Fortsetzung: Politische Strategien

Steffen Angenendt

II. Regionale Kooperation in der Asyl- und Migrationspolitik

1. Die Europäische Union (EU)

Die Staaten der EU verstehen sich nicht als Einwanderungsländer - obwohl die meisten von ihnen schon seit Jahrzehnten erhebliche Zuwanderungen aufweisen und Migranten mittlerweile einen ökonomisch, politisch und gesellschaftlich bedeutsamen und immer noch wachsenden Bevölkerungsteil ausmachen. Diese Zunahme liegt an der demographischen Entwicklung der zugewanderten Bevölkerung, aber auch an den Neueinwanderungen, die alle Länder verzeichnen, weil sie entgegen ihrer offiziellen Rhetorik eine Einwanderungspolitik verfolgen: Bestimmten Migranten und Flüchtlingen gestatten sie die Zuwanderung, und zudem tolerieren sie die Anwesenheit von Personen, die ohne Erlaubnis ins Land gekommen sind.

Der Grund hierfür ist, daß sich kein Staat der Einbindung in die Weltwirtschaft entziehen kann. Dies zwingt vor allem die wirtschaftlich hoch entwickelten Länder, Rahmenbedingungen für eine wettbewerbsfähige Produktion von Gütern und Dienstleistungen zu schaffen, unter anderem auch durch die Bereitschaft, der Nachfrage vieler Betriebe nach preiswerter Arbeitskraft entgegenzukommen und entsprechende Arbeitskräfte ins Land zu holen oder die Anwesenheit illegaler Arbeitskräfte zu tolerieren. Ebensowenig können die Staaten der Einbindung in die internationale Staatengemeinschaft entkommen, die Schutzstandards für Migranten und Flüchtlinge festgelegt hat und den einzelnen Staaten beispielsweise die Aufnahme politisch Verfolgter nahelegt. Schließlich können die Staaten sich nicht ihrer eigenen Geschichte entledigen, in der sich bestimmte Wanderungstraditionen herausgebildet haben, etwa die Zuwanderung aus früheren Kolonialgebieten oder die von ethnischen Volksangehörigen wie den deutschen Aussiedlern, die oft schon aus rechtlichen Gründen nicht einfach unterbrochen werden können.

Die von den europäischen Staaten faktisch betriebene Einwanderungspolitik ist jedoch keine Politik, die diese Bezeichnung verdient hätte: Eine umfassende Einwanderungspolitik müßte zum einen in klarer Form festlegen, wie viele Zuwanderer welcher Art für welchen Zeitraum aus ökonomischen, demographischen, humanitären oder sozialen Gründen in das betreffende Gebiet aufgenommen werden, und sie müßte auch ernsthaft versuchen, diese Vorgaben durchsetzen. Zum anderen hätte eine solche Einwanderungspolitik umfassende Integrationsmaßnahmen für diejenigen zu entwickeln und zu realisieren, die für einen längeren Zeitraum zuwandern.

Der gegenwärtigen Einwanderungspolitik in den europäischen Staaten fehlt es an wesentlichen Elementen einer solchen umfassenden Politik: Sie ist in der Regel schlecht geplant, der Interessenausgleich zwischen den an Zuwanderung Interessierten und den von ihr nachteilig Betroffenen gelingt nicht, die Politik ist für alle Beteiligten zu wenig transparent. Zudem ist sie oft nicht über einen längeren Zeitraum stabil, weil kurzfristige politische Taktiken, etwa in Wahlkampfzeiten, für die politischen Entscheidungsträger wichtiger sind als die Entwicklung und konsequente Verfolgung einer rationalen Politik. Um entsprechende Wählerstimmen zu binden wird häufig populistischen Parolen Raum gegeben, etwa der Forderung nach einer Reduzierung der Ausländerzahl oder einer Kürzung von Integrationshilfen.

Eine solche Politik bietet aber keine vernünftige Planungsgrundlage, weder für die an einer Beschäftigung von Zuwanderern interessierten Betriebe, noch für die mit den vielfältigen Problemen der Zuwandererintegration befaßten staatlichen und nichtstaatlichen Institutionen und Organisationen. Auch den Zuwanderungswilligen werden durch eine unklare Politik widersprüchliche Signale gesendet: Je weniger glaubhaft die Informationen über die Möglichkeiten und Beschränkungen einer Zuwanderung in das betreffende Land vermittelt werden, um so weniger rational fällt auch die Entscheidung der potentiellen Migranten aus. Schließlich fördert die faktisch betriebene Migrationspolitik auch nicht das Verständnis der einheimischen Bevölkerung für die Tatsache, daß offene, auf einen möglichst freien internationalen Kapital- und Güterverkehr angewiesene Gesellschaften wie die europäischen Staaten zwangsläufig zunehmende Einwanderung haben und zukünftig ethnisch heterogener werden, und daß die schwierige Aufgabe der Organisation eines friedlichen und fruchtbaren Zusammenlebens bewältigt werden muß, wenn sich nicht erheblicher sozialer Sprengstoff ansammeln soll.

Angesichts dieser Politik der einzelnen europäischen Staaten verwundert es nicht, daß die Migrationspolitik der Europäischen Union (EU) ähnliche Merkmale aufweist: Schließlich ist die EU trotz aller Entwicklungstendenzen zu einer überstaatlichen Einheit immer noch maßgeblich vom politischen Willen der Mitgliedstaaten bestimmt. So sind die intensiven Bemühungen insbesondere der Europäischen Kommission, Grundsätze für eine gemeinsame Migrationspolitik festzulegen und diesen Politikbereich in die regulären EU-Entscheidungsverfahren einzubinden, bislang wenig erfolgreich gewesen. Von einer umfassenden Einwanderungspolitik im oben umrissenen Sinn ist die EU noch weit entfernt. Dies aber ist höchst problematisch, da sich schon heute zeigt, daß die Herausforderungen durch internationale Wanderungsbewegungen auf der einzelstaatlichen Ebene nicht hinreichend gelöst werden können, und daß darüber hinaus die nationale Problemlösungskapazität in dem Maße abnimmt, wie die Vernetzung der europäischen Staaten intensiviert wird: Grenzen werden durchlässiger oder lösen sich ganz auf, daß heißt die Territorialgrenze als Handlungsort des Nationalstaates verliert an Bedeutung. Eine gemeinschaftliche Strategie in der Migrationspolitik, die nicht nur die EU-Staaten, sondern auch die nach dem Amsterdamer Gipfel benannten Beitrittskandidaten und die mit noch keiner konkreten Beitrittsperspektive versehenen Staaten umfaßt, ist daher unverzichtbar.

1.1 Wanderungsbewegungen und europäische Integration

Seit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahre 1957 war die migrationspolitische Zusammenarbeit ein wesentliches Element, ja sogar eine Triebkraft des europäischen Integrationsprozesses. Im Laufe der Zeit haben sich Zielsetzungen und Instrumente dieser Zusammenarbeit stark verändert: von der Regelung der Binnenmigration in der EWG hin zur Bewältigung der Aufgaben, die sich aus der Zuwanderung in die EU ergeben.

Der Gründungsvertrag der EWG enthielt ausschließlich Regelungen zur Schaffung von Freizügigkeit für Arbeitnehmer und Selbständige innerhalb der Gemeinschaft. Sie hatten zum Ziel, jegliche auf der Staatsangehörigkeit beruhende unterschiedliche Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in bezug auf Beschäftigung, Entlohnung, und die sonstigen Arbeitsbedingungen abzuschaffen. Entsprechend der politischen Zielsetzung, einen Binnenmarkt zu schaffen, bezogen sich in dieser ersten Phase der europäischen Integration die Freizügigkeitsrechte noch ausschließlich auf Erwerbstätige. Seit den siebziger Jahren, im Zusammenhang mit dem Wunsch, den ins Stocken gekommenen Integrationsprozeß durch ein "Europa der Bürger" zu beleben und die Vorteile der Europäischen Gemeinschaft (EG) für die Bürger unmittelbar erfahrbar zu machen, wurden die Freizügigkeitsregeln in mehreren Schritten über den Kreis der Arbeitnehmer hinaus auf nicht-erwerbstätige EG-Bürger und durch die EG-Erweiterungen auf immer mehr EG-Bürger ausgedehnt. In all diesen Erweiterungsrunden war die Freizügigkeit ein politisch umstrittenes Thema: In den sechziger Jahren wurde die "Überschwemmung" der europäischen Arbeitsmärkte durch süditalienische Arbeitskräfte befürchtet, in den siebziger Jahren löste vor allem der Beitritt Großbritanniens Befürchtungen vor unkontrollierten Zuwanderungen aus dem britischen Commonwealth aus. In den achtziger Jahren beugte die EG ähnlichen Sorgen anläßlich des Beitritts Griechenlands, Portugals und Spaniens durch die Vereinbarung einer mehrjährigen Übergangsfrist bis zur Gültigkeit der Freizügigkeitsregelungen vor. In all diesen Fällen zeigte sich, daß die Befürchtungen grundlos waren, da die erwarteten Massenzuwanderungen ausblieben.

Erst Mitte der siebziger Jahre begannen die Mitgliedstaaten, ihre migrationspolitische Zusammenarbeit auch auf die Zuwanderungen aus Drittstaaten auszudehnen. 1974 verkündete der Ministerrat ein erstes Aktionsprogramm für Arbeitsmigranten und ihre Familienangehörigen. Die Koordinierung der Politik der Mitgliedstaaten gegenüber Drittstaatsangehörigen wurde 1976 der Europäischen Kommission übertragen. Nach dem Rückzug der Mitgliedstaaten aus der bilateralen Migrationspolitik und den Anwerbestopps von 1973 und 1974 schloß die EG mit einigen Anwerbestaaten Assoziations- und Kooperationsabkommen und ergänzte schon bestehende Verträge, etwa das seit 1963 bestehende Assoziationsabkommen mit der Türkei. 1985 verabschiedete die Kommission erstmals Leitlinien für eine Wanderungspolitik der Gemeinschaft. Im gleichen Jahr legte sie ein Weißbuch mit Vorschlägen zur Weiterentwicklung des Binnenmarktes vor, das unter anderem eine Vereinfachung der Kontrollen an den Binnengrenzen, eine Koordination der Visapolitik und der Auslieferungsverfahren sowie eine Vereinheitlichung des Status von Drittstaatsangehörigen, insbesondere von Asylbewerbern und Flüchtlingen, vorsah. Die auf der Grundlage dieses Weißbuches verabschiedete Einheitliche Europäische Akte (EEA) sah die Vollendung des für Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital grenzenlosen Binnenmarktes und die Realisierung dieser vier Grundfreiheiten bis Ende 1992 vor. Ein Kernstück war die gemeinsame Regelung der Einreise und des Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen, also die Kontrolle der Außengrenzen, wobei aber die Mitgliedstaaten deutlich machten, daß sie keinesfalls auf ihr Recht verzichten wollten, die Einwanderung aus Drittstaaten zu kontrollieren. Außerhalb des politischen Rahmens der EG unterzeichneten Deutschland und Frankreich 1984 ein bilaterales Abkommen über den Abbau der Grenzkontrollen und eine Angleichung der Visavorschriften. Auf diesem Abkommen baute das 1985 von den Benelux-Staaten, Deutschland und Frankreich unterzeichnete Schengener Abkommen auf, das zudem eine Harmonisierung des Ausländerrechts vorsah.

Der in dieser Phase eindeutige Schwerpunkt auf zwischenstaatlicher Koordination und die Vielzahl der Aufgaben, die mit der Abschaffung der Binnengrenzen verbunden waren, führte zu einer raschen Zunahme von zwischenstaatlichen Diskussionsforen und Vorbereitungsgruppen. 1988 setzte der Europäische Rat eine aus hohen Beamten der Mitgliedstaaten bestehende Koordinatorengruppe für den freien Personenverkehr ein, die 1989 das Palma-Dokument erstellte, das zwischen kurzfristig erreichbaren und langfristig wünschenswerten Zielen der Kooperation unterschied, und zu den ersteren vor allem die Kontrolle der Außengrenzen und die gemeinsame Verbrechensbekämpfung zählte. Im gleichen Jahr verabschiedete der Europäische Rat die Charta über die sozialen Rechte der Arbeitnehmer, welche die Mitgliedstaaten verpflichtet, legal anwesenden Arbeitskräften aus Drittstaaten vergleichbare Arbeits- und Lebensbedingungen wie einheimischen Arbeitskräften zu verschaffen, wobei auch diese Aufgabe nicht der gemeinschaftlichen Politik, sondern der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit überlassen wurde. 1990 wurde das Dubliner Abkommen geschlossen, das Verfahren zur Bestimmung des zuständigen Asyllandes enthielt, und die Mitglieder der Schengen-Gruppe - mittlerweile ergänzt durch Italien, Portugal und Spanien - unterzeichneten das Durchführungsabkommen zum Schengener Abkommen (Schengen II) über den Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen. Im gleichen Jahr bezeichnete der Europäische Gipfel von Rom die Freizügigkeit von Personen und die Einführung einer europäischen Staatsbürgerschaft als primäre Aufgabe der Gemeinschaft und verlangte eine Harmonisierung der Asylpolitik, eine gemeinsame Politik der Hilfe für Herkunftsländer, eine Regelung der Zuwanderungsbedingungen sowie Hilfen für die soziale Integration von Einwanderern. Ein Jahr später wurde mit sieben EFTA-Ländern der Europäische Wirtschaftsraum (EWR) gegründet, in dem bis 1993, wenn auch mit einigen Einschränkungen, die vier Grundfreiheiten realisiert werden sollten, und es wurden Assoziationsabkommen mit Polen, Ungarn und der Tschechoslowakei geschlossen. Der Maastrichter Vertrag von 1992 enthielt in jeder seiner drei als Säulen bezeichneten Teilbereiche migrations- und asylpolitische Vorgaben. In die ersten Säule, für die gemeinschaftliche Entscheidungsverfahren gelten, wurden zwei asylrechtliche Aufgaben aufgenommen: die Bestimmung der visapflichtigen Drittstaaten und die einheitliche Visagestaltung. Von diesem kleinen Bereich der Asylpolitik abgesehen, wurden für die Migrations- und Asylpolitik ausdrücklich zwischenstaatliche Kooperationsverfahren vorgesehen, wobei deren Umfang den Mitgliedstaaten überlassen blieb, und die Regierungen sich lediglich zur Absprache und Konsultation verpflichteten. Die Migrations- und Asylpolitik wurde damit zwar in den institutionellen Rahmen der EU aufgenommen, aber durch die Nicht-Einbeziehung in die erste Säule weitgehend aus der eigentlichen Zuständigkeit der EU-Institutionen ausgeklammert. Der EU-Vertrag kann daher in bezug auf die Migrations- und Asylpolitik als ein Mischmodell zwischen intergouvernementalen und gemeinschaftlichen Regelungen verstanden werden, wobei der Schwerpunkt auf der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit liegt.

Diese Grundorientierung wurde in den folgenden Jahren immer wieder vom Europäischen Rat und von den Einwanderungsministern bestätigt, indem inhaltliche Ausweitungen der Zusammenarbeit vorgenommen wurden und Regelungen zum Schutz von De-facto-Flüchtlingen, zur Bekämpfung illegaler Einwanderung, zur temporären Arbeitsmigration, zur Gewährung von Mindeststandards in Asylverfahren sowie migrationsbegleitende Maßnahmen erarbeitet wurden, zum Beispiel der Entwurf der Europol-Konvention, die den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten unter anderem über die organisierte Kriminalität, den Menschenhandel und die Schlepperkriminalität regeln soll.

Erst mit dem Amsterdamer Vertrag von 1997 haben die Staats- und Regierungschefs der EU einen deutlichen Schritt zu einer Stärkung der gemeinschaftlichen Regelungen vollzogen. Der Schengener und der Dubliner Vertrag wurden in die erste Säule des EU-Vertrages, in die gemeinschaftliche Zusammenarbeit, überführt. Innerhalb von fünf Jahren müssen bestimmte Vorbedingungen für die vollständige Personenfreizügigkeit erfüllt werden: Es müssen einheitliche Regelungen für die Visaerteilung, für die Bestimmung des für das jeweilige Asylbegehren zuständigen Staates, für Mindeststandards in Asylverfahren und für die Aufnahme von Asylbewerbern gefunden werden. Zudem werden Verfahren für eine vorübergehende Aufnahme von Vertriebenen sowie gemeinsame Aufenthaltsregelungen und Ausweisungsverfahren erarbeitet, und es wurde eine generelle Antidiskriminierungsklausel in den Vertrag aufgenommen.

Die Fünfjahresfrist bedeutet, daß die Vergemeinschaftung dieses Politikbereiches nur mit einer zeitlichen Verzögerung eintreten wird. Während dieser Übergangsphase werden die migrationspolitischen Entscheidungen im Rat einstimmig gefällt. Erst danach wird die Kommission das Initiativrecht, das Europäische Parlament ein Mitentscheidungsrecht und der Europäische Gerichtshof (EuGH) Rechtsprechungsbefugnisse erhalten. Von der Fünfjahresfrist ausgeschlossen, und damit auch ohne zeitlichen Zwang zur Realisierung, sind die Entwicklung eines Lastenausgleichsystems hinsichtlich der Aufnahme und der Kostenübernahme für Flüchtlinge und Vertriebene sowie die Erarbeitung gemeinsamer Regelungen für die Einreise und den Aufenthalt, für die Erteilung langfristiger Visa, für die Regelung des Familiennachzuges und für die Freizügigkeit von Drittstaatsangehörigen.

Aus diesem Überblick über die europäische Migrationspolitik wird deutlich, wie sehr sich in den letzten 30 Jahren die Schwerpunkte dieser Politik verlagert haben. Gleichzeitig wird sichtbar, wie aktiv die europäischen Institutionen in diesem Politikbereich geworden sind, aber auch, wie groß die Vorbehalte der Mitgliedstaaten gegenüber Souveränitäts- und Kompetenzverlusten waren und sind - auch wenn einige Mitgliedstaaten im Falle innenpolitischer Blockierungen gerne auf die europäische Ebene zurückgreifen, wie die deutsche Regierung Anfang der neunziger Jahre bei ihrem letztlich erfolglosen Versuch, das deutsche Asylrecht auf dem Umweg über gemeinschaftliche Regelungen zu verschärfen. Zu erwarten ist, daß die europäische Migrationspolitik noch für einen längeren Zeitraum vornehmlich zwischenstaatlich angelegt sein werden. Abschließend werden nun einige inhaltliche Perspektiven einer künftigen europäischen Migrationspolitik aufgezeigt.

1.2 Perspektiven einer künftigen europäischen Migrationspolitik

Die Zuwanderungen in die EU und in die europäischen Staaten werden künftig noch weiter zunehmen, und zwar auch ohne krisenhafte Massenfluchtbewegungen. Viele Menschen in diesen Staaten werden diese Entwicklung als Kontrollverlust staatlicher Stellen interpretieren. Sollen entsprechende politische Folgen, wie etwa Legitimitätsverlust und politischer Extremismus, verhindert werden, muß eine umfassende Migrationspolitik verfolgt werden. Voraussetzung für eine solche Politik ist, daß nicht länger mit der Floskel, die europäischen Staaten seien keine Einwanderungsländer, die Entwicklung einer realistischen und problemangemessenen Migrationspolitik verbaut wird. Die wichtigsten Anforderungen an eine solche Politik sind altbekannt, ohne aber bislang auf der nationalen oder der gemeinschaftlichen Ebene konsequent umgesetzt worden zu sein: zum einen muß die Zuwanderung weitestmöglich gesteuert werden, zum anderen müssen die faktisch Eingewanderten integriert werden. Hierzu muß der künftige ökonomische und demographische Zuwanderungsbedarf antizipiert, die Zuwanderung sozialverträglich gestaltet und die weltpolitische Einbettung der europäischen Staaten, vor allem die Verpflichtung gegenüber dem humanitären Völkerrecht, berücksichtigt werden. Ein grundsätzliches Prinzip hierbei muß - wie gerade von der deutschen Regierung auch für andere Politikbereiche immer wieder betont wurde - das Subsidiaritätsprinzip sein: Gemeinschaftlich darf nur das geregelt werden, was nicht auf der nationalen beziehungsweise regionalen Ebene effektiver behandelt werden kann.

Im Bereich der Zuwanderungskontrolle ist die Harmonisierung der Visavorschriften und der Asylbestimmungen durch das Schengener und Dubliner Abkommen schon weit gediehen. Die Erfahrungen, welche die Staaten bei diesem Koordinierungsprozeß gemacht haben, könnten nicht nur wie bisher zur Abwehr unerwünschter Zuwanderungen durch verbesserte Grenzkontrollen dienen, sondern darüber hinaus auch zur Koordinierung der nationalen Zuwanderungspolitik verwendet werden. Das Kernstück dabei müßte ein Verfahren zur Einigung auf die von den Mitgliedstaaten vorzuschlagenden Einwanderungsquoten sein. Ein solches Abstimmungsverfahren ist unbedingt nötig, weil zu erwarten ist, daß die - derzeit noch von der deutschen Regierung abgelehnte - EU-weite Freizügigkeit für Drittstaatsangehörige im Laufe der nächsten Jahre realisiert werden wird, wodurch nationale Zuwanderungsquoten die anderen EU-Staaten unmittelbar betreffen würden.

Auch im Bereich der Zuwandererintegration gibt es vor allem durch die Rechtsprechung des EuGH deutliche Tendenzen der Herstellung eines einheitlichen Rechtsraumes. Hier ist wichtig, daß die Formulierung der allgemeinen Grundsätze zur Integrationspolitik, insbesondere die Finanzierung entsprechender Maßnahmen, gemeinschaftlich erfolgt, um eine Gleichbehandlung der Zuwanderer in der EU zu sichern. Die Integrationsmaßnahmen im Bereich Arbeit, Wohnen, Ausbildung und Schule müssen auf der lokalen Ebene realisiert werden, da sich hier die entsprechende sachliche Kompetenz befindet. Für bereits Zugewanderte müssen Programme zur schulischen und beruflichen Qualifizierung angeboten werden, da hier in allen europäischen Staaten erhebliche Defizite vorliegen. Für neu Zugewanderte sind zusätzliche Integrationsangebote für die erste Phase des Aufenthaltes, vor allem Sprachkurse, bereitzustellen. Zu den Integrationsmaßnahmen zählen auch Aktivitäten, welche die Aufnahmebereitschaft der einheimischen Bevölkerung steigern. Ergänzt werden müssen diese Integrationsmaßnahmen durch einen erleichterten Zugang zu den Staatsbürgerschaften der europäischen Staaten beziehungsweise zur EU-Bürgerschaft. Einige Staaten bieten Zuwanderern auch dann eingeschränkte politische Beteiligungsmöglichkeiten an, wenn sie nicht Staatsbürger sind, etwa die Beteiligung in kommunalen Gremien. Aber diese Regelungen sind kein Ersatz für die politischen Beteiligungsrechte, welche die Staatsbürgerschaft garantiert, und die allein eine vollwertige Interessenvertretung ermöglicht. Die Hürden für den Erwerb der Staatsbürgerschaften müssen daher abgebaut werden, wenn man eine möglichst vollständige und schnelle Integration der Zuwanderer wünscht. Dabei können durchaus, wie in vielen europäischen Staaten schon heute üblich, auch doppelte Staatsbürgerschaften in Kauf genommen werden, da deren rechtliche Nachteile nicht so gravierend sind, wie in der deutschen politischen Debatte immer behauptet wird. Die Reform des Staatsbürgerschaftsrechts müßte ergänzt werden durch eine konkrete Antidiskriminierungsgesetzgebung, wie sie in einigen europäischen Staaten schon in Grundzügen besteht und auch im Amsterdamer Vertrag angelegt ist.

Trotz der fortschreitenden europäischen Integration dominiert auch Ende der neunziger Jahre in vielen Bereichen der Migrationspolitik die bilaterale Zusammenarbeit. So sind Rückübernahmeabkommen bislang, obwohl mit dem Schengen-Polen-Abkommen bereits ein multilateraler Musterentwurf existiert, noch zwischenstaatliche Abkommen. Der mit dem Schengener und Dubliner Abkommen begonnene multilaterale Harmonisierungsprozeß muß fortgesetzt werden, auch hinsichtlich der im Maastrichter und Amsterdamer Vertrag vorgesehenen Zusammenarbeit in der Innen- und Justizpolitik, die bislang noch auf visarechtliche und polizeiliche Aspekte beschränkt ist. Hierbei müssen die oben angesprochenen Grundsätze beachtet werden, um nicht eine nur auf Asylpolitik begrenzte und auf eine Harmonisierung auf niedrigster Ebene zielende Politik zu erreichen.

Zu den migrationspolitischen Aufgaben der EU gehört auch die Bekämpfung von Migrationsursachen. Hierauf müßte die Entwicklungshilfe der EU stärker ausgerichtet werden, wobei aber zu bedenken ist, daß eine Öffnung der europäischen Märkte für Produkte und Dienstleistungen aus den Herkunftsländern ein sehr viel wirksameres Instrument für die wirtschaftliche Entwicklung vieler Herkunftsgebiete wäre. Auch sollte die humanitäre Hilfe stärker als bisher auf Migrationsvermeidung ausgerichtet werden. Diesen Aspekt muß auch die europäische Beteiligung an den internationalen Organisationen, die ein Mandat zur Migranten- und Flüchtlingsbetreuung haben, berücksichtigen. Generell sollte die EU großen Wert auf die völkerrechtliche Festigung und die finanzielle, infrastrukturelle und personelle Arbeitsfähigkeit dieser Organisationen legen. Die Früherkennung von Migration wäre ein weiteres wichtiges Feld einer außen- und sicherheitspolitisch ausgerichteten europäischen Migrationspolitik. Schließlich müßte zu einer umfassenden Migrationspolitik auch eine konsequente Menschenrechtspolitik gehören, da in vielen Herkunftsländern das Fehlen grundlegender Menschenrechte die ökonomische und gesellschaftliche Entwicklung behindert und sich dies zunehmend als eine der wichtigsten Migrationsursachen herausstellt.

Generell muß das Migrationsgeschehen in den Nachbarregionen der EU stärker berücksichtigt werden. Es wäre auch eine Aufgabe der künftigen europäischen Außen- und Sicherheitspolitik, eine Destabilisierung dieser Gebiete durch Wanderungsbewegungen zu verhindern. Eine Koordinierung der EU-Migrationspolitik mit diesen Gebieten, die über den Abschluß von Rückübernahmeabkommen, die in erster Linie die Migrationsprobleme der EU-Staaten lösen, aber nicht unbedingt der Stabilisierung dieser Gebiete dienen, hinausgeht, ist daher dringend erforderlich.

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