Rechts- und Verfahrensgarantien des Asyl- und Ausländerrechts, durch Unterlassen der Ausreise und durch Vereitelung der Abschiebung.[6] Daten und Fotos von Pässen, die keinem Inhaber zugeordnet werden können, sollen zentral gespeichert werden und den Ausländerbehörden, dem BAFl, den Sozialämtern und dem Ausländerzentralregister zugänglich sein. Die Fotos illegal eingereister Ausländer, die ihrer Ausreisepflicht nicht nachkommen, sollen ebenfalls zentral gespeichert und den Ausländerbehörden, der Polizei sowie den deutschen Ausländsvertretungen zugänglich gemacht werden. Für ledige Kinder unter 16 Jahre soll die Asylantragstellung fingiert werden, wenn ein Elternteil ein Asylverfahren betreibt oder sich nach Abschluss des Verfahrens ohne Aufenthaltsgenehmigung in Deutschland aufhält.

Rückkehr- und Rückführungshindernisse sollen abgebaut werden. Die Kommission fordert Rechtsgrundlagen für das Kopieren der Pässe von Antragsstellern und - in "bestimmten Fallkonstellationen"[7] - für eine Visumserteilung, die abhängig vom Einverständnis des Antragstellers zur Abnahme seiner Fingerabdrücke ist. Allgemein soll die freiwillige Rückkehr stärker gefördert werden.

Die Kommission stimmt der Notwendigkeit der Schutzgewährung bei nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung zu. Ihre Mitglieder sind sich aber uneinig darüber, ob sich eine solche Schutzgewährung bereits aus der Genfer Flüchtlingskonvention bzw. aus dem deutschen Ausländergesetz ergibt oder ob es neuer rechtlicher Regelungen bedarf. Weiter fordert die Kommission eine weitgehende rechtliche Gleichstellung der Konventionsflüchtlinge nach § 51 Abs. 1 AuslG mit den politisch Verfolgten, die nach Art. 16a Abs. 1 GG asylberechtigt sind. Im Bereich der Duldung schlägt sie zur Verhinderung von Kettenduldungen (und damit der Verlängerung eines quasi-illegalen Status) vor, die Duldung nach Ablauf der Duldungsfrist in eine Aufenthaltsbefugnis umzuwandeln, wenn unklar ist, wie lange die Abschiebung noch ausgesetzt werden muss. Die Kommission nimmt Abstand von einer allgemeinen Härtfallregelung für die Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen und einem diesbezüglichen Ermessensspielraum für den zuständigen Minister.

Die Handlungsfähigkeit von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen im Asylverfahren soll erst mit der Vollendung des 18. Lebensjahres einsetzen, und Clearingverfahren sollen aussichtslose Asylverfahren unbegleiteter Minderjähriger verhindern. Die minderjährigen Jugendlichen sollen getrennt von Erwachsenen in Einrichtungen der Jugendhilfe untergebracht werden. Zudem ist die bundesdeutsche Rücknahme der Erklärungsvorbehalte zur UN-Kinderrechtskonvention zu überprüfen. Für die Aufnahme von Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen sieht die Kommission eine hälftige Aufteilung der entstehenden Kosten zwischen Bund und Ländern vor.

Die Kommission fordert eine zügige Umsetzung der im Amsterdamer Vertrag festgelegten flüchtlings- und asylpolitischen Vereinbarungen zur Schaffung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems und schließt sich den Vorschlägen der EU-Kommission für Mindestnormen im Asylverfahren an.

Die generelle Vermutung eines Kriegsfolgenschicksals für Spätaussiedler aus der ehemaligen Sowjetunion soll nach Auffassung der Kommission bestehen bleiben. Nichtdeutsche Ehegatten und Abkömmlinge von Spätaussiedlern sollen künftig nur dann als Status-Deutsch eingestuft werden und dementsprechend die sofortige deutsche Staatsbürgerschaft erhalten, wenn sie bereits im Aussiedlungsgebiet einen Nachweis über ausreichende Deutschkennisse erbracht haben.

Die Regelungen der Zuwanderung von Juden aus der ehemaligen Sowjetunion sollen auf die jüdischen Religionsgesetze abgestellt werden, nach denen nur die Person jüdisch ist, die von einer jüdischen Mutter abstammt oder die nach Regeln des Rabbinatsgerichts zum Judentum übergetreten ist. Die zugewanderten Juden sollen nur solchen Orten in Deutschland zugewiesen werden, in denen eine jüdische Gemeinde existiert.

Personen und Organisationen, die illegal in Deutschland lebende Zuwanderer unterstützen, sollen nach Vorstellung der Kommission nicht strafrechtlich wegen Hilfeleistung zum illegalen Aufenthalt belangt werden können. Zudem sollen Schulen nicht verpflichtet werden, Kinder von im Land lebenden Illegalen den Behörden zu melden.

Integration

Im Zentrum der integrationspolitischen Empfehlungen der Kommission steht das Modell der Erstförderung: Erwachsene Neuzuwanderer mit dauerhafter Aufenthaltsperspektive - das sind Spätaussiedler, ausländische Arbeitnehmer aus Drittstaaten, Asylberechtigte, Kontingentflüchtlinge, jüdische Zuwanderer, Ausländer mit so genanntem kleinen Asyl (§ 51 AuslG) und Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis nach § 30 AuslG - und bereits im Land lebende Zuwanderer sollen in Integrationskursen mit der deutschen Sprache, der politischen Ordnung und der Funktionsweise des Arbeitsmarktes vertraut gemacht werden. Die Zuwanderer haben einen Anspruch auf den Integrationskurs und verpflichten sich in einem Integrationvertrag zur Teilnahme. Der Integrationskurs soll mindestens 600 Stunden umfassen und z.T. von den Zuwanderern selbst finanziert werden. Die Kommission sieht zunächst 220 000 Kursplätze vor und schätzt die jährlichen Gesamtkosten, die zwischen Bund und Ländern geteilt werden sollen, auf mindestens 615 Millionen DM. Als Rahmen dieses Integrationskonzeptes fordert die Kommission aufeinander abgestimmte Integrationsgesetze des Bundes und der Länder.

Die Familie stellt einen Dreh- und Angelpunkt in der Konzeption von Integration dar, weshalb der Nachzug der Kernfamilie als vorrangig erachtet wird. Für die sonstigen Familienangehörigen kann es nach Ansicht der Kommission bei der bisherigen Ermessensregelung bleiben. Für einen Rechtsanspruch soll eine dauerhafte Aufenthaltsperspektive zugrunde gelegt werden. Das Höchstalter für den Nachzug von Kindern soll von 16 auf 18 Jahre angehoben werden. In Deutschland geborene oder aufgewachsene Kinder und Jugendliche sollen bei Straffälligkeit nicht ausgewiesen, ihre Straftaten statt dessen mit den Mitteln des deutschen Strafrechts geahndet werden. Vor dem Anwerbestopp von 1973 eingereiste Zuwanderer sollen einen erleichterten Zugang zur deutschen Staatsbürgerschaft ohne den Nachweis deutscher Sprachkenntnisse sowie die Möglichkeit zur Mehrstaatigkeit erhalten.

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