Fortsetzung: Politische Strategien

Steffen Angenendt

5. Der Asylkompromiss

Am 26. Mai 1993 kam es zu einer der schwersten Behinderungen der parlamentarischen Arbeit in der deutschen Nachkriegsgeschichte. Mehrere hundert Organisationen und Initiativen aus der ganzen Bundesrepublik hatten zu Demonstrationen in Bonn aufgerufen. Rund 10 000 Demonstranten blockierten außerhalb der Bannmeile die Zugänge zum Regierungsviertel, um den Parlamentariern den Zugang zum Bundestag zu verwehren. Das Thema der Parlamentssitzung: die Entscheidung über die Änderung des Artikel 16 des Grundgesetzes, des Kerns des deutschen Asylrechts.

Trotz dieser Störversuche verabschiedeten Abgeordnete der CDU, CSU, FDP und SPD mit der für Grundgesetzänderungen nötigen Zweidrittelmehrheit die Einfügung des neuen Artikels 16a in das Grundgesetz. Nach monatelangen schwersten innerparteilichen Auseinandersetzungen vor allem in der FDP und der SPD wurde damit der ein halbes Jahr zuvor beschlossene "Asylkompromiß" endgültig realisiert.

Die Intensität und die Dauer dieser politischen Auseinandersetzung werden erklärlich, wenn man die Inhalte des Reformprojektes betrachtet: der Asylkompromiß enthielt nicht nur Regelungen zum Asylrecht, sondern auch zu anderen Migrationsformen. Denn die unausgesprochene Hoffnung der Befürworter war, ein Reformpaket zur generellen Steuerung von Migrationsbewegungen vorzulegen. Mit dieser Zielsetzung ist der Asylkompromiß, der eher als "Migrationskompromiß" bezeichnet werden müßte, der erste Versuch der deutschen Nachkriegsgeschichte, ein kohärentes Instrumentarium für diesen Politikbereich zu entwickeln.

Was waren die Inhalte des Regelwerkes, auf welche migrationspolitischen Erfahrungen wurde zurückgegriffen und welche Motive hatten die an dem Kompromiß beteiligten Kräfte? Wie ist die Umsetzung dieses Reformprojektes, und damit die gegenwärtige deutsche Migrationspolitik, zu beurteilen? Wo sind Lücken, wo Erfolge? Und schließlich: welche Lehren kann man aus diesen Erfahrungen für die künftige deutsche Migrationspolitik ziehen?

5.1 Inhalte und Umsetzung des Asylkompromisses

Der am 6. Dezember 1992 zwischen den Fraktionen der Regierungskoalition aus CDU, CSU, FDP und der SPD ausgehandelte Asylkompromiß wurde durch zwei Gesetze umgesetzt: durch ein Gesetz zur Änderung des Art. 16 des Grundgesetzes und ein Gesetz zu Änderungen im Asylverfahrensrecht, Ausländerrecht und Staatsangehörigkeitsrecht. Der Asylkompromiß umfaßt fünf Handlungsbereiche: Bürgerkriegsflüchtlinge, Asylbewerber, Einbürgerungsfragen, Aussiedler und Vertragsarbeitnehmer. Vorangestellt ist eine Präambel, in der die Grundpositionen und Zielsetzungen des Reformprojektes deutlich gemacht werden.

Ausgangspunkt der Präambel war die Überzeugung, daß die Zuwanderung nach Deutschland begrenzt und gesteuert werden müsse, da ansonsten Ängste und Unsicherheiten verstärkt werden könnten, die für den inneren Frieden der Bundesrepublik schädlich seien. Aus diesem Grund müsse auch der Mißbrauch des Asylrechts verhindert werden. Gleichzeitig solle aber der Schutz tatsächlich politisch Verfolgter gewährleistet werden, da Deutschland ein tolerantes, weltoffenes Land sei und dies auch bleiben wolle. Ferner solle ein System zur Bekämpfung von Fluchtursachen entwickelt werden, das den Menschen ein Verbleiben in ihrer Heimat ermögliche. Diese Politik zur Regelung von Asyl und Zuwanderung und zur Fluchtursachenbekämpfung solle eine europäische sein.

5.1.1 Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge

Für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge wurde ein neuer Status vereinbart, der diesen Flüchtlingen einen zeitlich begrenzten Aufenthalt in Deutschland ermöglicht (§ 32a des Ausländergesetzes). Dabei müssen sich Bund und Länder über die Herkunftsgebiete, das Aufnahmekontingent und über die Verteilung auf die Bundesländer einigen. Die unter solchen Kontingenten aufgenommenen Flüchtlinge dürfen keine Asylanträge stellen. Bund und Länder konnten sich bislang nicht grundsätzlich über die Aufteilung der entstehenden Kosten einigen, eine Aufnahme von Flüchtlingen unter diesem Verfahren ist bislang noch nicht erfolgt. Im Falle der Kosovo-Flüchtlinge wurde lediglich eine ähnliche Lösung gefunden.

5.1.2 Asylbewerber

Die tiefgreifendsten Änderungen wurden im Bereich des Asylrechts beschlossen. Kernpunkt war die Ersetzung des Artikels 16 durch den Artikel 16a. Der neue Artikel enthält zwar noch die Formulierung "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht", schränkt diese Aussage aber durch Zusatzklauseln ein.

Erstens wurde in der sogenannten Drittstaatenregelung festgelegt, daß es kein Asylrecht mehr für Menschen gibt, die aus einem Staat der EU oder aus einem Land einreisen, in dem die Anwendung der Genfer Flüchtlingskonvention und der Europäischen Menschenrechtskonvention sichergestellt ist. Diese Länder sind durch ein Gesetz bestimmt worden (im Änderungsgesetz vom 30.6.1993: Finnland, Norwegen, Österreich, Polen, Schweden, Schweiz und Tschechische Republik).

Zweitens wurde für Flüchtlinge aus sicheren Herkunftsländern der Zugang zum Asylverfahren erschwert. Diese Länder, bei denen die Rechtslage, die Rechtsanwendung und die allgemeinen politischen Verhältnisse erwarten lassen, daß keine unmenschliche Behandlung oder politische Verfolgung stattfindet, wurden ebenfalls per Gesetz bestimmt. Flüchtlinge aus diesen Ländern gelten als nicht politisch verfolgt und ihre Asylanträge werden als "offensichtlich unbegründet" behandelt, es sei denn, sie können im Einzelfall die Behörden vom Gegenteil überzeugen.

Drittens wurden Ausweisungen und Abschiebungen in "offensichtlich unbegründeten" Fällen erleichtert. In Ergänzung zu den Formulierungen des Asylkompromisses wurde zudem in den Art. 16a GG eine Öffnungsklausel eingebracht, die sicherstellt, daß diese Verfahrensregelungen nicht einer Beteiligung Deutschlands an asylrechtlichen Abkommen mit anderen EU-Staaten oder Drittländern entgegenstehen.

Um sicherzustellen, daß die "Drittstaaten" nicht unverhältnismäßig durch das neue deutsche Asylrecht belastet werden, wurde im Asylkompromiß festgelegt, daß die Bundesregierung diesen Nachbarländern administrative und finanzielle Hilfe, in besonderen Situationen eine Lastenverteilung sowie eine Festlegung von Zuständigkeiten gemäß dem Dubliner Abkommen anbietet. Ein entsprechendes Abkommen ist bereits mit Polen geschlossen worden. Der Vertrag mit Polen verpflichtete die Bundesregierung, Polen 1993 und 1994 eine Finanzhilfe von 120 Millionen DM für die technische und personelle Grenzsicherung, den Aufbau einer Infrastruktur zur Durchführung von Asylverfahren und den Unterhalt von Asylbewerbern zu zahlen. In Einschränkung des von Polen unterzeichneten Schengener Übereinkommens wurden Fristen und jährliche Höchstzahlen für die Rückübernahme festgelegt, außerdem erklärte sich die Bundesregierung bereit, im Fall von unvorhergesehenen Massenwanderungen einen Teil dieser Menschen aufzunehmen. Ein Abkommen über die Rückübernahme von Flüchtlingen wurde auch mit der Schweiz geschlossen.

Zur Beschleunigung der Asylverfahren und zum Abbau der Altfälle wurden verschiedene verfahrensrechtliche und organisatorische Maßnahmen beschlossen, etwa ein Bleiberecht für Asylbewerber aus Ländern mit einer hohen Anerkennungsquote, deren Asylanträge schon länger als zwei Jahre anhängig sind, und eine bessere personelle und finanzielle Ausstattung der für die Asylverfahren zuständigen Einrichtungen. Ferner wurde vereinbart, die finanzielle Unterstützung für Asylbewerber deutlich zu reduzieren und, wo möglich, in Sachleistungen umzuwandeln.

Nicht im Asylkompromiß vorgesehen, aber nachträglich auf Betreiben des Innenausschusses des Deutschen Bundestages in das Asylverfahrensgesetz aufgenommen, war die Flughafenregelung. Diese erlaubt, die Verfahren für Flüchtlinge aus sicheren Drittstaaten, die über einen Flughafen einreisen, auf dem Flughafengelände durchzuführen, indem ein Teil des Flughafens zum Transitbereich erklärt wird.

5.1.3 Einbürgerung und Zuwanderung

Zum Staatsangehörigkeitsrecht beschlossen die Parteien, die Einbürgerung von Ausländern zu erleichtern. Junge Ausländer zwischen 16 und 23 Jahren erhielten unter bestimmten Bedingungen einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Auch die Einbürgerung von Ausländern, die länger als 15 Jahre in Deutschland leben, wurde erleichtert: sie mußten neben der Aufgabe ihrer bisherigen Staatsbürgerschaft und der Straffreiheit allerdings nachweisen, daß sie ihre Familie unterhalten konnten, ohne Sozial- oder Arbeitslosenhilfe in Anspruch zu nehmen. Die Gebühren für die Einbürgerung, die früher in der Regel 75 Prozent des monatlichen Bruttoeinkommens betrugen, wurden auf 100 DM für Kinder und 500 DM für Erwachsene reduziert.

Lediglich eine Absichtserklärung enthielt der Abschnitt über künftige Zuwanderungsregelungen: die Fraktionen erklärten hier ihre Übereinstimmung, daß die Möglichkeiten einer Regelung zur Begrenzung und Steuerung der Zuwanderung auf nationaler Ebene geprüft und Verhandlungen hierzu auf europäischer Ebene fortgesetzt werden sollten.

5.1.4 Aussiedler

Zur Steuerung der Zuwanderung von Aussiedlern verständigten sich die Fraktionen darauf, daß zwar einerseits eine Quotierung eingeführt wird, indem das Bundesverwaltungsamt jährlich nicht mehr Aufnahmebescheide erteilen darf, als Aussiedler im Durchschnitt der Jahre 1991 und 1992 zugezogen sind, daß aber keine Ausschlußfristen für die Stellung eines Antrages festgelegt werden. Allerdings wurde der Status von Aussiedlern neu definiert: Aussiedler, nun als "Spätaussiedler" bezeichnet, und damit Deutsche, sind nur noch Personen, die vor dem 1. Januar 1993 geboren wurden. Auch wurde die frühere Gleichbehandlung von Aussiedlern aus verschiedenen Herkunftsländern aufgehoben: bei Deutschen aus der früheren Sowjetunion, die aus ihren angestammten Siedlungsgebieten verschleppt worden waren, wird eine Benachteiligung aufgrund der deutschen Volkszugehörigkeit (Kriegsfolgenschicksal) vermutet, deutsche Volkszugehörige aus anderen Ländern müssen solche Benachteiligungen (Diskriminierungen in Schule und Beruf, frühere Enteignungen der Eltern und Großeltern, wenn diese zu sozialer Schlechterstellung geführt haben, etc.) erst nachweisen. Reduziert wurden zudem die Eingliederungshilfen für Spätaussiedler; die Höchstdauer des Bezuges von solchen Hilfen beträgt nun sechs Monate.

5.1.5 Vertragsarbeitnehmer

Vereinbart wurde, die Zahl der Vertragsarbeitnehmer, also Beschäftigte ausländischer Firmen, die einen Auftrag in Deutschland ausführen, auf 100 000 Personen zu begrenzen und dabei den Arbeitsmarkterfordernissen anzupassen. Diese Arbeitskräfte dürfen höchstens drei Jahre im Land bleiben und müssen den deutschen Tariflöhnen entsprechend bezahlt werden. Diese Ausnahmeregelung von dem seit 1973 geltenden Anwerbestopp soll der Behebung lokaler Arbeitsmarktdefizite dienen und dem Interesse von Arbeitskräften in ost- und südosteuropäischen Ländern an einer Arbeitsmöglichkeit in Deutschland entgegenkommen. Der Umfang der Kontingente hat sich allerdings seit dem Höchststand vom September 1992 (112 000 Personen) halbiert.

Schließlich ist im Asylkompromiß auch noch beschlossen worden, eine humanitäre Lösung für die von den früheren DDR-Regierungen angeworbenen Vertragsarbeitnehmer zu finden. Für diese Arbeitskräfte, vor allem aus Angola, Vietnam und Mosambik, sind zeitlich befristete Aufenthalts- und Arbeitsgenehmigungen geschaffen worden, eine endgültige Regelung steht aber noch aus.

Aus dieser Übersicht über die Regelungen des Asylkompromisses wird deutlich, daß tatsächlich weit mehr als eine Reform des Asylrechtes angestrebt war: die Parteien versuchten, auch andere relevante Wanderungsformen in die Regelungen einzubeziehen. Was aber war der Hintergrund für dieses umfangreiche Reformprojekt, für den erstmaligen Versuch, einen "Migrationskompromiß" zu formulieren? Warum bestand Handlungsbedarf? Zum besseren Verständnis dieser Punkte ist ein kurzer Rückblick auf die vorangehende deutsche Migrationspolitik erforderlich.

5.2 Die Motive des Asylkompromisses

Betrachtet man die politischen Diskussionen um dieses Gesetzespaket, werden zwei große Motivbereiche deutlich: einerseits wurde versucht, die durch die Zuwanderungen verursachten Probleme in den Griff zu bekommen, andererseits waren parteitaktische Überlegungen im Spiel.

5.2.1 Problembezogene Aspekte

Die Bundesrepublik hatte seit Mitte der achtziger Jahre eine deutliche Steigerung der Zuwanderungszahlen verzeichnet. Diese Entwicklung kumulierte, mit dem Fall des Eisernen Vorhangs 1989, in der sprunghaften Zunahme von Zuwanderern aus dem Ostblock, die in allen Zuwanderungskategorien nun den Hauptanteil stellten.

Von 1989 bis 1990 stieg die Zahl der Asylbewerber von 103 000 auf 121 000 Personen, die der Aussiedler verdoppelte sich von 202 000 auf 377 000. Zudem nahm die Zahl der Ãœbersiedler aus der DDR sprunghaft zu: von 39 000 auf 343 000 Personen. Während aber nach der Wiedervereinigung diese Binnenwanderung deutlich abnahm und sich die Zuwanderung von Aussiedlern, nicht zuletzt aufgrund der 1990 eingeführten neuen Aufnahmeverfahren, ebenfalls reduzierte, nahm die Zahl der Asylbewerber weiterhin zu und erreichte 1992 einen Nachkriegsrekord: 438 000 Personen.

Diese Zuwanderungen wurden noch ergänzt durch Familiennachzug, durch die Zuwanderung von Vertragsarbeitern und durch illegale Zuwanderungen. Berücksichtigt man die Abwanderungen, betrug von 1989 bis 1993 die Nettozuwanderung nach Deutschland rund 3 Millionen Personen. In diesen Zahlen ist nicht die innerdeutsche Migration enthalten. Im gleichen Zeitraum zogen ungefähr 1 Million Menschen aus dem Gebiet der früheren DDR in die Länder der alten Bundesrepublik, so daß Westdeutschland einen Nettozuwachs von fast 4 Millionen Bürgern in diesem Zeitraum zu verzeichnen hatte.

Die durch die verschiedenen Zuwanderungsformen verursachten Probleme waren unterschiedlich. Grundsätzlich schafft zwar, wie oben gezeigt, der Familiennachzug langfristige ökonomische und soziale Integrationsprobleme, vor allem im Schul-, Wohnungs- und Beschäftigungsbereich, bringt aber keine dramatischen kurzfristigen Belastungen für die öffentliche Hand, da die Zuwanderer in der Regel von Familienstrukturen aufgefangen werden. Dies gilt auch für illegale Zuwanderer, denen häufig ethnische Netzwerke zur Verfügung stehen. Im hier betrachteten Zeitraum traf dies ebenfalls für Übersiedler zu, die auf verwandtschaftliche Beziehungen zurückgreifen konnten oder sich erst für den Umzug entschieden, wenn sie sicher waren, in einer bestimmten Region eine Beschäftigung zu finden. Selbstverständlich wirken sich auch diese Zuwanderungen auf lokale Infrastrukturen, etwa der Gesundheitsversorgung, aus; diese Belastungen waren aber keinesfalls vergleichbar mit den Problemen, welche die Kommunen mit der Zuwanderung von Asylbewerbern und Aussiedlern hatten, da diese einem staatlichen Migrationsregime unterworfen sind, das spätestens mit der Einreise in Kraft tritt und häufig Monate oder erst Jahre später mit einer dauerhaften Lösung endet.

Diese Migrationsregime bedingen, daß jede Änderung der Zuwanderungszahlen finanzielle und infrastrukturelle Anpassungen staatlicher Stellen nötig macht. Dies war im hier beobachteten Zeitraum für Asylbewerber besonders deutlich sichtbar, die für die Dauer ihrer oft jahrelangen Verfahren staatlich verpflegt und untergebracht werden mußten. Die Überlastung der über eine lange Zeit nicht ausreichend ausgebauten Infrastrukturen zeigte sich besonders deutlich im Überhang nicht bearbeiteter Asylanträge und in den Schwierigkeiten der für die Unterbringung und Verpflegung der Asylbewerber zuständigen Kommunen: da kein ausreichender öffentlicher Wohnraum vorhanden war beziehungsweise keine ausreichenden Finanzmittel vom Bund zur Verfügung gestellt wurden, mußten viele Gemeinden Turnhallen und andere öffentliche Gebäude beschlagnahmen und zu Notunterkünften herrichten. Die Konsequenzen waren 1991 und vor allem 1992 im ganzen Land zu sehen: chaotische und inhumane Wohn- und Lebensbedingungen bestärkten einen Großteil der Deutschen in der Ansicht, die Regierung habe zumindest über diese Zuwanderungen die Kontrolle verloren.

5.2.2 Parteitaktische Aspekte

Verstärkt wurden diese problembezogenen Motive des Asylkompromisses noch durch parteitaktische Überlegungen und durch die Berichterstattung in den Medien. Die seit Mitte der achtziger Jahre in vielen Meinungsumfragen sichtbare Ablehnung weiterer Zuwanderungen, die auch von fremdenfeindlichen Übergriffen begleitet war, wurde fast ein Jahr lang von der Euphorie über die Wiedervereinigung gedämpft. Mit der Erfahrung der vielfältigen ökonomischen und sozialen Probleme aber, welche die Wiedervereinigung begleiteten, sei, so die Erklärung vieler Sozialpsychologen, seit Sommer 1991 ein Wiederaufleben fremdenfeindlicher Äußerungen und Diskriminierungen zu beobachten. Die Berichte über fremdenfeindliche Überfälle, die zum ersten Mal unter Beteiligung "normaler Bürger" und nicht nur von organisierten Rechtsradikalen begangen wurden, kommentierten viele Medien als die Reaktion der Bevölkerung auf den Kontrollverlust durch die Politiker. Fernseh- und Magazinkommentatoren warfen der Regierungskoalition aus CDU, CSU und FDP, aber auch der oppositionellen SPD vor, die Ängste der Bevölkerung nicht ernst zu nehmen. Im Sommer 1992 bestimmte die Asylpolitik die politische Tagesordnung, im August 1992 breitete sich eine Welle fremdenfeindlicher Gewalttaten über das gesamte Land aus, und zwar im Osten wie im Westen gleichermaßen.

Die großen Parteien, unter Druck einerseits durch den drohenden Zusammenbruch des Asylregimes, andererseits der rechtsextremen Parteien, hatten bereits im Winter 1991 ihre Verhandlungen über eine Reform des Asylrechts intensiviert. Das größte Hindernis für eine Verständigung waren interne Debatten in der SPD und der FDP: diese Parteien waren tief gespalten zwischen Realpolitikern, die in Kategorien politischer Macht und administrativer Kompetenz dachten, und Idealisten, für die eine Reduzierung der asylrechtlichen Standards ein Anschlag auf eine der wichtigsten Errungenschaften der modernen westlichen Zivilisation war. In diesen innerparteilichen Machtkämpfen setzten sich die Realpolitiker durch und der Asylkompromiß wurde am 6. Dezember 1992 unterzeichnet.

5.3 Bewertung des "Asylkompromisses"

5.3.1 Eindeutigkeit des Asylkompromisses

Erstens wurde eine mangelnde Eindeutigkeit des Reformwerkes kritisiert. Die rechtswissenschaftliche Auseinandersetzung betraf hauptsächlich die Verfassungsmäßigkeit einiger Regelungen des asylrechtlichen Teils des Asylkompromisses. Umstritten war vor allem die Änderung des Grundgesetzartikels 16, wobei insbesondere der Drittstaatenregelung vorgeworfen wurde, sie sei ein gemessen an der Schwere einer Grundgesetzänderung unverhältnismäßiges Mittel, um das Problem der beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge aufgestauten unerledigten Verfahren zu lösen. Auch sei unter rechtssystematischen Gesichtspunkten die Konstruktion eines individuellen Grundrechts auf Asyl und die gleichzeitige Einschränkung dieses Grundrechts durch die Drittstaatenregelung bedenklich. Die Detailliertheit der Regelungen insgesamt sei überzogen. Generell sei die Neuregelung nicht widerspruchsfrei, enthalte eine Reihe von Unklarheiten, sei zu sehr auf einen "Formelkompromiß" zwischen den Parteien ausgerichtet und orientiere sich kaum an sachlichen Notwendigkeiten. Dies berge das Risiko verfassungsrechtlicher Lücken.

Ein Indiz für die fehlende Eindeutigkeit war die große Zahl an Korrekturen von Asylentscheidungen durch übergeordnete Gerichte. Auch das Bundesverfassungsgericht äußerte sich in einer Reihe von Urteilen zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Asylverfahren, vor allem zur Abweisung von Asylverfahren und zu Abschiebungen - mit mäßigem Erfolg, wie die Zunahme der vor dem Gericht anhängigen Verfahren zeigte.

Ein dritter Hinweis waren zunehmende politische Interventionen in asylrechtliche Entscheidungen: im Mai 1994 beschlossen beispielsweise die sozialdemokratisch regierten Bundesländer, Abschiebungen von Kurden in die Türkei auszusetzen, weil eine Verfolgungssicherheit entgegen der Meinung der Bundesregierung nicht gewährleistet sei. Mit dem gleichen Argument wandte sich zudem die damalige Bundesjustizministerin Sabine Leutheusser-Schnarrenberger im Juni 1994 gegen die von ihrer Regierung verfolgte Politik schneller Abschiebungen.

5.3.2 Effektivität des Asylkompromisses

Zweitens wurde die Effektivität der Regelungen in Frage gestellt. In den zwölf Monaten vor der Neuregelung des Asylrechts hatten 474 835 Ausländer politisches Asyl beantragt, in den zwölf Monaten danach nur noch 161 302 Personen, mithin ein Rückgang um 66 Prozent. Die Zahl von Aufnahmeanträgen von Aussiedlern ging ebenfalls zurück, sie betrug in den ersten fünf Monaten 1994 nur noch 80 Prozent des Vergleichszeitraumes des Jahres 1993. Die Bewertung der Bundesregierung, diese Entwicklung dokumentiere die Effektivität des Asylkompromisses, wurde aber in mehrfacher Hinsicht in Frage gestellt.

Ein Argument war, daß von den seit dem Asylkompromiß monatlich durchschnittlich 11 000 neuen Asylbewerbern weniger als fünf Prozent mit dem Flugzeug eingereist waren, auf dem einzigen Wege, der aufgrund der Drittstaatenregelung noch legal möglich ist. Dies deute darauf hin, daß es einer erheblichen Zahl von Flüchtlingen gelinge, illegal in die Bundesrepublik einzureisen und Zugang zum Asylverfahren zu erhalten. Daraus wurde gefolgert, daß offensichtlich trotz des finanziellen, technischen und personellen Ausbaus des Bundesgrenzschutzes sowie dessen Kompetenzausweitung eine vollständige Abriegelung der deutschen Grenzen nicht möglich sei. Darüber hinaus sei auch die Reduzierung der Aufnahmeanträge von Aussiedlern nicht zwingend auf die Quotierung zurückzuführen, sondern könne ihre Ursache möglicherweise in kurzfristig verbesserten Bleibeperspektiven in den Herkunftsgebieten haben.

Ebenfalls wurde die Behauptung der Bundesregierung in Frage gestellt, die Effektivität der Maßnahmen zur Reduzierung der Altfälle beim BAFl, insbesondere durch eine erheblich verbesserte personelle und finanzielle Ausstattung des Amtes und größere Entscheidungsbefugnisse, zeige sich darin, daß 1993 die Entscheidungen gegenüber 1992 um 137 Prozent gesteigert wurden. Kritiker wiesen darauf hin, daß die Bearbeitung der Altfälle durch die Reduzierung der Neuzugänge um zwei Drittel erheblich erleichtert worden sei.

Bezweifelt wurde zudem, ob die im Asylkompromiß vorgesehenen Maßnahmen nicht nur die Zahl der Einreisen, sondern auch die Zahl der anwesenden Ausländer reduziert hat, mit dem Hinweis, daß der seit Jahren zwischen 2 Prozent und 9 Prozent schwankenden und seit dem Asylkompromiß nur leicht gestiegenen Anerkennungsquote des Bundesamtes die Tatsache gegenüberstehe, daß nur ein sehr geringer Teil der abgelehnten Asylbewerber tatsächlich abgeschoben worden sei. Tatsächlich wurden 1994 die Anträge von 238 386 Personen abschlägig beschieden, aber lediglich 36 183 Personen abgeschoben.

Nicht nur in Hinblick auf die quantitativen Erfolge für Deutschland wurde der Asylkompromiß in Frage gestellt, sondern auch bezüglich seiner Folgen für die Nachbarregionen. Die Schließung der deutschen Grenzen habe zu Zuwanderungen in den anderen EU-Staaten, vor allem aber in den ost- und südosteuropäischen Nachbarländern geführt. Diese Länder würden ihrerseits versuchen, ihre Grenzen vor Zuwanderungen zu sichern, und dem deutschen Muster entsprechende Rückübernahmeabkommen zu schließen - solche Verhandlungen haben beispielsweise Polen mit Weißrußland und der Ukraine, und Ungarn mit Kroatien, Rumänien, Slowenien, Ukraine, der Tschechischen und der Slowakischen Republik geführt - da die Regierungen sich außerstande sähen, größere Zahlen von Flüchtlingen und Migranten aufzunehmen. Hier drohten ernsthafte Destabilisierungen der ohnehin prekären ökonomischen und sozialen Systeme mit nicht absehbaren internationalen Folgen. Diese Entwicklung bedrohe zudem das seit dem Zweiten Weltkrieg entstandene internationale Flüchtlingsregime. Nicht nur, weil die meisten dieser Länder auf lange Zeit hinaus nicht in der Lage sein würden, Asylverfahren zur Verfügung zu stellen, die der Genfer Flüchtlingskonvention entsprechen, sondern auch, weil Kettenabschiebungen drohten, wenn der Kreis von sicheren Drittstaaten beständig erweitert würde. Flüchtlinge liefen dann Gefahr, ohne Asylverfahren wieder in ihre Herkunftsländer zurückgeschoben zu werden.

5.3.3 Legitimität des Asylkompromisses

Drittens wurde ein Mangel an Legitimität der neuen Regelungen beklagt. Während die Regierung mit dem Hinweis auf die reduzierten Zuwanderungen, den Abbau der Altfälle und die gestiegene Zahl von Abschiebungen die Wiedergewinnung ihrer Handlungsfähigkeit bei gleichzeitigem Erhalt des Asylrechts für tatsächlich politisch Verfolgte und die Möglichkeit der Zuwanderung für Familienangehörige und Aussiedler postulierte, war ein wachsender Teil der Bevölkerung der Ansicht, die Parteien hätten mit dem Asylkompromiß das Asylrecht abgeschafft. Nicht nur von den traditionell an Menschenrechtsfragen interessierten linksorientierten und liberalen Kreisen, sondern zunehmend auch von kirchlichen Kreisen wurde Kritik an den Einreiseregelungen, den Asylverfahren und den Abschiebungen in Gebiete geübt, in denen den Flüchtlingen Verfolgung, Folter und Tod drohen. Ein Beispiel dafür ist das seit dem Asylkompromiß in der katholischen und evangelischen Kirche diskutierte und praktizierte Kirchenasyl. Mehr als 200 Gemeinden haben von Abschiebung bedrohten Asylbewerbern temporäres Asyl in kirchlichen oder der Gemeinde zur Verfügung gestellten Einrichtungen gewährt, um den Betroffenen Gelegenheit zur Weiterverfolgung oder Wiederaufnahme ihrer Asylverfahren zu geben. Mit dieser nach Ansicht der Regierung illegalen Schutzgewährung gegen den deutschen Staat haben die Kirchen größere Teile der Öffentlichkeit für die von ihnen kritisierten Aspekte des Asylkompromisses sensibilisiert.

Der Schwerpunkt der Kritik am Asylkompromiß war demnach, daß bezweifelt wurde, ob das Reformpaket geeignet sei, die Zuwanderungsproblematik als Gesamtheit zu regeln. Vermutet wurde, daß die Erfolge des Reformpaketes weniger in der Steuerung der Zuwanderung selbst als in der Behandlung ihrer mittelbaren innenpolitischen Folgen lagen. So wurde von den meisten Beobachtern positiv vermerkt, daß die rechtsradikalen Parteien in den nachfolgenden Wahlen große Stimmenverluste zu verzeichnen hatten. Einige Kritiker argumentierten aber auch, die Verluste seien weniger darauf zurückzuführen, daß den am Asylkompromiß beteiligten Politikern wieder Handlungskompetenz zugetraut würde. Der Bedeutungsverlust der rechten Parteien sei eher auf die Entscheidung der "etablierten" Parteien zurückzuführen, Zuwanderungen nicht zum Thema der Wahlkämpfe zu machen, und auf eine deutliche Zurückhaltung der Medien zu diesem Thema. Fraglich sei auch, ob über diese Reduzierung der Bedeutung rechtsradikaler Parteien hinaus ein Erfolg bei der Bekämpfung von Rechtsradikalismus und Fremdenfeindlichkeit zu verzeichnen sei. Die Zahl fremdenfeindlicher Gewalttaten sei zwar zurückgegangen, habe aber immer noch einen so großen Umfang, daß von einem Erfolg kaum gesprochen werden könne.

5.4 Die Asylentscheidung des Bundesverfassungsgerichtes

Eine Konsequenz dieser vielgestaltigen Kritik am Asylkompromiß war die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 14. Mai 1996 über die Verfassungsmäßigkeit der asylrechtlichen Bestimmungen. Wegen seiner Bedeutung für die Zukunft des deutschen Asylrechts muß dieses Urteil als zweite Säule des Asylkompromisses verstanden werden. Zu fragen ist daher, welche Aspekte in dem Urteil behandelt worden sind und inwieweit die an dem Asylkompromiß geäußerte Kritik aufgegriffen worden ist.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes über fünf Verfassungsbeschwerden von abgelehnten Asylbewerbern bezog sich auf drei Aspekte: die Regelung über sichere Drittstaaten, die Bestimmungen über sichere Herkunftsländer und das Flughafenverfahren. Das Konzept des sicheren Drittstaates, das Kernstück des Asylkompromisses, wurde vom BVerfG grundsätzlich als verfassungsrechtlich unbedenklich bezeichnet. Zur Bestimmung von Staaten als sichere Drittstaaten sei - über die automatische Zugehörigkeit der EU-Staaten hinaus - lediglich festzustellen, ob die Genfer Konvention und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) angewendet würden. In Staaten, in denen die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung grundsätzlich gewährleistet sei, müsse nur dann dieser Aspekt untersucht werden, wenn der Verdacht der regelmäßigen Nichtanwendung der Konventionen bestehe. In der Wahl seiner Erkenntnismittel sei der Gesetzgeber hierbei weitgehend frei. Das Gericht wies zudem ausdrücklich auf den mit dem Asylkompromiß angestrebten europäischen Lastenausgleich in bezug auf Flucht und Migration hin, denn der Gesetzgeber habe damit die Grundlage für eine europäische Gesamtregelung der Schutzgewährung für Flüchtlinge geschaffen.

Allerdings hat das Gericht einige Fragen, die in diesem Zusammenhang wichtig sind, nicht beantwortet, vor allem nicht, unter welchen Voraussetzungen die Drittstaatenregelung durch welche Form von zwischenstaatlichen Verträgen ersetzt werden kann. Damit ist aber auch unklar, ob das Gericht die bisherigen Abkommen, das Schengener und das Dubliner Übereinkommen, als erste Stufe der Entwicklung zu einem gesamteuropäischen Asylrecht bewertet.

Ebenfalls nicht beanstandet hat das Bundesverfassungsgericht die Regelungen über die sicheren Herkunftsstaaten. Der Gesetzgeber hat zwar bestimmte verfahrenstechnische und inhaltliche Vorgaben für die Bestimmung solcher Staaten erhalten, die Hürden für die Feststellung der Verfassungswidrigkeit eines solchen Gesetzes sind aber sehr hoch gelegt worden. Die Liste der sicheren Herkunftsstaaten wird demnach lediglich auf politischem Wege verändert werden können. Diese Erkenntnis ist von grundlegender Bedeutung für die Einschätzung des künftigen asylrechtlichen Schutzes von Flüchtlingen, weil sie das Verhältnis von Politik und Recht betrifft: In vielen liberalen Demokratien ist festzustellen, daß die Rechtsprechung sehr oft ein Gegengewicht für politischen Druck hinsichtlich einer Verschärfung der Bedingungen für eine Aufnahme und Integration von Migranten darstellt, funktionell gesehen also häufig einen Schutz gegenüber einer restriktiven Politik bedeutet. Überträgt man dieses Argument auf das Asylrecht, ist zu vermuten, daß durch eine Gewichtsverschiebung von der Rechtsprechung auf die Politik eine wichtige Schutzbarriere für Flüchtlinge tendenziell abgebaut wird. Es ist nicht unwahrscheinlich, daß das deutsche Modell verfolgungsfreier Länder einen weltumspannenden Block sicherer Herkunftsländer schaffen wird, entsprechend der Tatsache, daß sich durch das System der sicheren Drittstaaten der um Kerneuropa angelegte cordon sanitaire immer weiter ausbreitet und Flüchtlingen den Landweg vollkommen versperrt.

Als verfassungsgemäß erachtete das Bundesverfassungsgericht auch die Flughafenregelung, wenngleich mit einem abweichenden Minderheitenvotum einiger Richter. Allerdings wurden Mindeststandards für das Verwaltungsverfahren formuliert. Dazu gehören eine Unterrichtung des Asylbewerbers über den Sinn und die Tragweite der zu treffenden Entscheidung, eine kostenlose asylrechtliche Beratung mit einem Dolmetscher und auf Antrag eine viertägige Nachfrist für die Begründung des Antrages, der in diesem verkürzten Verfahren innerhalb von drei Tagen gestellt werden muß.

Seit der Verabschiedung des Asylkompromisses wurden aber nicht nur die asylrechtlichen Grundlagen der deutschen Migrationspolitik überarbeitet. Umfangreichere Änderungen wurden auch noch hinsichtlich der Aussiedlerzuwanderung und im Ausländerrecht realisiert. Bezüglich der Aussiedlerzuwanderung ist zwar die im Asylkompromiß festgelegte Zuwanderungsquote von etwa 220 000 Menschen nicht verändert worden. Gekürzt wurden aber die Mittel für Sprachkurse, die seitdem nur noch einen verkürzten Sprachkurs ermöglichen, der für den Erwerb der nötigen Sprachkenntnisse oftmals nicht ausreicht. Zur Entlastung der vom Aussiedlerzuzug besonders stark betroffenen Kommunen ist am 1. März 1996 ein Wohnortezuweisungsgesetz für Aussiedler in Kraft gesetzt worden, nach dem die Neuankömmlinge nur noch dann einen Anspruch auf Sozialleistungen haben, wenn sie sich mindestens zwei Jahre an einem Ort aufhalten, der ihnen zugewiesen wurde.

Im Juni 1997 beschloß der Bundestag einige Änderungen des bisherigen Ausländerrechts, die Verschärfungen für ausländische Straftäter und Erleichterungen für legal aufhältliche Ausländer brachten. So müssen nun Ausländer, die zu einer mehr als dreijährigen Freiheitsstrafe oder wegen schweren Landfriedensbruch verurteilt werden, Deutschland verlassen. Dies gilt auch für Teilnehmer an verbotenen oder aufgelösten Demonstrationen. Zudem wurde der Aufenthalt von ausländischen Frauen nach einer Scheidung erleichtert. Im Falle außergewöhnlicher Härten können die Behörden auf die bisherige dreijährige Wartefrist verzichten und den Betroffenen ein eigenständiges Aufenthaltsrecht gewähren.

5.5 Bewertung des "Asylkompromisses"

Zusammenfassend ist zu fragen, inwieweit der Asylkompromiß und die seitdem vorgenommenen zusätzlichen Änderungen zur Lösung der deutschen Zuwanderungsprobleme beigetragen haben.

Es ist zwar unstrittig, daß seit dem Asylkompromiß die Zahl der Asylbewerber gegenüber dem Höchststand des Jahres 1992 um zwei Drittel abgenommen hat und daß sich auch die Zahl der Aussiedler auf einem Niveau unterhalb der im Asylkompromiß festgelegten Quote stabilisiert hat. In der Gesamtbetrachtung werden aber zwei Hauptprobleme des Asylkompromisses einschließlich der vom Bundesverfassungsgericht vorgenommenen Ergänzungen und damit der Grundlage der gegenwärtigen deutschen Migrationspolitik deutlich.

Zum einen entsprechen die Instrumente trotz dieser Reform immer noch nicht den Zuwanderungsrealitäten. Nicht alle Zuwanderer wollen eine definitive Einwanderung. Eine Einwanderungsabsicht kann zwar Aussiedlern und in der Regel auch nachziehenden Familienangehörigen unterstellt werden, nicht aber allen als Asylbewerber und als Illegale zuwandernden Menschen, von denen ein großer Teil nur für einen begrenzten Zeitraum Schutz oder Arbeit sucht. Da aber abgesehen von den Werkvertragsarbeitnehmern keine temporären Zuwanderer geduldet werden, beantragen viele, die lediglich für einen begrenzten Zeitraum in Deutschland leben und arbeiten wollen, auch weiterhin Asyl - entweder, um überhaupt ins Land zu gelangen, oder um den Illegalen-Status zu verändern. Gerade dies verursacht jedoch - trotz der verschärften Asylverfahrensregelungen - nicht nur immense Kosten, sondern höhlt die Substanz des Asylrechts aus. Werden temporäre Zuwanderungsmöglichkeiten nur in dem bislang sehr begrenzten Umfang angeboten, werden politische Steuerungsmöglichkeiten verschenkt, welche die Asylverfahren entlasten könnten. Die Asylpolitik würde dann auch weiterhin als Ersatz für Migrationspolitik mißbraucht - womit eine Tradition fortgesetzt würde, die zumindest die beiden letzten Jahrzehnte der Zuwanderungspolitik der Bundesrepublik bestimmt hat. Die bestehenden Steuerungsinstrumente jedenfalls, das zeigt auch die Analyse der seit dem Asylkompromiß getroffenen Regelungen, sind zu wenig flexibel, um angemessen auf strukturelle Wandlungen der Zuwanderung reagieren zu können.

Damit hängt ein zweites Problem zusammen: die Bemühungen um Zuwanderungskontrolle und um Integration der Zugewanderten stehen weitgehend unvermittelt nebeneinander. Zuwanderungssteuerung und Integrationspolitik werden in der Regel politisch und institutionell als getrennte Aufgabenbereiche verstanden, obwohl einerseits eine Zulassung von Zuwanderung ohne begleitende Integrationsmaßnahmen - die bei temporären Arbeitskräften selbstverständlich einen sehr viel geringeren Umfang als bei nachziehenden Familienangehörigen haben, trotzdem aber bis zu einem gewissen Grad vorhanden sein müssen - im Hinblick auf den sozialen Frieden in der aufnehmenden Gesellschaft äußerst riskant ist, und andererseits eine Integrationspolitik ohne Regelung der Zuwanderung schlechthin nicht vorstellbar ist. Das Fehlen eines zusammenhängenden Konzeptes zeigt sich beispielsweise darin, daß denjenigen, denen die Zuwanderung gestattet worden ist, etwa ehemaligen Gastarbeitern und ihren Familien, Aussiedlern und anerkannten Flüchtlingen, der Erwerb der deutschen Staatsbürgerschaft unnötig erschwert wird. Dies aber wirkt sich nicht nur äußerst nachteilig auf die rechtliche Stellung der Zuwanderer aus und behindert tendenziell ihre ökonomische Integration, sondern ist auch ihrer sozialen Integration nicht dienlich. Diese weitgehende Trennung zwischen Zuwanderungs- und Integrationspolitik ist in Deutschland um so unverständlicher, als hier doch in Gestalt der Aussiedlerpolitik gezeigt worden ist, daß eine Verzahnung beider Regelungsbereiche möglich und sinnvoll ist.

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