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Fortsetzung: Politische Strategien

Steffen Angenendt

6. Grundzüge einer künftigen deutschen Migrationspolitik

Die Zuwanderungen in die EU und die Nachbarregionen werden auch ohne krisenhafte Massenfluchtbewegungen zunehmen, nicht zuletzt, weil immer mehr potentielle Zuwanderer auf die Erfahrungen und Netzwerke von Migranten früherer Perioden zurückgreifen können. Es ist zu erwarten, daß diese Zunahme in allen europäischen Staaten denjenigen Kräften politischen Auftrieb geben wird, die dies als Ausdruck eines staatlichen Kontrollverlustes über Zuwanderung interpretieren. Falls nicht die innenpolitischen Folgen einer solchen Entwicklung - unter anderem Legitimitätsverluste und Rechtsradikalismus - in Kauf genommen werden sollen, muß eine umfassende Migrationspolitik verfolgt werden. Im Folgenden sollen einige Aspekte einer künftigen deutschen Migrationspolitik umrissen werden.

Seit der Nachkriegszeit haben sich die Regierungen der Bundesrepublik, und in eingeschränktem Maße auch der DDR, mit einer Vielzahl von Wanderungsformen auseinandergesetzt. Es wurde, institutionell und rechtlich deutlich voneinander getrennt, Vertriebenen-, Gastarbeiter-, Flüchtlings- und Aussiedlerpolitik betrieben. Hierbei wurde zum Teil - wie etwa in der Vertriebenen- und Aussiedlerpolitik - eine erfolgreiche Integrationspolitik verfolgt, die durchaus als Muster für andere Wanderungsformen gelten könnte. Eine Übertragung solcher positiver Erfahrungen auf andere Zuwanderungsformen erfolgte bisher aber nicht, weil Vertriebene und Aussiedler nicht als Migranten wahrgenommen wurden.

Solche begrifflichen Blockierungen, die selbstverständlich nicht im politisch luftleeren Raum existieren, sondern ihr Beharrungsvermögen aus einer Verankerung im politisch-parlamentarischen Geschehen schöpfen, beispielsweise aus dem erfolgreichen Lobbyismus der Vertriebenenverbände, verhindern bis heute, daß eine umfassende Migrationspolitik entwickelt werden kann im Sinne einer Politik, welche die einzelnen Wanderungen als zusammengehöriges Phänomen versteht und die versucht, entsprechend umfassende Regelungen zu finden. Mögliche Gestaltungsspielräume wurden von den Regierungen mit dem Argument blockiert, Deutschland sei kein Einwanderungsland.

Die grundsätzlichen Anforderungen an eine künftige deutsche Migrationspolitik sind aufgrund der bisherigen Analyse relativ einfach zu benennen: sie muß die Zuwanderung steuern und die faktisch Eingewanderten integrieren. Dabei muß der künftige ökonomische und demographische Zuwanderungsbedarf antizipiert, die Zuwanderung sozialverträglich gestaltet und die europa- und weltpolitische Einbettung Deutschlands berücksichtigt werden. Die praktische Umsetzung dieser Vorgaben in Vorschläge für konkrete migrationspolitische Maßnahmen ist hingegen äußerst schwierig, was aber auch angesichts der oben angesprochenen Probleme, die ökonomischen und gesellschaftlichen Folgen von Zuwanderung zu prognostizieren, und wegen des großen gesellschaftlichen Konfliktpotentials der Zuwanderungsproblematik nicht anders zu erwarten ist.

Im Folgenden soll dies trotzdem für die wichtigsten inhaltlichen und praktischen Aspekte einer künftigen Migrationspolitik versucht werden: dies sind Gesichtspunkte der sozialen Integration und der inneren Sicherheit sowie sicherheits- und außenpolitische Anforderungen. Dabei müssen einige institutionelle und verfahrenstechnische Aspekte bedacht werden.

6.1 Integrationspolitische Aspekte

Hinsichtlich der integrationspolitischen Maßnahmen sind zwei Aufgabenfelder zu unterscheiden: wie die bereits Zugewanderten besser eingegliedert werden können und welche Integrationsleistungen künftigen Zuwanderern angeboten werden sollen.

Die bisherigen integrationspolitischen Maßnahmen für bereits Zugewanderte im Schul-, Ausbildungs- und Wohnbereich haben durchaus Erfolge aufzuweisen: der europäische Vergleich zeigt, daß die soziale Schlechterstellung der Zuwanderer in Deutschland weniger ausgeprägt ist als in vielen Nachbarländern. Trotzdem haben diese Integrationsmaßnahmen nicht zu den erhofften Ergebnissen geführt. In allen sozioökonomischen Bereichen sind Zuwanderer auch heute noch signifikant schlechter gestellt als Einheimische. Nun ist zwar nicht zu erwarten - auch nicht in einem Zeitraum von zwei oder drei Generationen -, daß den Zuwanderern durch staatliche Integrationshilfen in Form von Transferzahlungen ein sozialer Aufstieg und eine Angleichung an die sozioökonomische Lage der Alteingesessenen geboten werden kann; dies wäre sowohl in Hinsicht auf die administrativen Kapazitäten als auch auf die Finanzierbarkeit illusorisch. Trotzdem aber sind Eingliederungshilfen, wenn sie an der richtigen Stelle eingesetzt werden, vor allem im Bildungs- und Ausbildungsbereich, wie das Beispiel der Aussiedler zeigt, ein wertvolles Instrument zur Reduzierung der Randständigkeit der Zugewanderten.

Drei Handlungsbereiche sind in dieser Hinsicht besonders dringlich. Erstens müssen den ansässigen Zuwanderern Qualifizierungsprogramme angeboten werden, die ihnen einen Zugang insbesondere zum tertiären Wirtschaftssektor ermöglichen. Die Begründung ist, daß die ökonomischen Integrationsdefizite der Zuwanderer vor allem darin sichtbar werden, daß diese - wegen ihrer schlechten Sprachkenntnisse und der damit verbundenen geringeren Akzeptanz bei Arbeitgebern und Kunden - von der Verlagerung von Arbeitsplätzen in den Dienstleistungssektor nicht in gleicher Weise wie deutsche Arbeitskräfte profitiert haben. Zweitens muß der schlechten Bildungsbeteiligung und dem geringen Bildungserfolg der Zuwanderer der Zweiten und Dritten Generation durch Maßnahmen zur Erhöhung der Sprachkompetenz und durch eine Förderung des Interesses der Jugendlichen an der beruflichen Bildung begegnet werden, wobei vor allem sicherzustellen ist, daß die Jugendlichen Ausbildungsplätze erhalten. Allerdings ist eine rasche Angleichung an die Situation der Alteingesessenen nicht zu erwarten, dazu ist allein schon der Anteil an Schulabbrechern ohne Hauptschulabschluß zu hoch. Drittens müssen informelle Hürden abgebaut werden, die den Zuwanderern den Zugang zu Arbeitsplätzen im tertiären Sektor und zum öffentlichen Dienst erschweren, weil zu beobachten ist, daß auch gut ausgebildete Zuwanderer hier oft scheitern.

Eine Realisierung dieser Integrationsmaßnahmen, die ja kein Zaubermittel, sondern seit langem bekannte, bislang aber nicht mit der nötigen Konsequenz angewendete Instrumente sind, wird auf vielfältige Widerstände stoßen. Die alljährlichen Bemühungen der Bundesregierung, von der Wirtschaft Zusagen für Ausbildungsstellen zu erhalten, sind bekannt. Es ist zudem nicht zu bestreiten, daß solche Integrationsmaßnahmen sehr viel Geld kosten. Zu ihrer Finanzierung ist aber anzumerken, daß in einer Modellrechnung die Kosten für eine Integration der Zuwanderer in das Bildungssystem und den Arbeitsmarkt mit zwei Drittel der durch eine Integration zusätzlich erzielten Einnahmen der öffentlichen Hand berechnet wurden, wobei der fiskalische Gewinn - beziehungsweise umkehrt die Kosten der Nicht-Integration von Zuwanderern - allein für das Gebiet der alten Bundesrepublik auf 13 bis 23 Milliarden DM geschätzt wurden.

Für das zweite Handlungsfeld, die Integrationsangebote für Neuzuwanderer - seien es Flüchtlinge, Aussiedler, Familienangehörige oder neu zuwandernde Arbeitsmigranten -, gilt das oben Ausgeführte in gleicher Weise. Hinzu kommt noch, daß für diese Zuwanderer zusätzliche Integrationsangebote für die erste Phase ihres Aufenthaltes bereitgestellt werden müssen, wenn die Zuwanderung nicht langfristig eine zusätzliche finanzielle Belastung werden soll. Für Zuwanderer, bei denen begründet ein dauerhafter Aufenthalt in Deutschland zu erwarten ist, sollten nicht nur einführende Sprachkurse angeboten werden, sondern auch Kurse in Landeskunde - möglicherweise auch in der Muttersprache - die außer Informationen über die politische und soziale Ordnung der Bundesrepublik auch Informationen über die hiesigen kulturellen Grundorientierungen vermitteln. Die Teilnahme an solchen Kursen könnte dadurch verbindlich gemacht werden, daß der Bezug staatlicher Hilfen zum Lebensunterhalt an die Teilnahme gebunden wird.

Ein drittes Aufgabenfeld der Integrationspolitik ist die Steigerung der Aufnahmebereitschaft der einheimischen Bevölkerung und die Mobilisierung der in Teilen der Bevölkerung durchaus vorhandenen Bereitschaft, sich für die Integration von Zuwanderern zu engagieren. Hierzu sollten die mit Migration befaßten öffentlichen Einrichtungen eine offensivere Informations- und Aufklärungsarbeit über die Realitäten des Migrationsgeschehens leisten und entsprechende Aktivitäten aus der Bevölkerung fördern. Ein kleines Beispiel hierfür ist die Aufnahme des Themas Migration in die Lehrpläne gymnasialer Oberstufen.

Anhand der zunehmenden ökonomischen Verflechtung der Weltregionen sollte über die Zunahme der sozialen Disparitäten und der Mitverantwortung der industrialisierten Länder für diese Entwicklung informiert werden. Außerdem sollte die Bevölkerung intensiv und sachgerecht nicht nur über die Risiken, sondern auch über die Chancen informiert werden, die Wanderungsbewegungen für die aufnehmende Gesellschaft bedeuten, vor allem über den ökonomischen und demographischen Bedarf an Zuwanderern, den langfristigen Standortvorteil, der durch eine kulturell offene Gesellschaft entsteht, usw.

Ein Werben für eine größere Akzeptanz der Zugewanderten und die positiven Aspekte einer ethnischen Vielfalt der westlichen Gesellschaften ist sicherlich schwierig, weil damit in einigen Staaten nicht nur politisch brisante Fragen der Verteilung öffentlicher Güter, sondern auch grundlegende Fragen der nationalen Identität angesprochen werden. Es ist aber zumindest hinsichtlich letzterer nicht aussichtslos, weil die immer wieder beschworenen grundlegenden Unterschiede in den nationalen Identitäten, beispielsweise zwischen französischer Staatsnation und deutscher Kulturnation, mehr und mehr ihre alltagsweltliche Bedeutung verlieren. Dies zeigt unter anderem die allmähliche - und nicht nur durch den europäischen Integrationsprozeß bedingte - Angleichung der Staatsbürgerschaftsregelungen in Europa.

Diese integrationspolitischen Maßnahmen für altansässige und neuzuwandernde Ausländer sowie für Einheimische müssen in zweierlei Hinsicht ergänzt werden: durch weitere Reformen des Staatsangehörigkeitsrechts und durch ein Antidiskriminierungsgesetz.

Die derzeitige staatsbürgerschaftliche Regelung erschwert Einbürgerungen - als die weitestgehende Form der rechtlichen Integration in ein soziales Gemeinwesen - immer noch unnötig. Den Migranten, die sich schon in einer faktischen Einwanderungssituation befinden, vor allem den ehemaligen Gastarbeitern und ihren Familienangehörigen, muß eine dauerhafte, gleichberechtigte Niederlassung ermöglicht werden. Die Hürden für den Erwerb der deutschen Staatsbürgerschaft müssen weiter abgebaut werden. Die Politik sollte der mittlerweile schon weitverbreiteten Praxis folgen und doppelte Staatsbürgerschaften, die in den meisten Fällen rechtlich unproblematisch sind, dann als eine reguläre Form der Einbürgerung akzeptieren, wenn sie schon seit langem ansässigen Zuwanderern als Integrationshilfe dient. Darüberhinaus muß das in verschiedenen Bundesländern unterschiedlich gehandhabte Einbürgerungsverfahren vereinheitlicht und transparenter werden.

Zudem wäre es sinnvoll, als ein langfristig wirksames Instrument, ein Antidiskriminierungsgesetz zu schaffen, wie es schon in einigen europäischen Staaten, etwa in Frankreich und den Niederlanden vorhanden ist, das den Betroffenen entsprechende Klagemöglichkeiten bei diskriminierendem Verhalten von öffentlichen und privaten Stellen bietet. Hingegen sollte die weitergehende Option einer Affirmative-action-Politik, die eine positive Diskriminierung sozial schlechter gestellter Bevölkerungsgruppen anstreben würde, nicht verfolgt werden. Die gegenwärtige Diskussion in den USA um die Abschaffung der dort seit 30 Jahren verfolgten Konzepte zeigt, wie umstritten diese sind. Von den Kritikern wird auf zahlreiche Mißbräuche hingewiesen. Ernstzunehmen ist der Vorwurf, die Programme würden zu einer Reethnisierung der Gesellschaft führen.

6.2 Innere Sicherheit

Im Bereich der inneren Sicherheit ist zunächst der Umgang mit den Kriminalstatistiken zu kritisieren. Selbstverständlich soll nicht auf differenzierte Kriminalstatistiken verzichtet werden. Aber wenn schon realistischerweise keine "ethnisch blinden" Statistiken geführt werden können, sollte auch der jeweilige Aufenthaltsstatus angeführt werden, zumindest sollte deutlich werden, ob es sich um Einwanderer oder um Touristen handelt. Grundsätzlich ist unbedingt auf einen sorgfältigeren Umgang mit diesen Statistiken zu achten. Dies bezieht sich sowohl auf die Form der Veröffentlichung als auch deren Interpretation durch öffentliche Stellen.

Generell muß Kriminalität von Zuwanderern, nicht anderes als die von Deutschen, mit präventiven und repressiven Maßnahmen bekämpft werden. Prävention bedeutet in diesem Zusammenhang, daß Kriminalität von Zuwanderern, beispielsweise der Rauschgifthandel oder die Bandenkriminalität ausländischer Jugendlicher, als Problem der sozialen Integration verstanden wird und daß die zugrundeliegenden Integrationsprobleme primär mit Bildungs-, Sozial- und Arbeitsmarktpolitik gelöst werden müssen. Im übrigen bietet das bestehende Strafrecht - das ja zudem durch Ausweisungsmöglichkeiten verstärkt wird - ausreichend repressive Handlungsmöglichkeiten. Möglicherweise ist aber zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität eine Intensivierung der zwischenstaatlichen Kooperation erforderlich.

Ein zweiter Bereich ist die Bekämpfung der Kriminalität gegen Ausländer. Hier liegen noch schwere Defizite vor. Die Zahl der Straftaten ist immer noch so hoch, daß von durchgreifenden Erfolgen nicht gesprochen werden kann. Vor allem die psychologischen Folgen dieser Unsicherheit sind für die Zugewanderten gravierend: Es ist nicht nur die individuelle Angst vor tätlichen Angriffen, sondern das fehlende Vertrauen in die Fähigkeit und den Willen deutscher staatlicher Stellen, sie hier zu schützen. Die Infragestellung des staatlichen Gewaltmonopols und der Griff zum - teilweise bewaffneten - Selbstschutz sind Ergebnisse der Versäumnisse.

Ein dritter Bereich ist die Akzeptanz von politischer Betätigung von Ausländern. Der Umgang staatlicher Stellen mit politischen Aktivitäten von Zuwanderern ist restriktiv. Solche Aktivitäten werden grundsätzlich als verdächtig wahrgenommen und sind unerwünscht, vor allem, wenn sie auf der Straße und in eigenen Organisationen stattfinden. Einige der Aktionen gegen kurdische Kulturvereine in den letzten Jahren waren Beispiele dafür. Mit dieser prinzipiell ablehnenden Haltung wird bei den Zugewanderten sicherlich nicht das Vertrauen in die politischen Institutionen der Bundesrepublik gefördert, womit auch der Integration entgegengewirkt wird. Die politischen Aktivitäten von Ausländern müssen sachlicher behandelt werden. Selbstverständlich müssen auch Straftaten, die politisch begründet werden, konsequent verfolgt werden. Politische Aktivitäten hingegen, die sich im Rahmen der deutschen Gesetze abspielen, müssen akzeptiert werden und als Integrationsbeitrag verstanden werden.

Dazu gehört auch, die Gefahren eines politischen Extremismus von Ausländern realistisch einzuschätzen und hier auf eine Verharmlosung, aber auch auf eine Dramatisierung zu verzichten. Beispielsweise betrachtet das Bundesinnenministerium ausländische extremistische Organisationen nach wie vor als eine erhebliche Bedrohung der inneren Sicherheit der Bundesrepublik, trotz des in den letzten zehn Jahren zu beobachtenden Mitgliederschwundes. Wenn nicht durch klare Kriterien und vergleichbare Daten präzisiert wird, worin diese Bedrohung besteht, ist dies wenig überzeugend und nicht hilfreich, die unzweifelhaft vorhandenen Gefahren zu bekämpfen, die vor allem die seit langem in Deutschland lebenden Zuwanderer bedrohen, etwa durch politisch motivierte Brandanschläge auf türkische Geschäfte und Einrichtungen, durch die Erpressung von "Kriegssteuern" bei Migranten und Flüchtlingen aus dem ehemaligen Jugoslawien oder auch durch islamisch-fundamentalistische Propaganda, die häufig als Aufforderung zur Nicht-Integration verstanden werden muß.

6.3 Sicherheitspolitische Aspekte

In der Sicherheitspolitik waren Flucht- und Wanderungsbewegungen über Jahrzehnte kein eigenständiges Thema. Das hat sich seit dem Wegfall der traditioneller Bedrohungen aufgrund des Zusammenbruchs des Ostblocks geändert. Bei dem Versuch, künftige neue Bedrohungen zu identifizieren, wurde zu Beginn der 90er Jahre eine Reihe von Themen debattiert: die Proliferation von Massenvernichtungswaffen, die Weitergabe von technischem Wissen, von Fertigungsanlagen und von Ausgangsstoffen und Materialien zur Herstellung nuklearer, chemischer und biologischer Waffen, der risikoreiche zivile Umgang mit gefährlichen Technologien und Stoffen, die Gefahr künftiger Kulturkonflikte (nicht nur zwischen den großen Religionen der Welt, sondern auch zwischen fundamentalistischen und laizistischen Gruppen), der Terrorismus von religiös oder politisch extremistischen Gruppen sowie die Gefahr von zunehmendem Nationalismus und von Irredenta-Bewegungen.

Mit steigender Intensität wurde in sicherheitspolitischen Kreisen aber auch über Migration diskutiert, mit dem Fokus möglicher Bedrohungsszenarien. Zum einen geschah dies im Hinblick auf eine Bedrohung der Grenzen durch massenhafte Zuwanderungen. Hier wurde vor allem zwei Optionen besondere Beachtung geschenkt: dem Ausbau der Grenzbefestigungen sowie der personellen Ausstattung der Grenzschutzkräfte, wie etwa des Bundesgrenzschutzes oder der US-amerikanischen border patrol, und der Stationierung von Soldaten in Herkunftsländern, um Fluchtversuche zu verhindern.

Zum anderen wurde über den Schutz von eigenen Volkszugehörigen oder Minderheiten in anderen Ländern vor dortigen innenpolitischen Veränderungen und über deren Evakuierung im Krisenfall nachgedacht. Hierfür war die Gründung zweier multinationaler Militärkorps im Rahmen der Westeuropäischen Union (WEU) ein Hinweis. So haben Frankreich, Italien, Portugal und Spanien im Mai 1995 "Eurofor" und "Euromarfor" gegründet, eine schnelle Eingreiftruppe, deren Aufgabe unter anderem darin liegen soll, Zivilisten aus Krisengebieten in Sicherheit zu bringen. Mit der algerischen Regierung wurden entsprechende Aktionen bereits erörtert. Vorbereitet wurde diese Gründung durch das Manöver "Tramontana" im Frühjahr 1995, bei dem eine solche Rettung simuliert wurde. Kritiker vermuteten, mit dem Manöver sei zudem ein militärischer Schutz der südeuropäischen Grenzen gegen Massenfluchtbewegungen aus Nordafrika geübt worden.

Aus der bisherigen sicherheitspolitischen Diskussion ergibt sich, daß eine künftige Migrationspolitik zwar durchaus auch Thema der sicherheitspolitischen Debatte sein sollte. Dabei muß aber darauf geachtet werden, daß nicht von einem ausschließlich traditionellen Sicherheitsbegriff ausgegangen wird, der sich an unrealistischen Bedrohungsszenarien orientiert. Gerade nach dem Ende der Bipolarität der ideologisch gebundenen Militärblöcke wäre es notwendig, einen erweiterten Sicherheitsbegriff zu verwenden. Wird ein solcher Sicherheitsbegriff verwendet, rückt die Situation in den Nachbarregionen und generell in den Aufnahmegebieten von Massenwanderungen in den Vordergrund. Die Länder beispielsweise, die zur Zeit noch Transitregionen für Wanderungen nach Westeuropa sind, wären mit einer Rolle als Aufnahmeländer für Zuwanderungen aus ihren Nachbargebieten völlig überfordert. Eine Koordinierung der Migrationspolitik mit diesen EU-Nachbarregionen ist daher dringend erforderlich.

Mit einem Sicherheitsverständnis, das die Erhaltung regionaler Stabilität auch in anderen Weltregionen einschließt, werden folglich neue militärische Aufgabengebiete erkennbar: In den letzten Jahren ist immer deutlicher geworden, daß humanitäre Hilfe in größeren Krisen ohne militärische Logistik kaum auskommt und daß friedensschaffende und friedenserhaltende Militäroperationen zur Beendigung und Vermeidung von Flüchtlingskatastrophen immer notwendiger werden. Einer zunehmenden Verantwortung in diesem Sinne könnten die Bundesrepublik und die EU nur dann entsprechen, wenn militärische Kapazitäten für humanitäre Interventionen aufgebaut würden.

6.4 Außenpolitische Aspekte

Migration ist in Deutschland ein innenpolitisches Thema. Die politischen und verwaltungstechnischen Zuständigkeiten sind entsprechend, mit der Federführung des Innenministeriums in allen wichtigen migrationspolitischen Fragen, geordnet. Die personelle Zusammensetzung der entsprechenden Arbeitskreise im Bundestag und in den Parteien zeigt, daß sich vor allem innen- und sozialpolitisch interessierte Politiker für dieses Thema engagieren. Auch die öffentliche Debatte über Migrationspolitik ist innenpolitisch fixiert. In den klassischen Einwanderungsländern Australien, Kanada und USA hingegen wird Migration schon seit längerem von Politik, Wissenschaft und Publizistik auch als außenpolitisches Thema behandelt. Dabei wird in sehr pragmatischer Weise über nationale Interessen und außenpolitische Strategien in der Migrationspolitik diskutiert.

Die Ausklammerung außenpolitischer Aspekte in Deutschland ignoriert zum einen das letzte Jahrhundert deutscher Geschichte, in der seit der preußischen Zuwanderungspolitik für Arbeitskräfte aus Polen alle migrationspolitischen Entscheidungen untrennbar mit außenpolitischen Aspekten verbunden waren - von der Auswanderungspolitik des Kaiserreiches über die Zwangsarbeiterpolitik während des Zweiten Weltkrieges bis zur Anwerbung türkischer Gastarbeiter in den sechziger Jahren. Zum anderen wird verkannt, daß Migrationsprobleme angesichts der zunehmenden politischen Verflechtung im regionalen und internationalen Bereich sowie der wachsenden sozialen Ungleichheit zwischen den Weltregionen bei gleichzeitiger Globalisierung der Märkte immer weniger im einzelstaatlichen Rahmen behandelt werden können. Die Nationalstaaten, immer noch und gerade in Hinblick auf Wanderungsbewegungen die wichtigsten politischen Akteure auf internationaler Ebene, werden stärker als bisher kooperieren müssen. Es besteht die Gefahr, daß die Ausblendung außenpolitischer Aspekte zu Optionen und Strategien führt, die der zunehmenden Internationalisierung des Wanderungsgeschehens nicht angemessen sind.

Ein außenpolitisches Handlungsfeld ist die Bekämpfung von Wanderungsursachen. Angesichts der Vielfalt der Wanderungsursachen und der Größe der Probleme, die Wanderungen auslösen, können die Handlungsmöglichkeiten in diesem Gebiet nur sehr skeptisch beurteilt werden. Die wichtigsten Instrumente zur Verhinderung unerwünschter Wanderungen sind humanitäre Hilfe, Entwicklungspolitik und Außenhandelspolitik. Die Folgen humanitärer Hilfsaktionen sind noch am ehesten sichtbar. Die Versorgung notleidender Bevölkerungen in Bürgerkriegssituationen oder bei Naturkatastrophen mit lebensnotwendigen Gütern und Dienstleistungen ist sicherlich nicht nur ein humanitäres Gebot, sondern häufig auch ein adäquates Mittel, um Fluchtbewegungen zu verhindern. Allerdings führen solche Katastrophen, wenn sie sich außerhalb Europas ereignen, eher zu internen und regionalen Wanderungen als zu Wanderungen in die Industrieländer. Sicher ist, daß humanitäre Hilfe in Bürgerkriegssituationen nicht ausreicht, um Fluchtbewegungen zu verhindern. Sie wird nur dann wirksam, wenn sich die Sicherheitslage in den betroffenen Gebieten verbessert, und dies betrifft das weiterführende Problem der humanitären Intervention. Grundsätzlich wird humanitäre Hilfe dann besser geeignet sein, Fluchtbewegungen zu verhindern, wenn dieser Aspekt in die Konzipierung von Hilfsaktionen einbezogen wird: Humanitäre Hilfe muß viel stärker als bisher auch Fluchtvermeidungspolitik sein, im Interesse der Herkunftsländer, aber auch im Interesse potentieller Zielländer von Fluchtbewegungen. Wird dies nicht beachtet, etwa wenn humanitäre Hilfe als Ersatz für politische Lösungen des den Fluchtbewegungen zugrundeliegenden Konfliktes dient, kann sie durchaus ihrerseits konfliktverlängernd oder sogar konfliktauslösend sein, wie unter anderem das Beispiel der ruandischen Flüchtlingskatastrophe in Zaire zeigte. Angesichts der zunehmenden Bedeutung ethnischer Konfliktursachen müssen künftig auch Ethnizitätsaspekte systematisch in die Planung von Hilfsaktionen einbezogen werden. Humanitäre Hilfe kann - das haben unter anderem die Beispiele Somalias und Ruandas gezeigt - in ethnischen Konflikten nur dann effektiv geleistet werden, wenn den Hilfsorganisationen der Charakter des Konfliktes bewußt ist und wenn berücksichtigt wird, welche Hilfsleistung an wen sich in welcher Weise auf die weitere Konfliktentwicklung auswirkt.

Sehr viel langwieriger und hinsichtlich ihrer Wirkungen schwieriger zu evaluieren, trotzdem aber unverzichtbar für die Bekämpfung von Wanderungsursachen sind die Entwicklungspolitik und die Außenwirtschaftspolitik. In beiden Bereichen sind bislang Aspekte der Vermeidung von Wanderungsbewegungen nicht explizit berücksichtigt worden. Zu bedenken ist allerdings, daß bestimmte Formen von Entwicklung, vor allem Industrialisierung, zu einer erhöhten Mobilität führen, zunächst als Landflucht, aber bei entsprechenden Wanderungsmöglichkeiten auch als transnationale Migration. Gleiches gilt für eine Intensivierung von Handelsbeziehungen zwischen Staaten: wachsende Freizügigkeit für Waren, Kapital und Dienstleistungen führt auch zu größerer Mobilität von Personen. Bei welchen Einkommens- und Kaufkraftunterschieden sich Entwicklung und Handelsliberalisierung in Wanderungen umsetzen, ist nicht allgemein prognostizierbar. An Hand der Geschichte der EG ist lediglich festzustellen, daß eine Reduzierung der Einkommens- und Kaufkraftunterschiede zwischen Herkunfts- und Zielländern langfristig zur Verminderung von Wanderungen führt. Für die hier diskutierten Handlungsfelder deutscher Politik sind solche langfristigen Ansätze zur Vermeidung unerwünschter Wanderungen zwar wichtig. Aber es ist auch deutlich, daß politischer Handlungsdruck vor allem hinsichtlich der Vermeidung von aktuellen Fluchtbewegungen aus Bürgerkriegs- und Katastrophengebieten besteht. In der politischen Diskussion muß daher darauf geachtet werden, daß entwicklungs- und außenwirtschaftspolitische Instrumente nicht aufgrund ihrer kurzfristigen Wirkungslosigkeit aufgegeben werden und daß die Entwicklungshilfe nicht zugunsten der humanitären Hilfe reduziert wird.

Zur Realisierung der außenpolitischen migrationspolitischen Ziele stehen eine Reihe von Instrumenten zur Verfügung. Die bilaterale Zusammenarbeit ist die häufigste Form der Kooperation. Sie ist in den letzten Jahrzehnten intensiv genutzt worden, insbesondere bei der Gastarbeiteranwerbung seit Mitte der fünfziger Jahre, und hat gerade in den letzten Jahren eine erneute Intensivierung erfahren, vor allem im Zusammenhang mit den bilateralen Rückübernahmeübereinkommen mit den osteuropäischen Nachbarstaaten und der dortigen Anwerbung temporärer Arbeitskräfte. Als politisches Instrument eines souveränen Staates wird diese Form der Zusammenarbeit auch weiterhin dominieren, sie gerät aber zunehmend in ein Spannungsverhältnis zu einem zweiten Instrument, der multilateralen Kooperation.

Das Beispiel der Rückübernahmeübereinkommen zeigt, daß Bemühungen eines Staates um bilaterale Regelungen für seine Migrationsprobleme dazu führen, daß die Nachbarstaaten entsprechende Regelungen mit anderen treffen. Als Folge des Asylkompromisses von 1993 ist innerhalb kurzer Zeit in Europa ein Netz solcher bilateralen Abkommen entstanden. Bedenklich an dieser Entwicklung ist nicht nur die zunehmende Unübersichtlichkeit solcher Regelungen, die unter anderem zu erheblichen Unsicherheiten in Asylverfahren führen kann, sondern auch, daß die ärmsten Länder dieses Rückübernahmesystems schließlich die Lasten dieses Lastenausgleichsverfahrens zu tragen haben. Die reichen Industrieländer erleichtern den Vertragsstaaten zwar häufig die Zustimmung durch Zahlung von Aufbauhilfen für entsprechende Infrastrukturen, aber ob diese ausreichen und tatsächlich für diese Zwecke verwendet werden, ist fraglich. Eine langfristige Folge könnte daher sein, daß die oben angesprochene Verschärfung der Zuwanderungsprobleme in den mittel- und osteuropäischen Nachbarstaaten sich so entwickelt, daß sie mit internen Mittel nicht mehr bewältigt werden kann. Dieses System bilateraler Abkommen behindert zudem die Koordinierung der Asyl- und Migrationspolitik in der EU, die seit 1984 in zunehmendem Umfang in einer Vielzahl von Foren und Gesprächskreisen erfolgt und die im Maastrichter Vertrag als Aufgabengebiet der Gemeinsamen Innen- und Justizpolitik festgeschrieben worden ist. Auch wenn diese Koordinierung aller Wahrscheinlichkeit nach nicht zu einer gemeinschaftlichen Politik im Sinne von supranationaler Politik, sondern weiterhin als intergouvernementale Zusammenarbeit erfolgen wird, mithin der Gedanke nationaler Souveränität auch weiterhin erhebliches Gewicht haben wird, könnte das Festhalten an bilateralen Lösungen zwischen EU- und den Nachbarstaaten die weitere politische Integration der Europäischen Union erheblich bremsen. Für die Wahl politischer Instrumente, mit denen die migrationspolitischen Interessen der Bundesrepublik realisiert werden sollen, darf daher nicht allein die kurzfristige Effizienz - die bei bilateralen Abkommen zweifelsfrei gegeben ist - ausschlaggebend sein, sondern es ist zu beachten, wie diese Optionen in Deckung zu übergeordneten politischen Zielen, hier der Europäischen Integration, zu bringen sind.

Ein drittes Instrument der deutschen Migrationspolitik ist die Kooperation mit internationalen Organisationen, die im Bereich der Flüchtlings- und Migrantenbetreuung tätig sind, wie UNHCR, ILO und IOM. Diesen Institutionen wachsen zunehmend neue Aufgaben zu, sei es durch die ständig zunehmende weltweite Flüchtlingsproblematik, sei es durch die Übertragung von Aufgaben, die einzelne Regierungen nicht mehr erfüllen können oder wollen. So ist beispielsweise diskutiert worden, ob IOM nicht - gegen entsprechende Kostenerstattung - Aufgaben der Flüchtlingsrückführung für das deutsche Innenministerium übernehmen könnte. Die Sachkenntnis und die Infrastrukturen dieser internationalen Organisationen werden unverzichtbar sein, weshalb die Bundesregierung ihren Beitrag zur Arbeitsfähigkeit dieser Einrichtungen, wozu auch eine Reihe international tätiger Nicht-Regierungsorganisationen wie das Internationale Rote Kreuz zu rechnen sind, leisten sollte. Im Sinn einer Migrationspräventionspolitik wird auch wichtig sein, inwieweit internationale Systeme des Minderheitschutzes völkerrechtlich ausgebaut und praktisch gesichert werden können. Die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) bietet hierfür ein gutes Beispiel. Die politischen Perspektiven für eine menschenrechtliche und migrationspolitische Aspekte umfassende Zusammenarbeit der EU mit den Mittelmeer-Staaten sind von der Europa-Mittelmeer-Konferenz von Barcelona benannt worden.

6.5 Institutionelle Aspekte

Die Zuständigkeiten der deutschen Migrationspolitik sind zum einen auf zu viele Institutionen verteilt und zum anderen zu stark auf administrative Kompetenzen konzentriert; dem Engagement zivilgesellschaftlicher Kräfte sowie der Partizipation von Migranten, Initiativen und Selbstorganisationen wird zu wenig Raum gegeben.

Die institutionelle Zersplitterung betrifft zum einen die Datenerhebung. Über einige Zuwanderungen, beispielsweise die Familienzusammenführungen, liegen keine verläßlichen Zahlen vor. Dies führt dazu, daß mit den Zuwanderungszahlen Ressortpolitik gemacht werden kann, beispielsweise in Hinblick auf die Finanzmittel, welche die Ressorts für den Personenkreis beantragen, für den sie zuständig sind. Die veröffentlichten Daten sind häufig lediglich eine Abgleichung der An- und Abmeldungen im Melderegister und entsprechend wenig realistisch.

Ein dringendes Erfordernis ist daher, die Datenlage zu verbessern. Ohne Daten fehlt Transparenz, politische Diskussion finden in nebligem Raum statt und Manipulationen sind Tor und Tür geöffnet. Die Wanderungsdaten müssen zentral erfaßt, zusammengestellt und veröffentlicht werden - mit Hinweisen auf die systematischen Schwächen der Statistiken.

Zum anderen sind die Zuständigkeiten für die Betreuung der verschiedenen Zuwanderergruppen zersplittert. Diese Aufteilung beruht zum Teil auf der föderalen Struktur der Bundesrepublik, zum Teil auf politisch festgelegter Arbeitsteilung. So werden Asylfragen vom BAFl bearbeitet, Aussiedlerfragen vom Bundesverwaltungsamt. Die Länder sind für ausländerrechtliche Fragen, vor allem für aufenthaltsbegründende und aufenthaltsbeendende Maßnahmen, zuständig. Zudem sind sie für Asylbewerber verantwortlich, was etwa im Bereich der Abschiebungen zu erheblichen Rechtsunterschieden zwischen den Ländern und zu Zuständigkeitsproblemen führt. In vielen Fällen ist die Verantwortlichkeit zwischen den Innenministerien des Bundes und der Länder umstritten.

Diese Zuständigkeiten müssen neu verteilt werden. Eine Koordination der verschiedenen Migrationspolitiken ist unverzichtbar. Hierbei ist nicht nur an eine größere Effizienz und an eine Verkleinerung der Reibungsverluste, die durch die institutionelle Zersplitterung entstehen, zu denken, sondern auch an das politische Signal, das hiermit gesetzt werden kann. Eine zentrale Institution, die für Migrationsfragen zuständig ist, wäre auch ein Zeichen an die Öffentlichkeit, daß die Migration ein ernstgenommenes, wichtiges Politikfeld ist, das mit größtmöglichem Sachverstand bearbeitet wird. Damit könnte auch dem Eindruck entgegengewirkt werden, Politik sei in diesem Bereich handlungsunfähig.

Diese Einrichtung könnte eine Bundesinstitution sein, etwa ein Bundesamt, das die auf das Innen-, Außen-, Justiz-, Wirtschafts-, Familien- und Arbeitsministerium zersplitterten bundesstaatlichen Zuständigkeiten koordiniert. Hierbei ist allerdings zu bedenken, daß es föderale Strukturen gibt, die nicht verändert werden können und auch nicht verändert werden sollten. Da ein solches Amt vor allem aus finanziellen Gründen keinen eigenen Verwaltungsunterbau haben kann, muß der Vollzug von migrationspolitischen Maßnahmen weitgehend Ländersache bleiben.

Eine entscheidende Überlegung wird sein, wie verhindert werden kann, daß es sich bei der Bundesinstitution um eine zentralistischen bürokratischen Verfahrensweisen und reinem Verwaltungsdenken verpflichtete Einrichtung handeln wird. Eine Möglichkeit wäre, zivilgesellschaftliche Elemente in das Verwaltungshandeln einzuführen, indem dem Bundesamt ein Sachverständigenrat und eine Vernetzung mit lokalen Antidiskriminierungsstellen vorgegeben würde. Solche zu gründenden Stellen könnten ein Bindeglied zwischen privaten Vereinen beziehungsweise gemeinnützigen Stiftungen von an Migrationspolitik interessierten Personen oder Einrichtungen und kommunalen Institutionen sein, wie etwa den kommunalen Ausländerbeauftragten, Ombudspersonen und den Räten der jeweiligen Städte.

6.6 Konkretisierungen der Zuwanderungssteuerung

Welche Präzisierungen für eine künftige deutsche Migrationspolitik, die europäisch eingebettet ist, lassen sich entwickeln? Zu bedenken ist, daß es sich bei der Zuwanderungssteuerung nicht um eine kurzfristige politische Option handelt, sondern um ein langfristig wirksames Instrument. Deutschland hat in dieser Frage keine Wahl. Deutschland ist de facto ein Einwanderungsland und die Entwicklung von langfristig einsetzbaren Steuerungsinstrumenten ist unabdingbar.

Dieser Hinweis ist wichtig, weil in der tagesaktuellen Diskussion über die Migrationspolitik die Befürworter und die Kritiker von Quotenregelungen üblicherweise aneinander vorbei reden: Die einen weisen auf die Langfristigkeit der Steuerungsmechanismen hin, während die anderen die Unmöglichkeit kritisieren, mit solchen Instrumenten die gegenwärtige Migrationsproblematik zu regeln.

Die Fähigkeit zur Steuerung der Zuwanderung ist nicht nur eine Frage der politischen Legitimität der Regierenden, sondern auch eine entscheidende Voraussetzung dafür, daß die Aufgaben in den anderen Feldern der Migrationspolitik bewältigt werden. Zuwanderungssteuerung muß Aufgabe staatlicher Autorität bleiben, die durchaus auch auf eine suprastaatliche Ebene verlagert werden kann, etwa falls die Zuwanderungssteuerung bei einer Erweiterung und Vertiefung der europäischen Integration den entsprechenden Gremien überantwortet wird. Entscheidend ist, daß die getroffenen Vereinbarungen im gesamtgesellschaftlichen Interesse liegen und nicht lediglich Partikularinteressen, etwa von Arbeitgebern an der Schaffung von kostensenkenden Konkurrenzsituationen auf dem Arbeitsmarkt, widerspiegeln. Es muß entschieden werden, wer aus humanitären, ökonomischen und demographischen sowie übergeordneten außen-, sicherheits- und europapolitischen Gründen für welche Zeitdauer zuwandern darf, und diese Entscheidung muß durchgesetzt werden. Hierzu ist aus Gründen der Transparenz ein Zuwanderungsgesetz sinnvoll, das gesellschaftlich konsensfähige Zuwanderungsquoten oder vergleichbare Regelungen enthält. Diese Vorgaben müssen konsequent umgesetzt werden; Zuwanderungswillige, die nicht den Aufnahmekriterien entsprechen, müssen abgewiesen beziehungsweise zurückgeführt werden, wobei rechtsstaatliche Verfahren angewendet werden müssen.

Dabei ist zweierlei zu beachten: Zum einen müssen politische Flüchtlinge entsprechend ihrer besonderen völkerrechtlichen Stellung von einer Quotierung ausgenommen sein. Zum anderen ist zu bedenken, daß in liberalen, rechtsstaatlichen Demokratien unerwünschte Zuwanderung nicht vollständig zu verhindern ist, was bei der Festlegung der Aufnahmekriterien bedacht werden muß.

6.6.1 Rechtliche Handlungsspielräume

Der Versuch, Zuwanderungssteuerung durch Quoten einzuführen, würde zur Zeit in Deutschland mit rechtlichen Problemen verbunden sein. Beschränkungen des deutschen migrationspolitischen Handlungsspielraumes bestehen sowohl in europarechtlicher, in verfassungsrechtlicher und in ausländerrechtlicher Hinsicht.

Zwei Gruppen von Zuwanderern lassen sich nach dem Gewicht der rechtlichen Vorgaben unterscheiden. Die erste Gruppe enthält Personen, deren Zuwanderung aufgrund übergeordneter rechtlicher Vorgaben nicht oder kaum durch nationale Regelungen gesteuert werden kann:

• Die Zuwanderung von EU-Bürgern kann aufgrund der Freizügigkeit nach dem EU-Vertrag grundsätzlich nicht begrenzt werden.
• Für Personen aus EU-assoziierten Drittstaaten ist zwar zunächst keine Freizügigkeit vorgesehen, aber bei einer Realisierung des in den Assoziierungsabkommen angestrebten Zieles der Aufnahme der Staaten in die EU würden auch Angehörige dieser Staaten Freizügigkeit genießen, wenngleich möglicherweise mit einer zeitlichen Verzögerung, falls Ãœbergangsklauseln vereinbart würden.
• Für türkische Staatsbürger bietet hingegen das Assoziationsabkommen mit der EU schon jetzt einen privilegierten Zugang zum europäischen Arbeitsmarkt und eine Gleichbehandlung im Sozialversicherungsrecht sowie nach neuerer Rechtssprechung des Europäischen Gerichtshofes ein Aufenthaltsrecht für diejenigen, die mindestens ein Jahr dem regulären Arbeitsmarkt eines der EU-Staaten angehört haben.
• Der Familiennachzug ist verfassungs- und ausländerrechtlich durch den Schutz der Familie geregelt, hier bestehen zudem völkerrechtliche Standards, zu deren Einhaltung die Bundesrepublik sich verpflichtet hat, etwa bezüglich der Kinderschutzkonvention.

• Anerkannten Flüchtlingen oder Asylberechtigten muß den völkerrechtlichen Vorgaben zufolge eine dauerhafte Niederlassung ermöglicht werden.
• Die Abschiebung illegal anwesender Flüchtlinge oder Zuwanderer unterliegt völkerrechtlichen Vorgaben, beispielsweise der Genfer Konvention, wonach die Abschiebung nicht in Gebiete erfolgen darf, in denen der Flüchtling begründete Furcht vor Verfolgung hat.

Der rechtliche Handlungsspielraum zur Steuerung der Zuwanderung durch Quoten beschränkt sich daher in Deutschland zur Zeit auf bestimmte Zuwanderer:

Keine völkerrechtlichen Vorgaben bestehen hinsichtlich der Zulassung von Flüchtlingen zu einem Asylverfahren und deren Niederlassung, da kein Staat zur Aufnahme von Flüchtlingen gezwungen werden kann. Die Aufnahme wird durch die Verfassung und das Asylrecht geregelt.

Eine souveräne Entscheidung des Aufnahmelandes ist auch die Aufnahme oder Nichtaufnahme von Flüchtlingen, die nicht unbedingt als individuelle Asylbewerber kommen müssen, sondern auch aufgrund politischer Entscheidungen als Kontingentflüchtlinge oder nach anderen Verfahren aufgenommen werden können.

Frei ist das Aufnahmeland zudem hinsichtlich der Zuwanderung von Arbeitsmigranten. Diese wird durch Verordnungen geregelt, deren Sinn nicht eine definitive Einwanderung, sondern ein vorübergehender Aufenthalt entsprechend den Anforderungen des deutschen Arbeitsmarktes ist. In diesem Rahmen werden Genehmigungen für zeitlich befristete Beschäftigungen in Bereichen mit einheimischem Arbeitskräftemangel oder aufgrund eines besonderen öffentlichen Interesses an einer Beschäftigung der betreffenden Personen auch für eine längerfristige Zuwanderung erteilt. Dies gilt auch für Werkvertragsarbeitnehmer, für die branchenspezifisch und berufsgruppenbezogen jährliche Kontingente festgelegt werden.

Ebenfalls eine souveräne Entscheidung der Bundesregierung ist die Aufnahme von Aussiedlern, für die im Kriegsfolgenbereinigungsgesetz von 1992 eine jährliche Aufnahmequote festgelegt wurde. Allerdings könnten sich bei einer grundlegenden Änderung verfassungsrechtliche Probleme ergeben.

Nennenswerte rechtliche Handlungsspielräume hinsichtlich der Zuwanderungssteuerung bestehen daher lediglich für Flüchtlinge, temporäre und dauerhaft anwesende Arbeitskräfte und Aussiedler. Dies muß jede Diskussion über Zuwanderungsquoten berücksichtigen.

6.6.2 Außenpolitische Gestaltungsspielräume

Die nationale Souveränität hinsichtlich der Zuwanderungskontrolle wird nicht nur durch zwischenstaatliche und internationale Abkommen eingeschränkt, sondern auch durch den Zwang zur politischen Rücksichtnahme auf die Herkunftsstaaten und auf die anderen EU-Staaten. Dies gilt für beide Aspekte der Zuwanderungssteuerung, die Verhinderung unerwünschter Zuwanderung und die Ermöglichung erwünschter Zuwanderung. Im Folgenden sollen einige dieser Aspekte angeführt werden.

Zunächst muß darauf hingewiesen werden, daß die Zahl der Asylbewerber nicht beliebig von den deutschen Behörden reduziert werden kann. Wenn das System der bilateralen Rückübernahmevereinbarungen zur Reduzierung der Zahl der Asylbewerber beibehalten werden soll, muß ein Schwerpunkt deutscher Politik die Sicherstellung dieser Übereinkommen sein. Die Bundesrepublik wird gezwungen sein, die politischen und ökonomischen Forderungen, die Vertragsstaaten stellen, zu berücksichtigen. Dies war bereits in den Verhandlungen mit Polen der Fall, in denen die Bundesrepublik akzeptieren mußte, daß Polen innerhalb eines bestimmten Zeitraumes lediglich eine begrenzte Zahl von Flüchtlingen zurücknimmt. Der Preis für eine Verlagerung des Asylbewerberproblems auf diese Länder besteht unter anderem in Zahlungen für dortige Infrastrukturleistungen, etwa zur Einrichtung von Asylverfahren.

Für die Steuerung der Zuwanderung von Aussiedlern liegen seit der im Asylkompromiß getroffenen politischen Entscheidung, die Zuwanderung zu quotieren, und der Kodifizierung dieser Absicht im Kriegsfolgenbereinigungsgesetz wirksame Instrumente vor. Die innenpolitische Diskussion um eine Veränderung dieser Quoten muß allerdings, solange das bestehende Staatsangehörigkeitsrecht nicht restriktivere Bedingungen für die deutsche Volkszugehörigkeit formuliert, mit großer Rücksicht auf die potentiellen Aussiedler geführt werden. Eine zu restriktive Quotierung sowie fehlende materielle, politische und moralische Unterstützung der Bundesrepublik zur Konsolidierung von Lebensperspektiven in den Herkunftsregionen könnten nicht nur die Auswanderungsanträge schnell zunehmen lassen, sondern auch viele Aussiedler, welche die Aufnahmebescheide bislang als Versicherung halten, zur Ausreise bewegen. Bei den Entscheidungen über die künftige Aussiedlerpolitik sollten zudem mögliche Vorbehalte der EU-Partner bedacht werden, da jede Zuwanderungsentscheidung eines EU-Staates mittelbar auch die anderen Staaten betrifft.

Wie schwierig der Interessenausgleich innerhalb der EU ist, zeigte sich bezüglich des Problems der Zulassung temporärer Arbeitskräfte bei dem deutschen Vorstoß für eine europäische Entsenderichtlinie, der erst im zweiten Anlauf erfolgreich war. Der Ausweg einer schneller wirksamen nationalen Entsenderichtlinie ist zwar unter der Voraussetzung eines Interessenausgleichs der Beteiligten praktizierbar, ob ein solcher Protektionismus aber langfristig mit den ökonomischen und politischen Zielen der Europäischen Integration vereinbar ist - vor allem, wenn er zu Gegenmaßnahmen der betroffenen Staaten auf anderen Gebieten führt - bleibt fraglich.

Auch ein europäischer Lastenausgleich für Bürgerkriegsflüchtlinge erweist sich als schwierig. Trotz des erklärten Willens der EU-Staaten, gemeinsame Regelungen zu finden und trotz des Auftrages des Europäischen Parlaments an die Europäische Kommission, entsprechende Verfahren auszuarbeiten, fehlen bislang solche Konkretisierungen. Bei den Verhandlungen des Amsterdamer EU-Gipfels vom Juni 1997 und auch seitdem ist die Frage des Lastenausgleichs nicht gelöst worden, unter anderem, weil einige deutsche Bundesländer, insbesondere Bayern, darauf bestanden haben, die von anderen EU-Staaten gewünschte Freizügigkeit für Drittstaatsangehörige, die sich legal in einem EU-Staat aufhalten, abzulehnen. Im Gegenzug mußte die Bundesregierung auf ein Lastenausgleichsverfahren verzichten. Es wäre aber im deutschen Interesse, eine generelle Regelung mit größtem Nachdruck einzufordern, nicht nur hinsichtlich ähnlicher künftiger Zuwanderungen, sondern auch in Hinblick auf das Problem der Bürgerkriegsflüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien, die zu rund 80 Prozent von der Bundesrepublik aufgenommen worden sind. Eine humanitären Standards entsprechende Regelung ist nur bei erheblicher finanzieller und organisatorischer Beteiligung der anderen EU-Staaten realistisch, da Rückführungen an bestimmte Mindestvoraussetzungen in den Herkunftsgebieten gebunden sein müssen.

Auch die Auseinandersetzungen mit den EU-Partnern über die Zulassung temporärer Arbeitskräfte aus Nicht-EU-Staaten, an denen die deutsche Wirtschaft aller Wahrscheinlichkeit nach auch in Zukunft trotz hoher inländischer Arbeitslosigkeit großes Interesse haben wird, werden sich verschärfen. Diese Interessenkollision wird bei den anstehenden Erweiterungen der EU bestehen bleiben, selbst wenn für eine Übergangszeit die Personen- und Dienstleistungsfreizügigkeit der Beitrittsländer beschränkt würde.

6.6.3 Innenpolitische Gestaltungsspielräume

Die Möglichkeiten einer Zuwanderungssteuerung durch Quoten werden nicht nur durch europa- und völkerrechtliche Vorgaben und durch außenpolitische Rücksichtnahmen beschränkt, sondern auch durch innenpolitisch wirksame Interessengegensätze: das Interesse bestimmter Branchen und Betriebe an billigen Arbeitskräften gegenüber dem Interesse von Gewerkschaften an einer Behinderung der Freizügigkeit von Billiglohnarbeitern aus EU-Staaten, das Interesse der Vertriebenenverbände an einem Erhalt von Zuwanderungsmöglichkeiten von Aussiedlern gegenüber dem Interesse der von dieser Zuwanderung besonders betroffenen Kommunen an einer Verhinderung des weiteren Zuzugs, das Interesse von Menschenrechtsgruppen an einer Liberalisierung des Asylrechts gegenüber dem Interesse von Eltern an der Verhinderung eines zu großen Ausländeranteils in den Schulklassen, usw. Diese Interessen müssen abgeglichen und zu einem größtmöglichen Konsens geführt werden.

Hierzu wäre ein angemessenes Verfahren, daß eine mit Vertretern der Bundesregierung, dem Bundestag, dem Bundesrat und gesellschaftlich relevanten Organisationen und Gruppierungen besetzte Fachkommission, die organisatorisch dem vorgeschlagenen Bundesamt angegliedert sein könnte, der Bundesregierung einen entsprechenden Vorschlag unterbreitet, den diese durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates in Zuwanderungsquoten umsetzt.

Nicht immer wird aber ein solcher Interessenausgleich gelingen, und nicht immer wird sich, auch wenn ein Interessenausgleich gefunden werden kann, eine erfolgreiche Politik formulieren lassen. Diese Grenzen politischen Handelns liegen darin, daß es sich bei Migration und Flucht um soziale Prozesse handelt, die oft eine nicht abzuschätzende Eigendynamik besitzen, die zu nicht-intendierten Folgen auch einer wohlüberlegten Politik führen können.

Um solche Dilemmata deutlich zu machen, soll kurz auf das Beispiel der Bosnien-Flüchtlinge eingegangen werden. Deutschland hatte seit Beginn des Bosnien-Krieges etwa 320 000 Flüchtlingen Zuflucht gewährt, von denen ein geringer Teil als Kontingentflüchtlinge aufgenommen wurde und der überwiegende Teil eine Duldung erhielt. Nach dem Friedensabkommen von Dayton war die Bundesregierung der Meinung, daß die Voraussetzungen für eine Rückkehr der Flüchtlinge vorlägen. Da jedoch kaum einer der Flüchtlinge aufgrund der zerstörten Wohn- und Arbeitsstätten, der labilen Sicherheitslage und der katastrophalen wirtschaftlichen Aussichten freiwillig in die Heimat zurückkehrte, legte die Bundesregierung einen Stufenplan zur Rückführung der Flüchtlinge vor. Dieser sah zunächst die Rückkehr von alleinstehenden Flüchtlingen, dann von Familien und schließlich der restlichen Flüchtlinge vor, flankiert durch einige Ausnahmeregeln. Zur Begründung wurde auf die hohe finanzielle Belastung der öffentlichen Haushalte durch die Kosten für die Versorgung der Flüchtlinge verwiesen - Schätzungen gehen von 15 Milliarden DM bis Mitte 1996 aus -, da der überwiegende Teil der Flüchtlinge von Sozialhilfe lebte und die Flüchtlinge nach Ansicht der Bundesregierung dringend zum Wiederaufbau in den ehemaligen Kriegsgebieten gebraucht würden.

Der Termin für den Beginn der Abschiebungen wurde mehrfach verschoben, zum einen wegen der Ankündigung einiger SPD-geführter Bundesländer, die Abschiebungen wegen der unklaren Lage in Bosnien nicht in der vom Bundesinnenministerium vorgeschlagenen Weise vollziehen zu wollen, zum anderen wegen der heftigen öffentlichen Debatte über die Frage, unter welchen Bedingungen man die Flüchtlinge in die ehemaligen Kriegsgebiete zurückschicken dürfe. Zudem wurde der Bundesregierung deutlich, daß ohne zusätzliche zwischenstaatliche Abkommen, und zwar sowohl mit den Transitländern als auch mit den Aufnahmeländern, keine geordneten Rückschiebungen möglich sind. Als Folge wurde versucht, die Anreize für freiwillige Rückkehr zu verstärken, indem sogenannte "Schnupperreisen" mit einer Garantie, nach dieser Informationsreise wieder in die Bundesrepublik zurückkehren zu dürfen, ermöglicht wurden. Diese Möglichkeit wurde, wie auch das in der Folge geschlossene Rückübernahmeabkommen mit der Bundesrepublik Jugoslawien, erst nach schwierigen Verhandlungen erreicht.

An diesem Beispiel wird das eingangs angesprochene Dilemma von Zuwanderungssteuerung deutlich: Ein erheblicher Teil der Flüchtlinge aus dem ehemaligen Jugoslawien wird in Deutschland bleiben, und zwar entgegen der Intentionen, die der Aufnahme der Flüchtlinge zugrundelagen. Es sollte daher intensiv über zwei Fragen nachgedacht werden: durch welche lokalen arbeitsplatzschaffenden Wiedereingliederungsprojekte wirkungsvolle Rückkehransätze geschaffen werden können und, zweitens, welchen Flüchtlingen in Deutschland ein dauerhafter Aufenthalt mit entsprechenden Arbeitsmöglichkeiten gestattet werden sollte. Hierbei ist die Signalwirkung zu bedenken, die eine solche Aufnahme für die offizielle Bereitschaft zur Aufnahme ähnlicher künftiger Flüchtlingsbewegungen bedeuten könnte.

In diesem Zusammenhang muß aber auf die Singularität der bosnischen Flüchtlingskatastrophe hingewiesen werden: Diese Flüchtlinge sind vor allem deshalb in so großer Zahl gekommen, weil die Einreise problemlos war. Dies ist für Zuwanderungen aus Gebieten, die außerhalb des Schengener Raumes liegen, künftig nicht mehr zu erwarten, und Flüchtlingskatastrophen innerhalb dieses Gebietes sind äußerst unwahrscheinlich.

Migration als sozialer Prozeß jedenfalls, so die Erkenntnis aus dem Beispiel der Bosnien-Flüchtlinge, entwickelt eine Eigendynamik, vor allem einen Trend zur Verstetigung des Aufenthalts im Aufnahmeland, die nur teilweise zu steuern ist. Wirkungsvolle restriktive Maßnahmen sind in einer liberalen Demokratie nicht durchsetzbar, nicht zuletzt, weil sie dem Gedanken der Zufluchtgewährung in fundamentaler Weise widersprechen würden.

Dies muß bei jeder Zuwanderungssteuerung bedacht werden: jede Form der temporären Aufnahme von Flüchtlingen und Migranten führt zu Einwanderung. Wenn also solche Kategorien befristeter Zulassung in eine zukünftige Quotenregelung aufgenommen werden - wofür gute Gründe sprechen -, dann sollte von Anfang an damit gerechnet werden, daß ein Teil der befristet Aufgenommenen zu faktischen Einwanderern wird.

Eine realistische und transparente Migrationspolitik, die eine hinreichende Unterstützung der Öffentlichkeit haben will, muß über diese Tatsache informieren und gleichzeitig deutlich machen, daß diese ungeplante, aber in einer liberalen Demokratie, die Mitglied einer Staatengemeinschaft ist, deren Beziehungen sich fortlaufend verdichten, nicht zu vermeidende Zuwanderung in die Planung der staatlichen Migrationspolitik einbezogen wird.

Fortsetzung: Politische Strategien

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