Fortsetzung: Problembereiche von Migration

Steffen Angenendt

4. Äußere Sicherheit

Unmittelbare Auswirkungen auf die äußere Sicherheit von Staaten - im Sinne eines drohenden Verlustes territorialer Souveränität - können Zuwanderungen nur im Fall krisenhafter Massenfluchtbewegungen haben. Solche aber, vergleichbar etwa den Fluchtbewegungen im östlichen Afrika gegen Mitte der 90er Jahre, sind zumindest in der EU aber realistischerweise nicht zu erwarten. Das jugoslawische Beispiel hat gezeigt, daß selbst in Fällen brutalster Bürgerkriegssituationen in Nachbarländern mit extrem hohem Abwanderungsdruck Zuwanderungen in die EU nur in begrenztem Umfang erfolgen. Entscheidend für die Realisierung von Fluchtabsichten ist eben nicht nur geographische Nähe, sondern auch die begründete Hoffnung der Flüchtlinge, in ihrem Zielgebiet Aufnahme zu finden. Davor aber haben - verglichen mit einigen afrikanischen, asiatischen und auch amerikanischen Staaten - die EU-Staaten erhebliche Migrationsbarrieren durch ihre Grenzsicherung und ihre Aufnahmepolitik gesetzt.

Auch wenn also Invasionsszenarien ins Reich der Propaganda und nicht in die realistische Politikanalyse gehören, könnten künftige Zuwanderungen durchaus mittelbare Wirkungen auf die äußere Sicherheit der EU-Länder haben. Diese werden deutlich, wenn man den traditionellen Begriff der (militärischen) Sicherheit durch einen erweiterten Sicherheitsbegriff mit politischen, ökonomischen, ökologischen und gesellschaftlichen Aspekten ersetzt.

4.1 Zuwanderung als Thema des "erweiterten Sicherheitsbegriffs"

Mit diesem Begriff wird es möglich, einige besonders relevante Aspekte von Sicherheit zu erfassen, die in der bisherigen Analyse des Zusammenhangs von Migration und äußerer Sicherheit nicht ausreichend beziehungsweise ungleichgewichtig behandelt wurden. Hierzu gehören die Auswirkungen von Migration auf die innere Sicherheit des betreffenden Staates aufgrund von Gefährdung der innenpolitischen Stabilität, des sozialen Friedens und damit auch der innenpolitischen Voraussetzungen außenpolitischer Handlungsfähigkeit der durch umfangreiche Wanderungsbewegungen betroffenen Staaten und Gesellschaften. Diese Binnenstabilität ist eine Funktion der objektiven Migrationsbelastung, aber auch der jeweiligen Fähigkeit und Bereitschaft der betroffenen Gesellschaften, Neuankömmlinge aufzunehmen und zu integrieren, die ihrerseits wiederum Gegenstand politischer Gestaltungsbemühungen sein müssen. Die Gefahren, die zum Teil zuwanderungsbedingt, zum Teil aber schlicht den offenen Grenzen und der größeren Bewegungsfreiheit in Gesamteuropa geschuldet sind, sind überall in der EU erkennbar: die Ausbreitung von Fremdenfeindlichkeit, von rechtsradikalem Gedankengut, der Glaubwürdigkeitsverlust der etablierten politischen Kräfte, unter Umständen aber auch die Gefahr eines Imports ethnischer Konflikte, ihrer Austragung auf fremdem Territorium, des Überspringens terroristischer Aktivitäten, der Ausbreitung von Drogenhandel und organisiertem Verbrechen. Nicht zu unterschätzen sind auch die außenpolitischen und außenwirtschaftlichen Konsequenzen, die sich aus einer veränderten Wahrnehmung der Bundesrepublik im Ausland und aus der Gefährdung ihres außenpolitischen Ansehens durch den innerstaatlichen Umgang mit Migrationen ergeben können.

4.2 Belastungen von zwischenstaatlichen Beziehungen

Ein zweites Bündel von Auswirkungen betrifft die bilateralen außenpolitischen Beziehungen zwischen den Herkunfts- und den Zielländern der Migrationsbewegungen. Diese Probleme haben in einer Reihe von bilateralen Beziehungen - etwa zwischen der Bundesrepublik und Rußland oder zwischen Frankreich und Algerien - erhebliche Bedeutung erlangt. Flüchtlinge und Migranten können im Zusammenhang der Politik der Ursprungs- wie der Empfängerländer für bestimmte außenpolitische oder außenwirtschaftliche Zielsetzungen instrumentalisiert werden. Bemühungen, Wanderungsbewegungen zu bewältigen, können die Zielländer dazu bringen, sich massiv in die inneren Belange der Ursprungsländer einzumischen, wie das etwa Italien mit der Stationierung von Soldaten in albanischen Hafenstädten bereits getan hat, um die Fluchtbewegungen von Albanern nach Italien unter Kontrolle zu bringen. Auch die in den neunziger Jahren mehrfach geäußerte Aufforderung des türkischen Präsidenten Süleyman Demirel an seine 1,8 Millionen in Deutschland lebenden Landsleute, die deutsche Staatsbürgerschaft anzunehmen und auf die türkische zu verzichten, kann als eine solche Einmischung angesehen werden.

Auf Migrationsprobleme zurückzuführende Konflikte können außerdem bereits gespannte bilaterale Beziehungen weiter verschlechtern, ja sie bis an die Grenze der militärischen Konfrontation belasten. Entsprechende Befürchtungen wurden etwa für die Beziehungen zwischen Albanien und Griechenland laut, nachdem Griechenland mehrfach als Reaktion auf angebliche Diskriminierungen der griechischen Minderheit in Albanien Massenausweisungen unter den auf bis zu 300 000 geschätzten, illegal in Griechenland arbeitenden Albanern vorgenommen hatte. Dieses Beispiel, bei dem Albanien wegen des Ausbleibens der in Griechenland erwirtschafteten Devisen und wegen der extrem hohen Arbeitslosigkeit im eigenen Land wirtschaftlich hart getroffen wurde, zeigt auch stellvertretend für viele andere, welche tiefgreifenden ökonomischen Wirkungen migrationspolitische Entscheidungen für die Herkunftsländer haben können.

4.3 Rückwirkungen auf regionale Intergration

Zuwanderung kann sich auch auf regionale Integrationsprozesse auswirken, wobei die Wirkungen durchaus ambivalent sein können. Für die EU beispielsweise birgt die Thematik einerseits zentrifugale Kräfte: Die EU-Staaten werden in ihren außenpolitischen Orientierungen und Aktivitäten zwangsläufig auseinanderstreben, und die Überbrückung unterschiedlicher Migrationsbelastungen wird eine schwierige Herausforderung für die Gemeinschaftssolidarität darstellen. So hatte die französische Regierung bereits 1995 vor der Übernahme der Ratspräsidentschaft angekündigt, die Mitgliedstaaten zu einem stärkeren finanziellen Engagement der EU zugunsten der südlichen und östlichen Mittelmeeranrainer bewegen zu wollen. Nach der grundsätzlich vereinbarten Einbeziehung der mittel- und osteuropäischen Reformländer in die Gemeinschaft sei nun eine Hinwendung zu den Mittelmeerländern erforderlich, damit im Süden keine Zone der Instabilität entstehe. Andererseits ist die Notwendigkeit einer gemeinsamen europäischen Asyl- und Migrationspolitik ein positiver Impulse für die europäische Integration. So werden mittlerweile die Grenzen der bislang von den EU-Ländern präferierten bilateralen Abkommen zur Regelung ihrer Zuwanderungsprobleme (etwa der Rückübernahmeübereinkommen) sichtbar. Die verwirrende Vielzahl dieser Regelungen macht es auch aus Effizienzgründen nötig, multilaterale Regelungen zu finden. Dabei müssen neue Verfahren zum Ausgleich nationaler Partikularinteressen gefunden werden, die dann eventuell auch als Modelle für andere Bereiche der europäischen Integration dienen können.

4.4 Indirekte außen- und sicherheitspolitische Wirkungen von Wanderungsbewegungen

Wanderungsbewegungen könne auch indirekte Rückwirkungen auf die Außen- und Sicherheitspolitik des betroffenen Staates haben. So könnten krisenartige Bevölkerungsbewegungen in den Nachbarregionen zur politischen Destabilisierung von für das Land bedeutsamen Regionen führen und damit vitale Sicherheitsinteressen des jeweiligen Landes gefährden.

In diesem Zusammenhang ist zu fragen, ob in der bisherigen Migrationspolitik der entwickelten Industriestaaten die Stabilität benachbarter Regionen hinreichend berücksichtigt worden sind. So haben beispielsweise die deutschen Verhandlungen mit Polen, der Tschechischen Republik und Vietnam über Rückübernahmeübereinkommen die Einschätzung entstehen lassen, die Bundesrepublik schiebe ihre Zuwanderungsprobleme durch Zahlung erheblicher Mittel in Länder ab, die darauf nicht vorbereitet seien, die aber größten Bedarf an den Finanzhilfen hätten. Falls dies zuträfe, bestünde tatsächlich ein Primat von innenpolitischen Zielsetzungen der Sicherheit und Ordnung auf deutschem Territorium gegenüber außenpolitischen Zielsetzungen der Herstellung von regionaler Stabilität.

An diesem Punkt weisen Kritiker auch auf die Aufgabenteilung und Ressortzuständigkeit der deutschen Migrationspolitik hin, nach der das Innenministerium in diesem Bereich in vielen zwischenstaatlichen Vertragsverhandlungen federführend ist. Diese Frage nach den institutionellen Aspekten der Migrationspolitik, vor allem die Frage, welchen Anteil welche Ressorts an der Migrationspolitik haben, ist von erheblicher Bedeutung, nicht nur weil Ressortpolitik immer auch einer gewissen Eigenlogik folgt, die nicht immer gleichzeitig auch die beste Politik im Allgemeininteresse ist, sondern weil hierbei möglicherweise Reibungsverluste entstehen.

Eine sehr wichtige außenpolitische Frage im Zusammenhang mit den bilateralen Rückübernahmeübereinkommen ist schließlich, ob die Asylpolitik der europäischen Staaten, vor allem die Definition "sicherer Drittstaaten", zu einer tendenziellen Auflösung des internationalen Flüchtlingsregimes führt, dessen völkerrechtlicher Kern die Genfer Flüchtlingskonvention und dessen institutioneller Rahmen der UNHCR ist. Andererseits ist auch wichtig, ob sich möglicherweise durch die zunehmenden bilateralen migrationspolitischen Vereinbarungen zwischen Herkunfts- und Aufnahmeländern ein internationales Migrationsregime entwickelt, das bislang völkerrechtlich nur rudimentär verankert und institutionell nur in Teilaspekten durch die Internationale Arbeitsorganisation und durch die International Organization for Migration geregelt wird.

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