Fortsetzung: Problembereiche von Migration

Steffen Angenendt

2. Sozialstaat und Zuwanderung: die politische Diskussion

Neben dem Arbeitsmarkt steht in den entwickelten Industriestaaten vor allem die Auswirkung von Zuwanderung auf den Sozialstaat im Mittelpunkt des Interesses. Die politische Diskussion dreht sich bislang um zwei Aspekte: Zum einen, wie Zuwanderungen sich innergesellschaftlich, etwa in bezug auf soziale Ungleichheit in der Aufnahmegesellschaft, auswirken werden, zum anderen, welche Zuwanderung einzel- und volkswirtschaftlich benötigt wird.

Zum ersten Aspekt wird argumentiert, daß künftige Zuwanderungen vor allem Armutswanderungen sein werden, unter denen die unterprivilegierten Schichten der Aufnahmegesellschaften zu leiden hätten, da ihnen zusätzliche Konkurrenz um knappe Arbeitsplätze, Wohnraum und Sozialleistungen entstehen würde. Politische Polarisierung und Radikalisierung, Zerfall der gesellschaftlichen Ordnung und zunehmende Gewalt werden als Folgen prognostiziert. Weitere Zuwanderungen - vor allem von Asylbewerbern - werden daher mit dem Hinweis auf die begrenzten Aufnahmekapazitäten des Sozialstaates abgelehnt.

Die zweite Argumentation geht davon aus, daß das Wertschöpfungsgefälle zwischen hoch und niedrig produktiven Wirtschaftssektoren und Bevölkerungsgruppen in hochentwickelten Industrieländern immer steiler wird. Verschiedene marktwirtschaftliche, aber auch sozio-kulturelle Umverteilungsmechanismen sorgen dafür, daß auch in den unproduktiveren Wirtschaftssektoren relativ hohe Einkommen erzielt werden. Findet Zuwanderung in Sektoren mit hohem Wertschöpfungsgrad statt, entlastet sie den Sozialstaat, findet sie hingegen in Sektoren statt, in denen Sozialtransfers stattfinden, belastet sie den Sozialstaat. Klassische Einwanderungsländer richten ihre Zuwanderungspolitik an dieser Gegebenheit aus und gestatten Menschen, die Ideen und Kapital mitbringen, die Zuwanderung. Es ist zu erwarten, daß die Ideen- und Kapitalintensität der Volkswirtschaften alternder und schrumpfender Bevölkerungen abnimmt. Daher müssen, so die Folgerung aus dieser Argumentation, Zuwanderer so umfassend wie möglich integriert werden und die Gesellschaften müssen für Ideen und Kapital attraktiver werden als bisher. Das Spannungsverhältnis von Zuwanderung und Sozialstaat liegt dann darin, daß möglicherweise wenig qualifizierte und produktive Menschen in großer Zahl zuwandern werden, daß aber nicht zuletzt deshalb forciert Kapital und Ideen abwandern könnten.

Zu dieser zweiten Argumentation gibt es noch eine ordnungspolitische Gegenposition, die allerdings in den europäischen Staaten noch nicht so verbreitet ist wie in der Einwanderungsgesellschaft USA. Hier wird für einen großzügigen Umgang mit Zuwanderungen plädiert, weil Begrenzungen wirtschaftsliberalen Ordnungsvorstellungen widersprächen. Zuwanderer seien leistungs- und aufstiegsorientiert und damit ein Gewinn für das volkswirtschaftliche Humankapital. In dieser Argumentation wird - im Kontext des weitaus weniger ausgebauten sozialen Sicherungssystems - die illegale Zuwanderung begrüßt, weil der Gemeinschaft keine Kosten entständen, die Zuwanderer aber zur gesamtgesellschaftlichen Wertschöpfung beitragen. Durch die zusätzliche Konkurrenz auf den Arbeitsmärkten würden sich Kostenvorteile der Betriebe ergeben, gleichzeitig könnten auch Wildwüchse des Wohlfahrtsstaates beseitigt werden. Nicht die Zuwanderung sei daher der zu bekämpfende Feind, sondern der Wohlfahrtsstaat.

2.1 Zuwanderung und Sozialstaat: die wissenschaftliche Diskussion

Auch die wissenschaftliche Diskussion, ob Zuwanderungen zu Be- oder Entlastungen für den Sozialstaat werden, kreist um die Stellung der Zuwanderer auf dem Arbeitsmarkt. Unstrittig ist, daß jede Bevölkerungszunahme, also auch Zuwanderung, Staatsausgaben in Form von Geldleistungen verursacht, etwa Kindergeld, Sozialhilfe und Wohngeld, und Infrastrukturleistungen im Wohnungs-, Ausbildungs-, Verkehrs- und Gesundheitsbereich nötig macht. Andererseits fließen dem Staat Einkommens- und Verbrauchssteuern zu. Je schneller die Zuwanderer erwerbstätig werden, desto schneller steigen nicht nur ihre Arbeitseinkommen und ihre Verbrauchsausgaben, sondern auch ihre Beiträge zu den Sozialversicherungen.

Die Prognose solcher Wirkungen im Einzelnen ist allerdings außerordentlich schwierig, weil nicht nur Annahmen über die künftige Arbeitsmarktentwicklung, sondern auch über die demographische Entwicklung sowie über die Organisationsform und den Leistungsumfang der Sozialversicherungssysteme und sonstiger öffentlicher Leistungen gemacht werden müssen.

2.2 Die Probleme der Zuwanderungsprognose am deutschen Beispiel

Im Folgenden sollen diejenigen Tatbestände, über die Einverständnis herrscht, referiert werden: zunächst Eckdaten zur Bevölkerungsentwicklung in Deutschland und dann einige Wirkungszusammenhänge, die sich aus Analysen früherer Zuwanderungen ergeben. Schließlich wird nach den Herausforderungen des Sozialstaates durch künftige Zuwanderungen gefragt.

Durch die demographische Entwicklung der Bundesrepublik wird bis zum Jahr 2030 nicht nur die Zahl der Erwerbstätigen abnehmen, es wird sich auch die Altersstruktur der Bevölkerung erheblich verändern, da der Anteil der über 60jährigen sich verdoppeln und der Anteil der unter 20jährigen leicht abnehmen wird. Diese Entwicklung, die in allen europäischen Staaten langfristig ähnlich sein wird, wirft erhebliche Probleme für den Sozialstaat auf.

Charakteristisch für den modernen Sozialstaat ist, daß er lohnzentriert und umlagefinanziert ist. Die Beiträge und Leistungen werden also an den Arbeitseinkommen bemessen und die laufenden Leistungen aus den laufenden Beiträgen finanziert. Damit ist umlagefinanzierten Sozialversicherungssystemen die Unterscheidung von Einheimischen und Zugewanderten wesensfremd: diese Systeme integrieren alle sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, unabhängig von ihrer ethnischen Zugehörigkeit oder ihrem Aufenthaltsstatus.

Für die Rentenversicherung ist diese demographische Entwicklung eine Gefahr, weil das Geburtendefizit und die verlängerte Lebenserwartung das Verhältnis von Rentenempfängern zu Beitragszahlern verschlechtert. Belastet wird dieser "Rentnerquotient" auch noch durch steigende Arbeitslosigkeit und die Verkürzung der Lebensarbeitszeit. Die Krankenversicherung ist hingegen nicht in dieser direkten Form von dem demographischen Wandel betroffen, da auch die Rentner Versicherungsbeiträge zahlen. Hier liegen die Risiken vielmehr in mit steigendem Alter stark überproportionalen Krankenkosten und in den im Vergleich zu den Erwerbstätigen niedrigeren Beiträgen der Rentner. Zu den potentiellen Auswirkungen dieser Entwicklungen auf die Höhe der Beitragssätze liegen unterschiedliche Schätzungen vor. Möglicherweise könnten sich die Steigerungen der Beiträge bei einem Erfolg der im Rentenreformgesetz von 1992 beschlossenen Maßnahmen bis zum Jahr 2030 auf eine Erhöhung um 30 Prozent beschränken lassen, und in der Krankenversicherung auf eine ähnliche Zunahme.

2.3 Die Folgen der bisherigen Zuwanderung nach Deutschland

Für die Frage, wie sich künftige Zuwanderungen auf die Sozialsysteme auswirken werden, ist eine Betrachtung der Folgen der bisherigen Zuwanderungen aufschlußreich. In den letzten Jahren haben Zuwanderer im Vergleich zur einheimischen Bevölkerung überproportional Leistungen der Arbeitslosenversicherung beansprucht. Allerdings haben sie ebenfalls überdurchschnittlich in Wirtschaftssektoren und Beschäftigungsverhältnissen mit hoher Beschäftigungsfluktuation gearbeitet. Vergleicht man hingegen die von deutschen und ausländischen Haushalten aufgewendeten Krankenversicherungsbeiträge und die in Anspruch genommenen Leistungen – was aufgrund der schlechten Datenlage schwierig ist –, besteht begründeter Anlaß für die Vermutung, daß Zuwanderer in einer Nettozahlerposition sind. Entsprechend ihrer günstigeren Altersstruktur haben sie Leistungen der Rentenversicherung unterdurchschnittlich in Anspruch genommen. Es ist zu erwarten, daß sich dies mit zunehmender Aufenthaltsdauer und einer Angleichung ihrer Altersstruktur an die einheimische Bevölkerung ändern wird.

Bezüglich der Inanspruchnahme öffentlicher Infrastrukturen ist eine ungleiche Belastung der Gebietskörperschaften festzustellen. Während der Bund von den Beiträgen der Zuwanderer insgesamt profitierte, wurden einige Kommunen, vor allem in den Ballungsgebieten mit einem hohen Zuwandereranteil, stark belastet. Dies gilt zum einen für den Wohnungsmarkt. Die dortige Knappheit an preiswertem Wohnraum ist allerdings nicht nur auf eine erhöhte Nachfrage durch Zuwanderer zurückzuführen, sondern auch darauf, daß die Nachfrage der Einheimischen nach größerem Wohnraum zugenommen hat und darauf, daß das Angebot aufgrund der Reduzierung des Sozialwohnungsprogramms seit den achtziger Jahren sich nicht entsprechend ausgeweitet hat. Wie stark künftige Zuwanderungen die Wohnungsmärkte in den für sie wegen der besseren Beschäftigungschancen und eventuell vorhandener ethnischer Netzwerke attraktiven Ballungsgebiete belasten werden, wird von der künftigen Wohnungsbaupolitik bestimmt werden. Dabei ist zu erwarten, daß die nötigen Investitionen zu einem wachsenden Teil aus dem steigenden Sparaufkommen der Zuwanderer finanziert werden können.

Ein weiterer Bereich ungleicher Belastung ist das Schulwesen, insbesondere die Grund-, Haupt- und Realschulen. Die Zuwanderung führt zwar nicht unmittelbar zu Mehrausgaben, sondern zunächst zu einer Erhöhung der Schülerzahl pro Lehrer und eventuell zu Ungleichheiten in der Leistungsstruktur der Schulklassen. Längerfristig sind aber sicherlich erhöhte öffentliche Ausgaben für eine Wiederherstellung des Leistungsangebots für die Schüler, also vor allem der Lehrer-Schüler-Relation, zu erwarten. Im Verkehrsbereich dürften weitere Zuwanderungen zunächst zu einer Inanspruchnahme des öffentlichen Nahverkehrs führen, möglicherweise zu einer Reduzierung der Unterauslastung und damit zu höherer Effizienz der jeweiligen Betriebe. Längerfristig wären aber zusätzliche Investitionen vor allem in die Verkehrswege nötig.

2.4 Modellberechnungen zur Wirkungen von Zuwanderung auf den Sozialstaat

Bezüglich der Frage, welche Wirkungen künftige Zuwanderung auf den Sozialstaat haben, sind die Ergebnisse einer Studie des Rheinisch-Westfälischen Instituts für Wirtschaftsforschung (RWI) aufschlußreich. Es ist berechnet worden, daß die Beschäftigung von 1,2 Millionen Zuwanderern in der Phase von 1988 bis 1992 im Jahr 1992 zusätzlich 90 000 Arbeitsplätze geschaffen sowie das Bruttosozialprodukt um 6 Prozent, die Unternehmereinkommen brutto um 10 Prozent und die Arbeitnehmereinkommen um 5 Prozent erhöht hat. Insgesamt hat die Zuwanderung in diesem Jahr zu einer Entlastung der öffentlichen Haushalte in Höhe von 14 Milliarden DM geführt.

Diese Daten erlauben einige Prognosen und machen gleichzeitig Problembereiche deutlich. Zum einen wird sichtbar, wie stark die Be- und Entlastungen des Sozialstaates von der Struktur der künftigen Zuwanderung abhängen. Die bis in die Gegenwart für die Sozialversicherungssysteme positiven Wirkungen der Zuwanderung sind eine Folge der günstigen Altersstruktur der bisherigen Zuwanderer und deren höherer Erwerbsbeteiligung gewesen. Im Bereich der aus sozialen, politischen und humanitären Gründen nicht zu verhindernden Zuwanderung - Familiennachzug, Aussiedlerzuzug, Aufnahme von Flüchtlingen - wird sich die Struktur der Zuwanderung nicht grundsätzlich verändern. Dies würde auch für zusätzlich akzeptierte Zuwanderungen gelten, etwa von angeworbenen Facharbeitern. Problematischer ist die zweite Bedingung, die Integration in den Arbeitsmarkt. Hier muß wahrscheinlich für die nächsten zehn Jahre von einer angespannten Situation ausgegangen werden, wobei die Zahl der den Zuwanderern zur Verfügung stehenden Arbeitsplätze sicherlich in hohem Maße von Maßnahmen zur Flexibilisierung und zur Deregulierung der Arbeitsmärkte abhängen wird.

Völlig unklar ist hingegen, wie sich der Zuzug von illegalen Zuwanderern auf den Sozialstaat auswirken könnte. Da diese nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigt sind, würden grundsätzlich die Erträge ihrer Beschäftigung privatisiert, nämlich von den Betrieben und Haushalten, die Kosten jedoch vergemeinschaftet. Allerdings wäre hier zu fragen, in welchem Umfang sie durch die von ihnen gezahlten Verbrauchsabgaben zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung beitragen.

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