Gibt es eine neue Zuwanderungspolitik in Deutschland?

Imke Kruse

• Einleitung
• Die Empfehlungen der Zuwanderungskommission
  • Arbeitsmarktzuwanderung
  • Zuwanderung aus humanitären Gründen
  • Integration
• Das Konzept der Kommission - ein Anfang oder schon das Ende?

Einleitung

Im September 2000 berief Bundesinnenminister Otto Schily die Unabhängige Kommission "Zuwanderung" unter Leitung von Rita Süssmuth (CDU) und erteilte ihr den Auftrag, konkrete Empfehlungen für eine zukünftige Zuwanderungspolitik zu erarbeiten. In der Kommission waren Gewerkschaften, Arbeitgeber, Kirchen, Parteien, Nichtregierungsorganisationen und anderen gesellschaftliche Gruppen vertreten, hinzu kamen Wissenschaftler, Rechtsexperten und ein eingewanderter Unternehmer. Die Zusammensetzung der Kommission war Ausdruck der Suche nach einem gesellschaftlichen und politischen Konsens. Aufgabe der Kommission war es, den künftigen Zuwanderungsbedarf zu ermitteln und Maßnahmen zur Zuwanderungssteuerung und -begrenzung vorzustellen. Am 4. Juli 2001 übergab die Kommission dem Bundesinnenminister ihren Bericht.

Die Empfehlungen der Zuwanderungskommission

"Es gibt Konzepte, die furioser daherkommen als dieses Einwanderungskonzept - Konzepte, die visionärer tun, die mehr Trara und Tamtam machen. (...) Dieses Konzept tut nicht revolutionär, ist aber revolutionär."[1] Die Zuwanderungskommission hat ein Gesamtkonzept zur Gestaltung der Zuwanderung nach Deutschland vorgelegt, das sich von vornherein an dem praktisch Machbaren, dem politisch Umsetzbaren orientierte. Dafür gab es zwei Gründe: Zum einen die heterogene Zusammensetzung der Kommission, in der sich Vertreter verschiedenster Interessen einigen mussten. Zum anderen die besondere gesellschaftliche und politische Brisanz des Themas Zuwanderung, das einen möglichst emotionslosen, realistischen und sachlichen Umgang erforderte. Die Kommission kam ohne Minderheitenvotum aus und gelangte in nur wenigen strittigen Punkten nicht zu einem gemeinsamen Standpunkt.

Die Kommission erkennt an, dass Deutschland Zuwanderung braucht. Als Gründe werden vor allem die demografische Alterung, die zahlenmäßige Schrumpfung der deutschen Bevölkerung sowie Engpässe in bestimmten Arbeitsmarktbereichen angeführt. Die Folgen dieser Entwicklungen lassen sich nach Einschätzung der Kommission durch Zuwanderung nicht verhindern, wohl aber abschwächen. Sie nimmt Abstand von dem Versuch, Zahlen für die gesamte Zuwanderung festzulegen und weist auf die Grenzen der Steuerungsmöglichkeiten z.B. durch bindende rechtliche und politische Vorgaben im Asylbereich und beim Familiennachzug hin. Eine Aufrechnung der arbeitsmarktorientierten und der humanitären Zuwanderung lehnt sie mit Hinweis auf die unterschiedlichen Ziele ab.

Arbeitsmarktzuwanderung

Im Zentrum der Kommissionsvorschläge steht ein Zuwanderungsmodell für ausländische Arbeitskräfte, bei dem es vorrangig um gut qualifizierte Menschen geht. Das Modell eröffnet verschiedene Zuwanderungswege für Engpassarbeitskräfte[2], Führungskräfte aus Wirtschaft, Wissenschaft und Forschung, Existenzgründer, Auszubildende und Studierende sowie die Möglichkeit zum Daueraufenthalt über ein Punktesystem. Des weiteren sieht die Kommission auch einen Zuwanderungsbedarf für geringer qualifizierte Arbeitskräfte.

Die Überlegungen zur Arbeitsmarktzuwanderung vernachlässigen aber ein sehr grundsätzliches Problem: Während darüber diskutiert wird, wie viele ausländische Arbeitskräfte Deutschland wirklich braucht, um Arbeitsmarktengpässe abzubauen und die sozialen Sicherungssysteme zu finanzieren, wird viel zu wenig danach gefragt, ob denn die willkommenen hoch qualifizierten Ausländer überhaupt nach Deutschland kommen wollen. Die Kommission spricht an verschiedenen Stellen ihres Berichtes vom Wettbewerb um die "besten Köpfe", obwohl grundsätzlich fraglich ist, ob Deutschland in dieser Liga spielen kann. Zwar erkennt der Bericht die Notwendigkeit an, hoch qualifizierten Zuwanderern den sofortigen Daueraufenthalt und den Familiennachzug zu ermöglichen, doch müssten weitere Maßnahmen zur Verbesserung der Attraktivität Deutschlands - beispielsweise in der Bildungs- und Hochschulpolitik - folgen, damit ein solches Zuwanderungskonzept überhaupt Erfolg haben kann.

Zuwanderung aus humanitären Gründen

Die Kommission hält an dem im so genannten Asylkompromiss von 1993 vereinbarten Art. 16 a GG und dem darin festgelegten Grundrecht auf Asyl fest. Zur Beschleunigung der Asylverfahren wird das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFl) zu einer intensiveren Sachverhaltsaufklärung im Verwaltungsverfahren und zu einer besseren Begründung der Bescheide aufgefordert. Traumatisierte Personen sollen besser auf das Verwaltungsverfahren vorbereitet und Antragsteller über ihre rechtliche Situation aufgeklärt werden. Eine weitere Beschränkung des Instanzenzuges lehnt die Kommission ab. Das Verwaltungsverfahren vorm BAFl und das anschließende Verwaltungsgerichtsverfahren sollen innerhalb eines Jahres abgeschlossen werden. Die Verwaltungsgerichte sollen innerhalb von sechs Monaten nach Klageerhebung mündlich verhandeln und die Oberverwaltungsgerichte innerhalb von zwei Monaten über die Zulassung der Berufung entscheiden.

Zur Bekämpfung von Asylmissbrauch[3] schlägt die Kommission vor, Daten und Fotos von Pässen, die keinem Inhaber zugeordnet werden können, sowie die Fotos illegal eingereister Ausländer, die ihrer Ausreisepflicht nicht nachkommen, zentral zu speichern. Rückkehr- und Rückführungshindernisse sollen abgebaut und die freiwillige Rückkehr gefördert werden. Die Kommission fordert Rechtsgrundlagen für das Kopieren der Pässe von Antragsstellern und - in "bestimmten Fallkonstellationen"[4] - für eine Visumserteilung, die abhängig vom Einverständnis des Antragstellers zur Abnahme ihrer Fingerabdrücke ist.

Die Kommission stimmt der Notwendigkeit der Schutzgewährung bei nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung zu. Ihre Mitglieder sind sich aber uneinig darüber, ob sich eine solche Schutzgewährung bereits aus der Genfer Flüchtlingskonvention bzw. aus dem deutschen Ausländergesetz ergibt oder ob es neuer rechtlicher Regelungen bedarf. Weiter fordert die Kommission eine weit gehende rechtliche Gleichstellung der Konventionsflüchtlinge nach § 51 Abs. 1 Ausländergesetz mit den politisch Verfolgten, die nach Art. 16a Abs. 1 Grundgesetz asylberechtigt sind. Im Bereich der Duldung schlägt sie zur Verhinderung von Kettenduldungen[5] vor, nach Ablauf der Duldungsfrist eine Aufenthaltsbefugnis zu erteilen, wenn unklar ist, wie lange die Abschiebung noch ausgesetzt werden muss. Die Kommission nimmt Abstand von einer allgemeinen Härtfallregelung für die Erteilung von Aufenthaltsbefugnissen und einem diesbezüglichen Ermessensspielraum für den zuständigen Minister.

Die Handlungsfähigkeit von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen im Asylverfahren soll erst mit der Vollendung des 18. Lebensjahres einsetzen, und Clearingverfahren sollen aussichtslose Asylverfahren unbegleiteter Minderjähriger verhindern. Zudem ist die bundesdeutsche Rücknahme der Erklärungsvorbehalte zur UN-Kinderrechtskonvention zu überprüfen.

Personen und Organisationen, die illegal in Deutschland lebende Zuwanderer unterstützen, sollen nach Vorstellung der Kommission nicht strafrechtlich wegen Hilfeleistung zum illegalen Aufenthalt belangt werden können. Zudem sollen Schulen nicht verpflichtet werden, Kinder von im Land lebenden Illegalen den Behörden zu melden.

Mit diesen Vorschlägen unterstreicht die Kommission ausdrücklich die humanitären Verpflichtungen Deutschlands und beendet endlich die Diskussion um eine Umwandlung des Grundrechts auf Asyl nach Art. 16a GG in eine institutionelle Garantie. Die von ihr vorgesehene Vereinfachung der Aufenthaltstitel ist seit langem überfällig und im internationalen Vergleich dringend erforderlich. Mit ihrem Votum gegen die Kettenduldung erkennt die Kommission an, dass der quasi-illegale Status der Duldung unzumutbar ist.

Diese Vorschläge können durchaus als Ausdruck einer politischen Richtungsänderung gewertet werden. Allerdings liegt gerade im Asylbereich einer der größten Defizite der Empfehlungen: Obwohl alle Kommissionsmitglieder die Schutzbedürftigkeit bei nichtstaatlicher und bei geschlechtsspezifischer Verfolgung anerkennen, konnte über eine ausdrückliche Verankerung der Schutzgewährung im Ausländergesetz keine Einigkeit erzielt werden. Mit dieser Position fällt die Kommission weit hinter europäische Standards und internationale Realitäten zurück und erweist Bundesinnenminister Schily, der die Aufnahme nichtstaatlicher und geschlechtsspezifischer Verfolgung als Asylgrund vehement ablehnt, einen - bedauernswerten - Dienst.

Zu vage bleibt die Kommission auch bei der Problematik der im Land lebenden Illegalen. Hier hätte es weit reichenderer Empfehlungen beispielsweise zur Arbeitsmarktsituation von Illegalen bedurft, die als illegal Beschäftigte zumeist ausgebeutet und schlecht bezahlt werden. Aufgrund der drohenden Abschiebung haben sie oftmals keine Möglichkeit, sich zur Wehr zu setzen und ihre Situation zu verbessern. Eine differenzierte Auseinandersetzung mit der rechtlosen Situation von Illegalen in Deutschland hat bedauerlicherweise nicht stattgefunden, weshalb dringend notwendige Vorschläge zur Verbesserung ihrer inhumanen Lebenssituation ausgeblieben sind.

Integration

Die integrationspolitischen Empfehlungen der Kommission konzentrieren sich auf die Erstförderung: Erwachsene Neuzuwanderer mit dauerhafter Aufenthaltsperspektive und bereits im Land lebende Zuwanderer sollen in Integrationskursen mit der deutschen Sprache, der politischen Ordnung und der Funktionsweise des Arbeitsmarktes vertraut gemacht werden.

Die Familie stellt einen Dreh- und Angelpunkt des Integrationskonzepts dar, weshalb der Nachzug der Kernfamilie als vorrangig erachtet wird. Das Höchstalter für den Nachzug von Kindern soll von 16 auf 18 Jahre angehoben werden. In Deutschland geborene oder aufgewachsene Kinder und Jugendliche sollen bei Straffälligkeit nicht ausgewiesen, ihre Straftaten statt dessen mit den Mitteln des deutschen Strafrechts geahndet werden.

Das Konzept der Kommission - ein Anfang oder schon das Ende?

Die Kommission hat bereits mit ihrer Gründung eine wichtige Aufgabe erfüllt: Sie hat Zuwanderung in Deutschland zu einem öffentlich diskutierten Thema gemacht und eine realpolitische Debatte erzwungen. Die Einberufung der Kommission löste einen Wettbewerb der Parteien um die besseren Konzepte aus, der CDU und CSU letztlich gezwungen hat, Deutschland als ein Einwanderungsland anzuerkennen. Die Empfehlungen hätten aber an vielen Stellen innovativer sein können. So geht die Kommission in ihren Vorschlägen von einem traditionellen Familienbegriff aus, der homosexuelle Lebensgemeinschaften ausschließt. Klassische Einwanderungsländer wie z.B. Kanada sind hier fortschrittlicher und denken bei Reformen ihrer Regelungen zum Familiennachzug über eine Einbeziehung anderer Lebensformen nach.

Großer Jubel erscheint in jedem Fall verfrüht. Wie erfolgreich die Arbeit der Kommission letztlich war, wird erst das Gesetzgebungsverfahren zeigen. Trotz der allerorts hörbaren Rufe nach Konsens, Gemeinsamkeit und parlamentarischer Übereinstimmung distanzierten sich CDU und CSU umgehend von den Empfehlungen der Kommission. Sie warfen der Kommission vor, zu stark auf Zuwanderungserweiterung gesetzt und nur unzureichend die "Notwendigkeit einer Zuwanderungsbegrenzung mit Blick auf die Integrationsfähigkeit der Bundesrepublik"[6] berücksichtigt zu haben.

Diesem Vorwurf von CDU/CSU ist auch der Entwurf für ein Zuwanderungsgesetz ausgesetzt, den Bundesinnenminister Schily Anfang August vorgelegt hat. Dabei lässt dieser Entwurf nicht mehr viel übrig von dem, was die Kommission an erweiterten Zuwanderungswegen schaffen wollte: Er sieht lediglich noch die Zuwanderung von Höchstqualifizierten vor. Um zumindest einen letzten Anschein der Reformbemühungen zu wahren, ist das Punktesystem zwar enthalten, es kann aber nur zum Einsatz kommen, wenn das neu zu schaffende Bundesamt für Migration und Flüchtlinge - unter Federführung des Bundesinnenministers - festgestellt hat, dass diese Art von Zuwanderung notwendig ist.[7] Eine Zuwanderung niedrig qualifizierter Arbeitskräfte lehnt der Bundesinnenminister ab. Die von der Kommission vorgeschlagene grundlegende Neuorientierung der arbeitsmarktbezogenen Zuwanderung ist im Entwurf somit nicht wieder zu finden.

Im Bereich der Asylpolitik schlägt der Ministerentwurf statt der von der Kommission angestrebten Anhebung des Kindernachzugsalters auf 18 Jahre eine Senkung auf 12 Jahre vor. Einzig die Kinder Höchstqualifizierter sollen bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres nachziehen können, womit die schon im Kommissionsbericht angelegte Tendenz zur Ungleichheit zwischen den Ausländern "erster und zweiter Klasse"[8] unübersehbar manifestiert wird. Die Duldung schafft der Gesetzentwurf gänzlich ab, ohne allerdings einen Ersatz vorzusehen. Es bleibt unklar, welche geduldeten Flüchtlinge künftig eine "Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung2[9] bekommen sollen und wie viele Menschen ohne rechtlichen Status bleiben. Es ist zu befürchten, dass ein Großteil der Geduldeten in die Illegalität gedrängt wird.

Eine explizite rechtliche Verankerung der Schutzgewährung bei nichtstaatlicher oder geschlechtsspezifischer Verfolgung lehnt der Bundesinnenminister ab und stellt sich damit gegen die europäische Praxis. Weiter schlägt er eine Kürzung der Leistungen für Asylbewerber vor. Die Entscheidung zur Asylanerkennung soll nach drei Jahren noch einmal hinsichtlich einer veränderten Situation im Herkunftsland überprüft werden. Anstelle einer Härtefallregelung legt der Bundesinnenminister einen Vorschlag zur "Legalisierung" des Kirchenasyls vor: In besonderen humanitären Fällen kann ein befristetes Aufenthaltsrecht für Personen gewährt werden, wenn die damit verbundenen Kosten von den Kirchen übernommen werden.[10] Erhebliche Verschärfung erfährt das Asylrecht im Bereich der "gewillkürten Nachfluchtgründe", die im Folgeantragsverfahren künftig nicht mehr berücksichtigt werden sollen.[11]

Gänzlich unberücksichtigt lässt der Gesetzentwurf den Abschiebungsschutz für straffällig gewordene Jugendliche, die in Deutschland aufgewachsen sind. Auch einen verbesserter Schutz unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge gemäß der UN-Kinderrechtskonventionen soll es nicht geben.

Unter dem Vorwand angeblicher Konsenssuche ging der Bundesinnenminister mit diesem Entwurf weit auf die Unionsparteien zu, ignorierte dabei den eigenen Koalitionspartner und machte deutlich, dass es keine weit reichenden Neuerungen in der deutschen Zuwanderungspolitik geben wird. Dies rief zunächst kaum Widerstand hervor. Lediglich die Kirchen und Flüchtlingsorganisationen äußerten unmittelbar Kritik. Ende August wurde dann auch Unmut beim Koalitionspartner Bündnis 90/Die Grünen laut. Die Partei sprach sich deutlich gegen eine Absenkung des Kindernachzugsalters, eine Schlechterstellung der Geduldeten sowie die Leistungskürzung für Asylbewerber aus. Wenige Tage später veränderten die Terroranschläge in New York und Washington die gesamte Zuwanderungsdiskussion. An die Stelle der Forderung nach einer weltoffenen Zuwanderungspolitik tritt plötzlich die nach einer Überprüfung aller Asylbewerber durch den Verfassungsschutz, wofür der Bundesinnenminister damit breite Zustimmung gefunden hat. Es wird zwar an dem Plan festgehalten, in den nächsten Wochen einen Gesetzentwurf in den Bundestag einzubringen, der jedoch wird kaum noch bis Ende des Jahres verabschiedet werden können. Wenn die Ereignisse in den USA unter dem Vorwand der Bekämpfung des Terrorismus zum Anlass genommen werden, das deutsche Asylrecht noch restriktiver zu gestalten, ist für einen Politikwechsel kein Platz. Dabei steht eine Zuwanderungsreform, die geregelte Zuwanderung erlaubt, nicht im Widerspruch zu den geforderten Sicherheitsvorkehrungen.

Die Defizite in der deutschen Zuwanderungspolitik haben sich mit den Terroranschlägen nicht verändert. Aber noch vor wenigen Monaten sah es so aus, als wäre eine Neuorientierung in der deutschen Zuwanderungspolitik möglich. Jetzt wird deutlich: Einen ungünstigeren Zeitpunkt könnte es für eine zukunftsfähige Regelung kaum geben.

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